农村宅基地有偿退出研究述评

摘要：近年来，农村宅基地改革持续推进，为更好地规划利用农村土地，提高土地利用效率，2015年提出农村宅基地制度改革试点，2019年新修订的《土地管理法》提出积极探索农村宅基地自愿有偿退出机制。我国学者在宅基地的有偿退出意愿、有偿退出机制、有偿退出模式、有偿退出利益主体等方面的研究取得了一定成果，但总的来说，在宅基地有偿退出的基础理论、补偿退出机制、法律制度等方面的研究还存在一定不足，需进一步完善。

关键词：农村宅基地；有偿退出； 研究综述；

随着工业化和城镇化的快速发展，农村人口加速向城镇转移，农村宅基地空置现象愈发突出，严重浪费有限的土地资源；同时宅基地作为农民享有的资产，闲置状态无法获取资产本该带来的收益而导致收益流失：资源和资产的双重浪费推动宅基地制度改革。宅基地退出的对象有两类：一是进城落户的农民，其农村宅基地处于闲置状态，导致资源浪费利益损失，因此采取有偿退出来激励农村宅基地流转；二是宅基地超占的农户，农村经常出现一户多宅和宅基地面积超标的情况。2017年底的第三次农业普查结果显示，我国有20030万户农户拥有1处住房，2 677万户农户拥有2处住房，196万户农户拥有3处住房，即13%的农户并非一户一宅，而是一户多宅，出现超占情况。超占分为合法超占和非法超占，合法超占大多可以通过缴纳补偿金来使超占部分的宅基地取得正常地位，加入流转过程，而对于非法超占最直接有效的方式就是制定法律政策来倒逼农户退出多余的宅基地，我国的《土地管理法》中已经规定了对非法超占土地如何进行处罚。农村宅基地有偿退出是工业化和城镇化快速发展的必然结果，也是乡村振兴背景下推动农村发展、农民增收的重要途径，能够有效推动资源优化配置。

1 农村宅基地有偿退出意愿研究

关于农村宅基地退出意愿的研究成果较多，研究视野较宽泛，已经逐步形成一个完整的闭合链，研究结果多以实证为基础，说服力较高。

1.1 宅基地退出补偿论

张怡然等（2011）以重庆市开县357份农民工的调查问卷为研究视角，认为影响农民对农村宅基地退出意愿的因素，主要是多数农民认为宅基地是自己的养老保障，期待宅基地退出补偿上涨；王兆林等（2011）根据重庆市1829户农民的调查数据，运用Probit模型分析了影响农民退出宅基地意愿的原因，其中正向影响因素包括宅基地退出补偿的发放及土地闲置情况。徐小峰等（2012）充分考虑到农民退出宅基地时“自愿”原则，探讨了宅基地退出补偿机制与农民退出宅基地意愿二者的关系，提出合理的补偿更能调动农民退出宅基地的积极性，同时农民权益也得到保护，提高农村建设用地集约化水平。

于跃龙（2013）认为农民宅基地退出意愿与宅基地退出补偿机制相关性极大，但是目前仍存在补偿标准不完善、农民收益分配机制不成熟及城镇住房衔接不畅通等问题，所以需要根据宅基地退出模式对宅基地退出补偿机制细化分析，建立合理的补偿标准和利益分配机制。刘洁（2019）认为目前我国的宅基地有偿退出机制尚不完善，需要严格规范补偿标准和程序，合理保障农民退出宅基地之后的工作生活需求。

1.2 土地及户籍制度论

彭长生（2013）以安徽省为研究视角，研究结果证实，农民对宅基地所有权、继承权、抵押权、处置权的认知都会影响宅基地退出意愿。同时农村宅基地退出政策也将影响农民宅基地退出意愿（王兆林，2010)。许恒周等（2013）对天津农民工进行问卷调查，分析了影响新生代农民宅基地退出意愿的关键因素，建议调整完善现行的土地制度，放宽土地流转权限，将土地作为新兴产权，建立相应的产权交易。朱新华（2014）认为户籍制度与入学、住房、养老等居民的基本权利相联系，它是影响农民宅基地退出意愿的关键。

1.3 农民家庭影响论

杨玉珍等（2015）对河南省城市周边的农民宅基地退出意愿进行调研，结果显示，农民年龄大小、文化水平高低、非农经营的多少、对不确定事件的心理倾向及农民之间从众、攀比效应等都会影响其宅基地退出意愿。于伟等（2016）在对山东省农民调研之后发现，农民转移人口城市化、农民工作类型及家庭人口数会影响农民宅基地退出意愿。夏敏等（2016）、刘虹吾等（2019）分别对江苏省7市125个村及天津市蓟州区农民进行调研，认为影响农民宅基地退出意愿的因素同为农民非农营业收入、年龄大小等。栗滢超（2019）通过对河南省农村宅基地进行调查，发现家庭特征、个体特征、宅基地特征对农村宅基地退出产生影响。

1.4 多因素影响论

欧阳安蛟等（2009）认为农村宅基地退出机制也是影响农民宅基地退出意愿的因素，是对农村宅基地使用管理制度的改革，农村宅基地退出机制应以激励机制和约束机制为重点，对已收回的农村宅基地进行补偿，保障拥有宅基地实有权农民的合法权益。刘双良等（2019）认为农村宅基地有偿退出机制主要由经济利益、多方需求、政策驱动及文化传统驱动等构成，宅基地有偿退出是一个循序渐进的过程，不可一蹴而就。

2 农村宅基地有偿退出机制研究

我国关于农村宅基地有偿退出机制的研究仍处于探索阶段，上述学者关于此话题的研究多是以农民宅基地退出意愿为出发点，忽略了政府在农村宅基地退出机制中的主导作用，未形成发散思维。

2.1 政府主导论

农村宅基地退出机制相关政策的完善，离不开政府主导，政府宏观调控是建立宅基地退出机制的关键（张秀智等，2009)。目前我国农村宅基地退出机制尚存在政府引导规划措施不完善、宅基地流转效率较低等问题，解决措施为建立农村宅基地流转市场，积极发挥政府的主导作用，以政策法规的形式将农村宅基地退出机制规范化（徐小峰，2011)，完善宅基地退出立法、完善宅基地退出相关法律制度（彭小霞，2015)。

2.2 市场主导论

以市场需求为导向，建立宅基地退出经济补偿机制，减少宅基地资产价值损失是农村宅基地退出的动力机制（罗伟玲等，2010)。通过对商丘市农村闲置宅基地退出机制进行分析，认为合理有效的退出机制应该以市场需求为主导，根据地区经济发展需求不断改进农村宅基地有偿退出机制（张世全等，2012)。

2.3 政府+市场主导论

政府出台的宅基地退出政策、宅基地市场需求的多样性及经济利益驱动等构成了农村宅基地退出动力机制（刘双良，2010)。与农村宅基地实际情况相契合的退出机制是政府参与、市场运作、农户自愿的宅基地退出制度的集合（赵强军，2012)。合理的农村宅基地退出机制不应该单纯地采用政府主导方式，应该合理界定地方政府的角色，建立宅基地流转市场，采用政府+市场的双主导方式（程春丽，2014)。陕西省农村宅基地有偿退出机制的构建，需要政府出台配套的政策措施和以市场为导向，从经济层面增加宅基地收益等多方面入手（邢姝媛，2016)。

3 农村宅基地有偿退出模式研究

目前国内关于农村宅基地退出模式的研究成果颇丰，已有较多省市对退出模式进行试验和探究，其中宅基地退出模式主要包括：钱偿模式、房偿模式、养老基金偿还模式和地票交易模式等。卢艳霞等（2011）以浙江省为研究视角，认为农村宅基地退出模式的探究首先应该从宏微观角度出发，因地制宜，让农民掌握选择权，严格把控退出指标的使用及收益分配。蒋文丹（2016）以“效率+公平”为目标对农村宅基地退出模式进行分析，认为应根据不同地区的经济发展程度、人员流动性制定不同的宅基地退出模式，具体可分为整村搬迁模式、迁村并点模式、村内整治模式。魏后凯等（2016）就宅基地换房、宅基地收储及市场化交易这三种模式进行比较分析，研究不同宅基地退出模式的可推广性。吴爽（2019）对各个地区的农村宅基地退出模式进行分析，认为成功的宅基地退出模式需要结合地区特色和政策法规的双重作用。

在具体的宅基地退出模式研究中，王习明（2011）以成都市农村宅基地退出模式为研究对象，具体分析了农村宅基地入股、置换、联建等模式的优越性，在尊重农民自主意愿的基础上，加快了土地的流转效率，而且合理保护了农民相关权益。徐志明（2011）对苏州市农村宅基地换房模式进行研究，宅基地换房模式由政府宏观主导，市场运作相辅，以竞拍价格来决定土地资源的配置倾向，在“农民+政府+市场”三者的作用下有效提高了宅基地配置效率。蔡国立等（2012）就上海市的宅基地置换模式、浙江嘉兴的“两分两换”模式及天津的“宅基地换房”模式进行细致的研究分析，认为农村宅基地有偿退出模式可以大致分为“转权让利”“保权让利”“转权让利+保权让利”3种模式。戴燕燕（2012）结合上海市农村宅基地现状，总结出符合其实际的宅基地置换模式，即用城镇住房换取农民闲置宅基地。毕影等（2014）对近年来我国农村宅基地退出模式进行分析，具体包括宅基地四换、农村公寓化、宅基地置换、宅基地转让，以及天津、重庆、成都、深圳等地区的宅基地退出模式。刁其怀（2015）以目前成都市宅基地退出模式为研究视角，即“双放弃”模式、土地综合整治模式、地票交易模式、货币化补偿模式和宅基地收储模式等，认为在宅基地退出过程中，要充分考虑资金要素、政策要素。毛春悦等（2017）将以往苏州市、成都市、嘉兴市等地区的农村宅基地退出模式与江苏省的退出模式作类比，分析不同模式之间的差异性，探究不同模式下的农村宅基地退出模式对农民权益的影响。冯娜娜等（2020）根据“三圈理论”对义乌市农村宅基地退出的三种模式进行比较分析，即城乡新社区集聚建设模式、旧村改造模式、新农村集聚建设模式，认为义乌市宅基地退出三种模式都取得成功，原因在于价值、能力、支持三方共赢，使“耐克区”最大化。

上述关于农村宅基地有偿退出模式的研究多是以特定区域为研究视角，具有较强的局限性。虽然在宅基地退出实践中取得一定成效，但是仍存在以取得宅基地为目标，而忽视农民的主体地位，农民参与度不高等问题，整体对完善农村宅基地改革制度推动力不强。

4 农村宅基地有偿退出利益主体研究

学者们关于农村宅基地有偿退出利益主体的研究相对较全面，分别考虑到农民、政府及村集体等主体，但在如何保障利益主体的基本权益方面仍有待进一步研究。

4.1 单主体论

黄贻芳（2014）、张勇（2016）认为农民是宅基地退出的主体，宅基地退出中保护农民权益是维护农村社会稳定的关键，同时能进一步加快城镇化建设进程。彭小霞（2019）提出要强化农民在宅基地退出中的主体地位，在宅基地退出的相关政策法规中尊重农民宅基地退出意愿。满足农民相关合理需求，调动农民自主参与宅基地退出过程的积极性，合理保障农民的经济权益、社会权益（赵霞，2020)。

4.2 多主体论

李勇等（2014）通过建立博弈模型对农村宅基地退出受益主体进行分析：首先是政府主体，宅基地退出有助于提高地区经济效益，加快城镇化建设进程；其次是农民主体，宅基地有偿退出农民会得到相应的补偿；最后是集体经济组织，作为农民的代表，受农民支持度的影响，在宅基地退出中的受益情况与农民利益息息相关。陈鹏（2019）利用博弈分析方法将宅基地退出利益主体分化为农民、村集体和政府，认为“价值”是三方博弈的关键，只有各自的利益得到保障才是宅基地退出成功的前提。

5 研究述评

5.1 基础理论研究缺乏系统探讨

2015年，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》首次提出进城落户的农民在集体经济组织内部可以选择自愿有偿退出或者转让宅基地；2019年，《土地管理法》明确鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。宅基地有偿退出概念提出时间较短，国内对这方面的研究也刚起步，在基础理论方面，大多还是集中在宅基地产权制度的探讨，缺乏系统性研究。特别是关于宅基地的价值体系是如何构成的，有偿退出制度与一般的土地流转有什么本质的不同，还没有给出明确的说法；退出和补偿该如何结合，之间的影响机理是什么，还需要进一步探讨；在有偿退出过程中政府、农村集体和农户三者的关系该如何共存，还没有明确的界定；如何从现代治理角度看待宅基地有偿退出，还需更深入的研究。

5.2 有偿退出机制缺乏深度探索

目前，宅基地有偿退出机制的研究还不够成熟，大多是地方个例，还没有形成可推广的经验，主要表现在退出模式可行性不强、农户参与度不高。从农户的行为机理角度来展开研究的较少，所以如何创新退出模式、提高农户退出意愿是接下来研究的重点。在退出机制方面，有待深入研究的有政府和农村集体经济组织的责任和义务如何明晰，农户之间如何进行利益分配和风险分担，宅基地退出后如何流转上市。在补偿机制方面，如何评估宅基地的资产价值，建立对农户公平有效的补偿标准、补偿形式，还没有可参考的标准，观点还不统一，政府如何筹措补偿资金也还没有成熟的经验。总的来说，在补偿退出机制方面的研究还停留在理论和宏观的层面，相关的实证研究较少。

5.3 法律制度研究缺乏深入探讨

目前关于宅基地有偿退出的研究涉及的都是宅基地管理、使用、退出、补偿等某个方面的具体探讨，缺乏实质性的制度支撑，包括法律政策和制度体系的不完善。现有的法律政策只是对农村宅基地有偿退出给予鼓励和引导，对具体的内容未作出详细规定。《土地管理法》《物权法》仅仅对宅基地的收回制度、使用权作出了大致的说明，关于宅基地流转的细节并没有作出实质性规定。在制度体系方面，专门应对宅基地有偿退出的一套体系制度还未完全建立起来，比如宅基地收回制度、宅基地入市制度、农民权益保护制度等。宅基地收回的具体标准是什么，对具体年限有何规定，对农户如何制定相应的激励机制和约束机制，宅基地入市后的利益分配模式是什么，如何保障宅基地退出的自愿原则，农户在退出宅基地后如何加入城镇住房保障体系，关于这一系列的问题还欠缺详细的规定，有必要进一步深入地探讨。（作者单位：河南工业大学经济贸易学院；本文来源：《现代农机》 2021，(02)）

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