《海洋空间规划与海岸带管理》：空间规划体系改革的“立”与“破”

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把握好“立”与“破”的承接顺序和辩证关系是机构改革的基本要求。“立”的工作要做在“破”前，没有“立”之前，不要急于“破”。一方面，“立”得住，才能“破”得好；另一方面，只有彻底“破”，才能为更好地“立”创造条件。

目录
第1章国土空间规划体系 1
1.1 空间规划体系改革的“立”与“破” 1
1.2 基本理念？总体构想与保障性改革措施 3
1.2.1 现行规划体系存在的问题 4
1.2.2 重构空间规划体系的重要意义 4
1.2.3 重构空间规划体系的基本理念 5
1.2.4 空间规划体系总体构想 7
1.2.5 保障性改革措施 9
1.2.6 结语 10
1.3 基于陆海统筹的国土空间分区体系 11
1.3.1 新时期国土空间分区的基本思路 11
1.3.2 建议搭建“四区三线”为框架的全域国土空间分区体系 12
1.4 海洋国土空间新布局理论框架 14
1.4.1 引言 14
1.4.2 海洋空间布局理论的发展历程 14
1.4.3 新形势下传统海洋经济布局理论研究的局限 15
1.4.4 海洋空间新布局理论框架 17
1.4.5 结语 19
第2章国土空间用途管制制度 20
2.1 用途管制:向全域全类型国土空间拓展 20
2.1.1 国土空间开发粗放？无序？低效利用,一定程度上影响经济可持续发展 20
2.1.2 破除当前资源环境瓶颈,为经济高质量发展提供保障 21
2.1.3 综合运用行政？法律？经济手段,构建整体性管制制度 21
2.2 国土空间用途管制 22
2.2.1 国土空间用途管制的作用机制 22
2.2.2 用途管制制度构建的相关建议 23
2.3 海域空间用途管制 24
2.3.1 海域空间用途管制的制度构架 25
2.3.2 海域空间用途管制困境 26
2.3.3 新时期海域空间用途管制的发展方向 28
2.4 海洋自然资源年度利用计划 29
2.4.1 自然资源管理制度重构的基本逻辑 30
2.4.2 海洋自然资源年度利用计划的初步构想 32
2.4.3 政策思考与建议 34
2.5 海洋空间利用年度计划 36
2.5.1 研究与实践进展 36
2.5.2 海洋空间利用年度计划的内涵与使命 39
2.5.3 海洋空间利用年度计划制度框架设计 41
2.5.4 结语 44
2.6 陆海统筹与国土空间准入制度 45
2.6.1 潮间带存在地类交叉？生态破坏等问题 46
2.6.2 有必要为潮间带制定空间准入制度 46
2.6.3 兼顾不同管理要求分类实施准入政策 47
第3章“自然资源基本利用区”与“基本养殖区”制度 49
3.1 “自然资源基本利用区”制度研究 49
3.1.1 建立“自然资源基本利用区”制度的必要性 49
3.1.2 我国基本自然资源利用面临的问题突出 49
3.1.3 建立“自然资源基本利用区”的主要建议 50
3.2 “基本自然资源区”制度研究 51
3.2.1 研究背景 52
3.2.2 制度基础 52
3.2.3 “基本自然资源区”制度 54
3.2.4 结语 58
3.3 海洋功能区划“基本养殖区”的内涵解析及选划思路 59
3.3.1 “基本养殖区”概念 59
3.3.2 选划“基本养殖区”的意义 61
3.3.3 海洋功能区划“基本养殖区”选划思路 62
3.3.4 结语 64
3.4 全国基本养殖用海需求空间预测 65
3.4.1 材料与方法 66
3.4.2 计算过程与结果 68
3.4.3 结果检验与分析 73
3.4.4 讨论 74
3.5 沿海省(区？市)基本养殖用海需求空间预测 76
3.5.1 材料与方法 76
3.5.2 计算过程与结果 78
3.5.3 结语 82
第4章海岸带综合管理 84
4.1 海岸带立法与规划 84
4.1.1 海岸带管理的突出问题 84
4.1.2 海岸带是“山水林田湖草生命共同体”的典型区域 85
4.1.3 海岸带综合管理是实现陆海统筹的必然选择 86
4.1.4 推进海岸带陆海统筹管理改革的建议 87
4.2 海岸带脆弱性评价方法 87
4.2.1 评价方法及指标权重确定 88
4.2.2 应用研究——以黄河三角洲海岸带为例 92
4.2.3 结语 94
4.3 海岸线资源管理 95
4.3.1 海岸线管理问题凸现 95
4.3.2 海岸线资源价值未受到重视 95
4.3.3 将海岸线纳入海域使用论证体系 96
4.4 海岸线退出机制的建立与完善 96
4.4.1 海岸线退出机制 97
4.4.2 海岸线退出的现实困境 98
4.4.3 建立海岸线退出机制的思路 99
4.4.4 完善海岸线退出机制的建议 101
4.4.5 结语 102
第5章基于生态系统的海洋功能区划 104
5.1 海洋生态系统完整性与功能维持 104
5.1.1 引言 104
5.1.2 内涵剖析 104
5.1.3 应用探索 107
5.1.4 结语 109
5.2 生态干扰理论在养殖用海管理上的应用 110
5.2.1 概念界定与特性剖析 110
5.2.2 生态干扰在养殖用海管理上的应用意义 112
5.2.3 管理问题分析与对策建议 112
5.3 基于生态系统的海底功能区划初步构想 115
5.3.1 海底功能区划概念与特征分析 115
5.3.2 整体思路设计与分类研究 116
5.3.3 对策建议 120
5.3.4 结语 121
5.4 基于生态系统的养殖用海集约化布局对策研究 122
5.4.1 养殖用海布局问题分析 122
5.4.2 不同尺度的养殖用海集约化布局研究 123
5.4.3 结论 125
5.5 区域养殖用海集约利用评价方法及应用 126
5.5.1 养殖用海特征分析 127
5.5.2 养殖用海集约利用内涵 128
5.5.3 养殖用海集约利用评价方法 128
5.5.4 我国沿海地区养殖用海集约利用评价 131
5.5.5 讨论 133
5.6 多营养层次综合养殖模式的管理应用 134
5.6.1 多营养层次综合养殖模式的发展历程 135
5.6.2 多营养层次综合养殖模式在养殖用海管理上的应用研究 137
5.6.3 多营养层次综合养殖模式前景展望 137
5.7 爱尔兰海域多用途区划的启示 140
5.7.1 爱尔兰海和MZIS简介 140
5.7.2 MZIS的研究背景 141
5.7.3 MZIS的具体分析 141
5.7.4 对我国制定海洋规划的启示 143
5.7.5 对策和建议 144
第6章海域管理与保护 146
6.1 海洋资源资产负债表的内涵 146
6.1.1 编制海洋资源资产负债表的意义 146
6.1.2 海洋资源资产负债表的研究背景 147
6.1.3 海洋资源资产负债表的概念内涵 148
6.1.4 海洋资源资产负债表的编制原则 149
6.1.5 编制海洋资源资产负债表的意义 150
6.1.6 结论 151
6.2 海洋资源资产负债表编制框架 152
6.2.1 关键概念探讨 153
6.2.2 海洋资源资产确认与计量 155
6.2.3 海洋资源负债确认与计量 159
6.2.4 海洋资源资产负债表框架 160
6.2.5 结语 161
6.3 国外海底电缆管道违法行为处罚对我国的启示—以新西兰和澳大利亚为例 162
6.3.1 我国海底电缆管道处罚规定现状 163
6.3.2 新西兰和澳大利亚海底电缆管道违法行为处罚经验 166
6.3.3 国内外规定对比与经验借鉴 168
6.3.4 结语 169
6.4 我国海底电缆管道管理与保护 170
6.4.1 海底电缆用海现状 171
6.4.2 产业用海矛盾与海域空间资源配置 173
6.4.3 海底电缆用海策略 173
6.4.4 结语 175
6.5 海洋沉积物修复 176
6.5.1 我国海洋沉积物及污染概况 177
6.5.2 海洋沉积物污染修复方法 177
6.5.3 海洋沉积物修复技术发展方向展望 182
6.5.4 结语 183
6.6 海洋生态补偿概念内涵研究与制度设计 185
6.6.1 问题分析 185
6.6.2 概念内涵界定 186
6.6.3 实践应用探索 188
6.6.4 制度设计 190
6.6.5 小结 191
6.7 立体化开发的海域资源配置方法 192
6.7.1 研究现状与实践进展 192
6.7.2 海域空间使用特征分析 194
6.7.3 海域资源立体化配置方法与评价 196
6.7.4 小结 198
6.8 海域使用贡献率 199
6.8.1 研究进展与内涵探讨 199
6.8.2 测算模型构建 200
6.8.3 海域使用贡献率实证分析 201
6.8.4 结论 204
第7章海岛保护规划制度 206
7.1 青岛市海岛保护与利用规划 206
7.1.1 规划背景与规划定位 206
7.1.2 市县级海岛规划编制技术要求 207
7.1.3 青岛市海岛规划编制框架 207
7.1.4 建议 210
7.2 庙岛群岛海岛保护规划 211
7.2.1 庙岛群岛区域特征分析 211
7.2.2 海岛保护规划研究背景 212
7.2.3 多用途分区的初步方案？边界和分区方法 213
7.2.4 庙岛群岛功能分区 214
7.2.5 结语 215
7.3 海岛开发与保护多维决策方法 216
7.3.1 概念界定与方法研究 216
7.3.2 案例应用 221
7.3.3 结语 223
7.4 岛群开发时序优化方法223
7.4.1 岛群开发时序优化的理论基础 224
7.4.2 岛群开发时序优化的基础模型构建及方法研究 224
7.4.3 引入时间变量的岛群开发时序优化模型完善 227
7.4.4 结语 228
7.5 岛群旅游开发资源优化配置方法 229
7.5.1 岛群旅游资源优化配置研究的必要性 230
7.5.2 岛群开发旅游资源配置的马尔可夫过程模型构建及优化方法研究 231
7.5.3 基于马尔可夫过程的岛群开发旅游资源配置优化模型应用 233
7.5.4 结语 234
7.6 无居民生态岛建设评价体系 235
7.6.1 模型选择 236
7.6.2 评价方法 236
7.6.3 示范应用——以大洲岛为例 240
7.6.4 结论 241
第8章陆海统筹 243
8.1 陆海统筹与海洋强国 243
8.2 陆海问题与陆海资源配置体系构建 244
8.2.1 引言 244
8.2.2 问题分析 244
8.2.3 海陆资源配置的理论和方法构架 245
8.2.4 结语 248
8.3 海陆二元经济结构问题的提出 248
8.3.1 海陆关系演变 248
8.3.2 海陆二元分化 249
8.3.3 海陆统筹发展 249
8.4 海陆二元结构均衡模型构建及运行机制 250
8.4.1 海陆二元结构的形成机理 251
8.4.2 海陆二元结构均衡模型的构建 251
8.4.3 海陆二元结构实证分析与生产要素运行机制研究 253
8.4.4 结语 254
8.5 海陆二元经济结构的波动问题 255
8.5.1 研究背景 255
8.5.2 海陆间经济波动的模型构建？概念界定及演化过程模拟 256
8.5.3 海陆二元经济结构内部经济波动的实证分析 258
8.5.4 结语 259
8.6 沿海沿江城市群发展规律与对策 260
8.6.1 文献综述 260
8.6.2 模型及相关设定 260
8.6.3 实证分析 261
8.6.4 对策建议 266
8.7 沿海？沿江？沿边城市与内陆城市经济梯度 267
8.7.1 指标构建与测度 268
8.7.2 分析与讨论 269
8.7.3 对策与建议 272
8.7.4 结语 273
第9章围填海管理 275
9.1 填海造地评价体系 275
9.1.1 填海造地综合损益评价体系框架构建 275
9.1.2 填海造地综合损益评价体系总量指标研究 276
9.1.3 填海造地综合损益评价体系评价方法研究 277
9.1.4 填海造地综合损益评价标准制定 279
9.1.5 结语 279
9.2 围填海存量资源问题 280
9.2.1 研究与实践进展 280
9.2.2 围填海存量资源内涵探讨与成因分析 282
9.2.3 围填海存量资源优化利用对策建议 284
9.2.4 结语 286
9.3 海湾围填海适宜性评估 287
9.3.1 研究背景 287
9.3.2 体系构建 287
9.3.3 测算适宜性参数评价标准 289
9.3.4 示范研究 291
9.3.5 对策和建议 291
9.4 围填海工程的综合影响 292
9.4.1 综合影响要素的整理及其属性分类 293
9.4.2 方法介绍与模型优化 293
9.4.3 围填海工程综合影响因果反馈模型探索 294
9.4.4 模型初步分析 296
9.4.5 结语 298
第10章其他研究 300
10.1 “海上虚拟人口”假说 300
10.1.1 研究背景 300
10.1.2 假说提出 300
10.1.3 假说体系 301
10.1.4 应用方法 302
10.1.5 结语 304
10.2 从“管海”到“治海” 305
10.2.1 从海洋管理到海洋治理 305
10.2.2 国家海洋治理体系是“五位一体”的体制机制 306
10.2.3 稳步推动海洋事业健康发展 307
10.3 国家海洋治理体系构建 307
10.3.1 国家海洋治理体系的主体？功能与手段 307
10.3.2 海洋治理体系的整体制度设计 309
10.3.3 对策建议 309
10.4 国家海洋治理体系与海洋治理能力现代化 310
10.4.1 引言 310
10.4.2 内涵剖析 310
10.4.3 推进意义 311
10.5 “岛长制”制度构建 312
10.5.1 研究背景 313
10.5.2 建立“岛长制”的必要性 314
10.5.3 海岛自然生态特殊性 315
10.5.4 “岛长制”的实施范围和相关职责 315
10.5.5 主要任务 316
10.5.6 保障措施 317
10.5.7 结语 318
10.6 海洋经济布局优化的思考 319
10.7 把握和适应海洋经济的“新常态” 321

空间规划体系构建工作难度大且牵涉利益主体众多，规划权的统一并不意味着马上能够实现各规划的融合与协调，而是需要一个“破与立”的长期过程。新体系的构建既要考虑合理沿承现行体系，又要在新的时代背景下大胆改革创新。对此，笔者认为新体系没推出之前不可轻易破除旧体系，空间规划体系的构建与实施管理要符合科学客观规律，坚决贯彻“先立后破、不立不破”原则，处理好生态与经济、陆地与海洋、供给与需求等关系，避免破旧立新过于仓促而导致新体系先天不足。

1. 生态与经济：走出以往偏重经济要素的局限，以生态文明建设理念引领规划

长期以来，我国秉持以经济效益为导向的传统发展模式，注重生产要素的空间集聚与扩散、人口与产业的空间分布，对于生态环境要素对系统空间的影响考虑有限。新时代构建统一的空间规划体系，必须克服传统规划偏重经济要素，忽略社会、环境、生态等要素的局限，顺应生态文明建设大势，以尊重自然、顺应自然和保护自然的生态文明建设理念为规划灵魂，牢固树立节约集约循环利用的资源观，通过控制开发强度，调整空间结构，科学划分城镇空间、农业空间和生态空间，在时空尺度上统筹协调人与自然、人与人、经济与社会的平衡。

规划编制须以资源承载力和环境容量作为前置条件与依据，对国土资源的综合调查与对资源环境承载力的综合评价可为开展国土空间规划提供准确的资源环境基础数据，对做好空间布局、产业布局、结构调整具有重要的支撑作用。与此同时，通过空间规划实施综合整治与修复，增加资源环境的承载能力。

2. 供给与需求：“共抓大保护、不搞大开发”，科学有序配置空间资源

党的十九大提出，要深化供给侧结构性改革、加快建设创新型国家、实施乡村振兴战略、实施区域协调发展战略，这些都离不开自然资源（国土空间）的合理规划布局和供应。构建空间规划体系要牢固树立新发展理念，以“共抓大保护、不搞大开发”为导向，通过目标指标设置、空间管制分区等方式科学有序配置空间资源。

一方面，要摸清国土资源家底，了解国土空间自然资源及其承载力的分布和使用情况，分析空间资源的供给规模、质量和潜力，探索增强空间服务功能和有效供给的方式方法。另一方面，要科学研判空间形态和结构的需求变化，协调新型城镇化、新型工业化、农业现代化的空间矛盾，研究城镇结构、产业集群、新兴业态的布局及空间结构，研究生产、生活、生态空间的形态和结构及经济、居住、生态复合发展对空间结构的需求，探索培育和构建协调发展的网络型空间格局的有效途径与方法。

3. 陆地与海洋：构建陆海统筹的空间治理体系，统一行使用途管制职责

我国现行规划体系是一个由纵向逐层规划和横向并行规划组成的网状体系，原则上可以实现陆海全方位系统管理。但实际上，我国的海洋规划体系经历了从无到有，从附属于陆域到自身独立的复杂变革，如今的海洋与陆域规划是一对并联的体系，海洋规划与陆域规划分离独立后，各自依赖于不同的法律规定和政策要求，网状结构并未完全覆盖陆海空间。

建立统一的空间规划体系，要下好陆海统筹协调发展这盘大棋，综合考虑陆域子系统与海洋子系统的承载能力和整体资源条件，在整个系统内进行资源配置。海岸带地区是陆海联系的前沿阵地，是陆域和海域空间开发强度最大、经济最发达、开发保护矛盾最集中的区域，也是生态最为敏感的地带。

因此，现阶段需要着重从海岸带这一敏感生态系统入手，深度剖析陆海关系，开展专题研究和精细化管理，创新国土空间发展模式，逐步实现空间规划的陆海全覆盖，构建陆海统筹的国家空间治理体系，统一行使所有空间用途管制职责。

4. 政府与市场：规划权高度统一后，仍应重视市场的主体作用

2018年机构改革虽然实现了规划权的高度统一，但依然应该充分重视和调动市场的主体作用。空间规划要通过整合要素、空间、制度和经济社会活动来为经济发展延伸架构；市场则通过资本深化、企业培育和创新驱动来为经济发展提供动力。

在政府基于生态文明加强空间管控和约束的同时，要结合当前“放管服”改革，推动政府向市场放权、向社会放权，在“集约优先、保护优先”的原则下，加快引入市场化手段，推进要素市场化配置，使政府与市场优势互补，优化空间规划解决方案，实现共同治理。

5. 中央与地方：在国家、省和市县三级进行责、权、利的科学划分

《生态文明体制改革总体方案》提出，“空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。”在规划权变更后，实现三级规划内容设计，中央与地方对空间规划编制与实施方面的责、权、利进行科学划分，十分关键。

国家级规划是中央政府干预与协调省际和区域关系的最重要行政管理手段之一，应突出战略性和政策导向，在统一“底数”、分类标准以及完善法律体系的基础上，收严“三区三线”边界管理权限，强化各类空间用途转用管理；省级空间规划是落实国家空间战略与目标任务、统筹省级宏观管理和市县微观管控需求的规划平台，具有承上启下的作用，应发挥干预与协调的综合作用；市县级空间规划则应突出实效性和操作性，重点落实用途管制。

6. 总体与专项：强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用

国家层面对构建空间规划体系已经有了清晰的目标导向，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，要“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。

据此，国土空间规划作为顶层总体空间规划，统筹引领各类空间性专项规划，两者之间的统分关系要处理好。国土空间规划的“统”首先是所有空间资源规划事权的统一，其规划范围涵盖山水林田湖草所有国土空间；其次是各类空间性规划的统一，需基于生态文明建设理念构建“一张蓝图”；最后是规划技术方法的协同，基于统一的空间管制分区方法，实现空间规划底图的一致性。专项规划的“分”则是在“统”的基础上，发挥各部门在有关空间资源调配方面的专业性与能动性，使总体规划与专项规划实现有机统一，最终形成层次分明、衔接紧凑的协同发展空间规划体系。

7. 增加与削减：实现规划体系从庞杂不全向清晰完善的转变

在明确总体规划与专项规划相互关系的前提下，还应着重关注专项规划的增减问题。削减空间规划数量是大趋势，但规划绝对数量的削减不代表不能建立新的空间专项规划。对此，应立足于机构整合撤并、规划体制机制完善等配套改革，从空间规划体系框架构建的角度，梳理剖析现有空间性规划，取消不合时宜、管理支撑作用不大的规划，整合管理职能交叉大、规划内容重复多的相关空间规划，科学合理新增有关专项规划，最终实现空间规划体系从庞杂不全向清晰完善的转变。

本文摘编自《海洋空间规划与海岸带管理》（刘大海,李彦平 主编. 北京：科学出版社，2021.03）一书“第1章 国土空间规划体系”。

ISBN 978-7-03-067586-6

责任编辑：朱瑾 习慧丽

海洋与海岸带是未来我国经济高质量发展的潜力所在。本书作者基于多年研究与实践，立足海洋与海岸带空间管理的现实问题和长远挑战，分别从国土空间规划体系、国土空间用途管制制度、“自然资源基本利用区”与“基本养殖区”制度、海岸带综合管理、基于生态系统的海洋功能区划、海域管理与保护、海岛保护规划制度、陆海统筹、围填海管理及其他研究等几方面，详尽地介绍了新时期国土空间规划体制改革进程中海洋与海岸带空间管理的新思路、新方法与新理念。

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信息来源：科学出版社等转载请注明信息来源及海洋知圈编排

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