讨论法制审核文书八个细节
本文仅为个人梳理和理解。
有必要理清楚，处罚法中规定的“法制审核”，与农业行政处罚程序规定、以及案件处理意见书“法制机构意见”、行政处罚决定审批表“法制审核意见”的联系与区别。
在2020年版38个农业行政执法基本文书格式中，需要填写“法制机构意见”的有两处，案件处理意见书，以及行政处罚结案报告。案件处理意见书中，签字顺序为：案件调查过程（无签名栏）、涉嫌违法事实及证据材料（无签名栏）、调查结论及处理意见（执法人员签）、执法机构意见（执法机构负责人签）、法制机构意见（法制机构负责人签）、执法机关负责人意见（执法机关负责人签）。
需要填写“法制审核意见”的有一处，行政处罚决定审批表。在这个文书中，签字顺序为：陈述申辩或听证情况（无签名栏）、处理意见（执法人员签）、执法机构意见（执法机构负责人签）、法制审核意见（法制审核人员签）、集体讨论情况（集体讨论决定案件适用，无签名栏）、执法机关意见（执法机关负责人签）。
首先要说明，在旧处罚法和现行农业行政处罚程序规定的框架下，所有案件都需要“法制审核”。农业处罚程序规定和文书制作规范的有关设定是：案件处理意见“法制机构意见”和行政处罚决定审批表“法制审核意见”。这里有个问题，“法制机构意见”签署在前，签这个意见的是法制机构负责人。“法制审核意见”在后，签这个意见的一般是符合处罚法规定的资格条件的工作人员。签完之后，如果这个工作人员隶属法制机构，那么“问题”显而易见。这个设定，不能很好地协调业务关系与行政上下级的关系。在市监的《案件审批表》中，设定所有案件都要完成这个表，法制审核案件，由符合处罚法规定的资格条件的人员签审核意见，然后由审核机构负责人签负责人意见；非法制审核案件，由一般人员签审核意见，然后由机构负责人签负责人意见。这个可以参考。
第二，“法制审核”与案件处理意见书“法制机构意见”，不是一回事情。“法制机构意见”，只是农业行政执法文书制作规范中第四十八条提到的一个概念，在农业行政处罚程序规定中也没有这个词；而且，省里还可以决定大家不填“法制机构意见”。但是，“法制审核”是一个法律概念，有明确的定义、范围、条件和法律后果。所以，法制机构的审核，与“法制审核”，也不完全是一回事。
第三，新处罚法明确规定了“法制审核”案件的范围，以及人员的资格条件。不是所有的行政处罚案件，都需要进行“法制审核”，只有四类案件需要。“法制审核”的人员，必须符合处罚法规定的资格条件。
第四，农业执法中，案件处理意见书中“法制机构意见”栏，不是“法制审核”；其“法制机构意见”的填写人员，可以是没有法律职业资格证的人员。
第五，农业执法中，行政处罚决定审批表“法制审核意见”栏，是“法制审核”，签字栏中“法制审核人员”，应当符合处罚法规定的资格条件。但需要注意，这是在旧处罚法实施期间的配套文书（2020年版），旧处罚法规定所有的案件都需要法制审核（旧处罚法第38条，2017年版）。现在新处罚法已经实施，把“法制审核”案件的范围限定在四类案件。这四类案件之外其他的案件，都不需要“法制审核”。因此要注意，2020年版《行政处罚决定审批表》需要修改；如果不修改，那这个表中的“法制审核意见”就不是在履行“法制审核”程序，而可以由一般人员签署意见。
第六，在农业执法中，“法制审核”人员，也就是行政处罚决定审批表“法制审核意见”签署人员，是否必须隶属于法制机构？不是的。处罚法对此没有强制要求。农业领域，程序规定明确：法制审核工作由农业行政处罚机关法制机构负责；未设置法制机构的，由农业行政处罚机关确定的承担法制审核工作的其他机构或者专门人员负责。市监领域，程序规定明确了：法制审核由法制机构或其他机构负责实施。目前看来，市监领域的规定更具有操作性。实践中，有的农业部门有法制机构，但法制机构人员都没有取得法律职业资格，而执法机构的人员取得了法律职业资格。
第七，农业执法中的“法制审核”在何时进行？按程序规定，在行政处罚决定作出之前进行。但是按照行政处罚决定审批表，这个时间还要提前，需要集体讨论的案件，其“法制审核”要在“集体讨论”前进行。按处罚决定审批表内的顺序，依次为ABCDE：A案件处理意见书“法制机构意见”（再重复一下，这里不是“法制审核”，而是一般人员填写就可以，“法制审核”四类案件的案件处理意见书中也是这样）、B事先告知书、C陈述申辩或听证、D处罚决定审批表“法制审核意见”、E集体讨论。
市监程序规定（2021年7月15日实施）第五十一条也明确指出，经过听证的案件，在听证结束之后进行法制审核，这个规定与农业的现行规定基本上是一致的。但是，市监程序规定第五十六条讲，审核机构完成审核并退回案件材料后，对于拟给予行政处罚的案件，办案机构应当将案件材料、行政处罚建议及审核意见报市场监督管理部门负责人批准，并依法履行告知等程序。这意思是不是说，除了第五十一条规定的案件，其他案件的“法制审核”是不是都在“事先告知书”之前进行？此处留问。
第八，简要说一下农业和市监领域关于案件审核的其他异同。市监的程序规定已经修改，和行政处罚法同日施行。农业的程序规定正在修改。市监领域把需要审核的案件，主动分为两类，一类是“法制审核”，与处罚法一致；另一类是“案件审核”，除了“法制审核”案件外，所有的普通程序案件，都进行“案件审核”。而且，进行“案件审核”的人员，不要求法律职业资格，进行“案件审核”的机构，明确由办案机构或者其他机构负责实施；案件审核派出机构以自己的名义实施行政处罚的案件，由派出机构负责案件审核。这个操作性就比较强了，同时确保了所有普通程序案件，都有审核。更有意义的是，市监领域的案件审核，使用了单独文书，即《案件审核表》，而且思路上也很清楚。农业领域的程序规定在修改时，可以借鉴。
农业执法中，案件处理意见书“法制机构意见”，有点类似市监的“案件审核”。
往期付费阅读：