城镇子女继承农村宅基地将释放诸多利好
近日，自然资源部、住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局等7部委共同研究后，对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”中提到的“关于农村宅基地使用权登记问题”作出答复：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。答复中指出，根据《继承法》中的相关规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。在《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。
房子问题从来都是咱老百姓关心的大话题。因此，这个对第3226号建议的答复文件一经发布，就立即获得了媒体的广泛报道，亦在网络上引发广泛讨论。在强调城乡深度融合发展的今天，农村的宅基地及其地上房产的继承问题，牵动着很多离乡工作并尝试在城镇安居乐业的老百姓的心。
在进一步分析与探讨之前，我们应该先理清几个基本的事实。本次答复文件中所涉及的，能够被城镇户籍子女继承并办理不动产登记的，是农民的宅基地“使用权”，而并非“所有权”。在我国现有的法律框架下，使用权与所有权是两个独立的概念。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”另外，在《中华人民共和国土地管理法》中的第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”具体的，在城镇与农村中对于土地使用权的规定亦有不同。对城镇来说，一般是具有70年的土地使用年限，到期后可以自动续期；而对于农村的宅基地来说，则一般没有具体的使用年限，但是其所有必须严格的限制在农村集体所有的范围之内，且符合“一户一宅”的基本原则。
事实上，对于农民来说，宅基地上的“房屋所有权”的归属一直是明确的，也是可以继承的。但是之前，由于宅基地本身的“土地使用权”是否可以被已经变换成城镇户籍的子女继承这一问题还比较模糊。更进一步说，如果在现实生活中“房地一体”没有达成共识，子女只能表面上够继承房屋所有权，却无法明确地继承宅基地本身的“土地使用权”，那么农村房屋本身的价值也就直线下降了。这种规定上的模糊地带，难免会带来千奇百怪的解释及寻租空间，自然也就是从客观上导致了很多实际上已经在城市安家的年轻人不愿也不敢轻易放弃农村户籍。
而如今的答复文件，明确了城镇户籍子女能够在继承宅基地上房屋所有权的同时，一致性的继承房屋所在土地的使用权，更进一步明确能够办理不动产登记证书，这无疑将对产权的明晰处置和减少模糊地带可能存在的寻租空间起到极大的作用。
值得强调的是，这次答复文件，并不是如网络中流传的那样，将给“小产权房”放生。“小产权房”依旧不合规，不能贷款，更不能抵押。答复文件强调的是“继承”概念，换句话说，获得农村宅基地使用权的人，能够清晰追溯出与村集体的归属关系，并且在不动产登记簿及证书附记栏有清楚的标识。也就是说，这一答复并不意味着农村土地可以被城市居民随意买卖。所谓的“城里人可以随时到乡下买房子建别墅”依旧是不合规，也不合法的。
其实，从更大的层面上来看，此次的答复文件，本质上是对中央一号文件精神的进一步延伸。2019年中央一号文件明确规定：“不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件。”答复文件的政策导向性是清楚的，为的就是进一步深化农村土地制度改革；而从另一个方面来讲，这也是帮助农民在城镇落户上清扫了制度上的模糊区域。
激活经济发展，促进城镇化是一个巨大的话题。推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是今年以来习近平总书记反复强调的问题。在这重要的循环过程之中，劳动力资源要素的有效良好移动极为重要。为此我们在两个方面都必须做好工作：一方面，落地城镇要展开怀抱，迎接新的劳动力，打破由于户口制度而导致的劳动力资源流通桎梏。发改委等部门也多次发文鼓励降低城市落户门槛。除了少部分的超大城市外，现今的许多城市都已经发布了低门槛甚至零门槛落地的政策。从另一方面来说，我们也应从农民所最关心的问题出发，真正帮助农户处理好后顾之忧。此次答复文件中涉及的农村宅基地及房屋的问题，就是其中的典型代表。许多人当然知道如果他们不在自己长期居住的城市落户，将很难获得良好的城市公共服务，但类似“城镇子女继承农村宅基地”的问题，羁绊了他们融入城市的步伐。现在，这个后顾之忧终于被解决了，值得庆幸。
（作者系中国农业科学院农业经济与发展研究所副研究员）
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