第45期 | 司法建议在执行案件中的适用情况分析

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编者按

从某种意义上讲，司法建议也是一种有效的执行措施，本文从执行案件中司法建议的适用情形、基本情况分析、取得良好效果的要点三个方面入手来分析司法建议在执行案件中的适用情况。针对协助执行义务人、被执行人等在执行案件中拒不履行协助执行义务、拒不执行等问题，执行法院通过准确选取司法建议对象，以案建议，以案说法，对多起案件或类案一并制发司法建议，可以取得更好的反馈效果。

司法建议在执行案件中的适用情况分析

——以上海法院2016-2017年执行司法建议为分析对象

上海市高级人民法院执行局法官助理     张丽利

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一、执行案件中司法建议的适用情形

《民事诉讼法》和《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》（法【2012】74号）明确了适用司法建议的几种情形，其中与执行工作关系比较密切的主要有三种情形：

（一）针对协助执行义务人的适用情形

根据《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》第7条第（6）项，法律规定的有义务协助调查、执行的单位拒绝或者妨碍人民法院调查、执行，需要有关单位对其依法进行处理的，执行法院可以向有关单位发送司法建议，建议有关单位对拒绝或者妨碍人民法院调查、执行的协助执行义务人依法进行处理。以沪宝法建【2017】12号为例，上海某村委会作为协助执行义务人拒绝签收协助执行文书，也不愿意制作笔录，针对这一情形，执行法院向其上级主管部门上海某区镇政府发送司法建议，建议镇政府敦促该村委会依法履行协助执行义务并对有关责任人员依纪予以处分。

（二）针对被执行人的适用情形

根据《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》第7条第（7）项，拒不履行人民法院生效的判决、裁定，需要有关单位对其依法进行处理的，执行法院可以向有关单位发送司法建议，建议有关单位对被执行人进行处理。以沪浦法建【2017】28号为例，某银行上海分行作为被执行人有能力履行而不履行，同时拒不申报财产，其法定代表人经两次合法传唤均未到庭，随意指派工作人员前来但未提供合法有效的委托材料。在此情形下，执行法院向其总行发送司法建议，由总行对其处理，同时抄送银行业相关监管部门对其依法进行处理。

（三）针对其他人的适用情形

根据《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》第7条第（8）项，在办理执行案件过程中发现有关人员违法以致犯罪行为，需要有关单位对其依法进行处理的，可以向有关单位发送司法建议，建议有关单位对其进行处理。以沪闵法建【2017】18号为例，执行案件当事人的代理律师诬陷执行法官，严重损害了执行法官的名誉，更对法院执行工作造成了负面影响，执行法院向司法行政部门发出司法建议，建议对该律师依照《中华人民共和国律师法》的相关规定进行处理。

二、执行案件司法建议基本情况分析

2016-2017年，上海法院共制发70篇执行案件司法建议书，占上海法院全部司法建议总数（1908篇）的比例近4%。执行案件司法建议被采纳（含采纳和部分采纳）的比例为81%。

第一，从建议对象来看，执行案件司法建议的对象主要是协助执行义务人、被执行人及其他人。实践中司法建议的对象多集中在金融机构与行政机关等协助执行义务人。2016-2017年，以金融机构和行政机关为建议对象的占比达二分之一。也有少数以被执行人为司法建议对象，主要集中在被执行人为企事业单位的情形。此外，还有少数以公证机构与仲裁机构等为司法建议对象的情形，主要是作为执行依据的公证债权文书或仲裁裁决存在问题而不予执行的相关司法建议。

第二，从建议事项来看，执行案件司法建议事项主要有三类：一是针对拒不协助执行、妨碍执行或协助执行不力的行为建议积极配合执行，落实协助执行义务，或建议有权处理机关采取相应措施予以处理；二是针对拒不履行生效法律文书的行为建议履行义务，警示相应法律后果，或建议有权处理机关采取相应措施予以处理；三是针对执行案件中发生的法律问题建议申请执行人或被执行人采取相应措施防范法律风险、加强法制培训等。此外针对执行过程中发现的一些违法犯罪行为也会向有权机关建议依法追究相应法律责任。目前，执行实践中，银行等金融机构和对房产、车辆等财产具有控制权的行政机关怠于协助执行甚至妨碍执行的现象依然存在。2016-2017年，二分之一以上的执行案件司法建议都是针对此类问题。

第三，从建议效果来看，2016-2017年80%以上的执行案件司法建议均得到采纳，被建议对象对执行案件司法建议的反馈内容详细全面，同时针对建议事项整改落实有方、措施有力，依法对相关违法行为及责任人进行处理和问责的情况较好。以被建议对象为协助执行义务人为例，后续反馈或及时协助执行实现案结事了、或责令纠正、或依法作出严肃处理等，取得了良好的反馈效果，同时也树立了法院执行工作的权威。此外，少数执行案件司法建议未得到反馈或拒绝采纳的情况亦应引起重视，在加强与被建议对象联系沟通的基础上，提升执行案件司法建议的质量，促使司法建议得到更多更好的反馈。

三、司法建议取得良好效果的要点

（一）准确选取司法建议的对象及抄送对象

取得良好反馈效果的前提是选对司法建议的对象，在针对行政机关的司法建议中，向其上级机关发送司法建议或抄送其上级机关，一般而言反馈的效果会更好。目前上海市高级人民法院已与上海市人民代表大会内务司法委员会、上海市政府法制办公室建立了联合督促行政机关办理司法建议、备案及信息沟通机制，加强了对司法建议对象为行政机关、司法机关或授权行使行政管理职责等单位的督促落实。用好这一机制可以在实践中极大地提高司法建议的反馈率。以沪二中法建[2017]第5号为例，执行法院针对不动产登记机构房地产登记簿上记载的事项问题向其上级行政机关发送了司法建议，同时将司法建议抄送给市人大内司委和市府法制办，取得了很好的反馈效果。该司法建议被评为全市优秀司法建议。

在针对企事业单位的司法建议中，注意选取具有隶属、监督、管理关系的单位作为建议对象和抄送对象，一般而言反馈的效果也会更好。以沪宝法建【2017】4号为例，因被执行人中国某保险股份有限公司某支公司未履行生效法律文书确定的义务，执行法院向其发送了司法建议，同时将司法建议抄送了该保险公司所在省分公司、总公司、所在省保险行业协会、中国保险监督管理委员会所在省监管局，被执行人认识到该司法建议的重要性并对其进行了积极的反馈，提出了整改的对策。

（二）以案建议、以案说法的效果更好

执行司法建议的内容在明确执行案件基本事实的基础上，援引相应的法律、法规及其他规范性文件，并阐明相应的法律后果，这种以案说法，有理有据地进行司法建议效果会更好。

1、在明确基本案件事实方面，以沪嘉法建[2017]第26号为例，执行法院在办理诉前保全时，发现外地某银行支行在账户存款为0元的前提下，却在“协助冻结存款通知书（回执）”上填写已冻结1084500元，以至于执行人员赴外地扣划无果。执行法院在司法建议中明确指出了这一基本事实，该行反馈承认系填写失误，不仅对具体办理业务的柜台人员，还对网点负责人和现场值班经理作出严厉处罚，包括告诫谈话、核减绩效奖金以及在全辖通报批评。

2、在明确法律文件依据方面，以沪浦法建[2017]第3号为例，因上海市某区不动产登记事务中心在协助执行中存在的问题，执行法院向其上级机关发送司法建议，不仅明确了所依据的法律、法规和司法解释，还将相关政策文件如“沪房地登【2006】23号”文予以援引说明。该机关作出反馈：一方面立即要求执行案件所涉的区不动产登记事务中心进行自查；另一方面制定并落实了相应的整改措施，包括修订完善相应的政策文件，建立协助执行工作的专题考核与问责机制等。

3、在明确相应的法律后果方面，以沪松法建[2016]第1号为例，因外地某住房和城乡建设局拒不协助扣留被执行人工程款，执行法院向其发送司法建议，警示该住房和城乡建设局作为协助执行义务人应避免承担相应的法律后果。根据民事诉讼法第114条以及《最高人民法院关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条的规定，对拒不履行协助执行义务的单位，法院可以对单位的主要负责人或者直接责任人员采取罚款、拘留等强制措施；对有能力执行而拒不执行的协助义务人，情节严重的，法院可追究其拒不执行判决、裁定罪的刑事责任。据反馈，该住房和城乡建设局通过和律师沟通认识到协助法院执行的责任和重要性，同时也充分知晓不履行协助执行义务的严重法律后果，最终其派出代理律师积极参加执行法院组织的案件协调，并落实了协助执行义务。

（三）针对多起案件或类案一并制发司法建议，力度更强、效果更好

1、针对多起案件的，以沪徐法建[2017]第13号为例，中国某保险股份有限公司上海分公司作为被执行人，在执行法院有三百余件涉机动车交通事故责任纠纷案件，主要涉及迟延履行问题。执行法院在进行分析汇总后针对这三百余件执行案件一并制发了司法建议。据反馈，被执行人高度重视，对照司法建议逐项分析原因并加以改进，一个建议可以化解几百个执行案件，同时还能避免类似问题的再次发生，这对于缓解执行法院案多人少的压力是非常有效果的。

2、针对类案的，以被评为上海优秀司法建议的沪二中法建[2017]第5号为例，执行法院在审理执行分配方案异议之诉案件中发现，物权法实施后，在先顺位的抵押权人向登记机构申请办理抵押登记时，除债权本金外，还要求将合同约定的抵押担保范围同时记载在房地产登记簿上，但登记机构仅记载了债权本金，未记载担保范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第61条规定，抵押物登记记载的内容与抵押合同约定的内容不一致的，以登记记载的内容为准。那么该合同约定的抵押担保范围对在后顺位的抵押权人不发生法律效力，在先顺位抵押权人的利益因登记机构未予记载担保范围的问题而无法得到有效保护，最终导致一系列争议与诉累。为此，执行法院向其上级机关发送了司法建议，建议对抵押数额及担保范围等进行全面详细的记载。

目前，该机关已按司法建议的要求进行整改落实。据反馈，虽然2016年9月其为贯彻国土部的要求制定了《上海市不动产登记技术规定》（沪规土资籍规[2016]760号），已将“抵押担保范围”纳入上海市不动产登记簿的记载范围，但实践操作中还存在一些问题，为更好的落实这一规定，其就抵押担保范围的记载问题制定了操作口径下发各区登记事务中心。“对抵押合同有抵押担保范围的约定，当事人申请记载的，登记机构应予以记载，不得拒绝；没有约定抵押担保范围的，要求申请人补充约定；有约定但未申请，提醒告知等。” 该司法建议解决了实践中因抵押担保范围的记载所引发的一类问题，可以避免今后这类执行纠纷的再次发生，减少当事人的讼累，提高法院执行工作效率。

特约编辑 / 金殿军

执行编辑 / 胡逸娴

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