全球汇 | 【独家】日本城市史漫谈（九）

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第九篇 《都市计划法》

与关东大震灾后的东京改造

东京在执行了市区改造计划之后，城市面貌发生了重大变化，其他城市也强烈要求进行城市改造。1918年，日本政府决定《东京市区改造条例》适用于大阪、京都，于是这两个城市相继开始了城市改造。随后，其他城市诸如横滨、神户、名古屋等也都被准许使用该条例。但这只是一个城市改造条例，而当时日本各城市的发展普遍处于无序状态。在第一次世界大战期间，由于经济高速发展，城市化过程加速，城市无序发展开始演变成为严重的问题，因而形势的发展要求制定一部规范城市发展的全国适用的根本大法。

一、《都市计划法》出台的背景

其实在实施东京市区改造计划期间，全国其他地区在城市发展方面并非无所作为，而是试验性地进行了很多实践，或颁布了具体的、富有创造性的法令法规，例如广岛的吴市居民通过协商进行土地整理、大阪府颁布的建筑管理条例和城市区划制度等，都为制定全国性的城市规划法创造了条件。此外，欧美各国在城市发展方面制定的法律法规也为日本城市规划法的制定提供了借鉴。1917年日本成立了都市研究会，之后各种城市发展研究会相继成立。1918年在当时的内务省官僚后藤新平的主持下（图1），内务省成立了都市计划调查会。该会集中了日本一批城市规划专家，在池田宏的领导下，开始了《都市计划法》的草拟工作。

图1 《都市计划法》奠基人之一后藤新平

二、《都市计划法》与附属的《市街地建筑物法》的主要内容与评价

1919年4月，《都市计划法》和《市街地建筑物法》正式公布，并先后付诸实施，它标志着日本的城市规划从法律规范到组织制度基本完备。

《都市计划法》涉及都市计划法的涵盖区域、都市计划制定的过程、改造费用、区划整理等诸多问题。

《市街地建筑物法》是《都市计划法》的附属法令，规定了用途地域制度以及各种城市建筑物的相互关系，确立了建筑线制度以及建筑物在保安、卫生、防火、环保等方面的细则。此外还有关于损失补偿、纠纷诉讼、建筑工程施工、相关法律诉讼等方面的规定。

这两部法律引进了一些新的规划手法，最重要的是土地区划整理制度、用途地域制度和建筑线制度。所谓土地区划整理制度就是针对即将展开“市街地化”（即纳入城市建设区）的城郊农村地带而言的，是为了满足城市化所需要的道路、公园、上下水道等公共设施以及街区的用地条件，对土地进行整理所采用的一种制度。通过出让土地（个人出让私有土地用于修建道路等公用设施，这样虽然个人持有的土地面积小了，但是土地升值了）、置换土地、保留地（整理后多余的土地，可以统一出售以充作工程款以及补偿费等）等方式进行；所谓用途地域制度，即城市分区发展制度，就是对市街地以及将要市街地化的地区进行区分，根据其现状与将来的发展制定房屋建筑以及土地利用规划，从而引领土地利用的一种制度。用途地域制度将地域用途分成四种，即住居区域、商业区域、工业区域和未明确指定用途的区域，而所谓建筑线制度是建筑物必须修建在道路两旁一定距离之外，这两项制度的主要目的是让城市发展按照计划指定的目标有序进行。

总体而言，《都市计划法》与配套法律的制定，同以前相比应该说有了长足的进步，意味着日本的城市发展基本做到了有法可依、有章可循，同时也意味着日本在城市管理体制方面基本完成了近代化。一直到1968年，持续了半个世纪的第一版《都市计划法》才被新的都市计划法取代。当然，该法律也存在一些不足，诸如集权色彩浓厚、受益者负担制度存在缺陷，地域区划整理制度不健全等。

三、关东大地震与震灾复兴计划

1923年9月1日，在神奈川县附近的相模湾海底发生了里氏7.9级的特大地震，殃及整个南关东地区，包括山梨县、茨城县在内的1府5县的受灾家庭总数达到69.46万余户，死亡以及失踪人口达到10.65万余人。震源附近的神奈川县以及东京府受灾尤其严重（图2），东京有73.3%的家庭受灾，在横滨则达到95.0%。而且伴随地震的发生，东京、横滨都发生了特大火灾，东京的火灾面积占城市总面积的44%，烧死人数占伤亡总人数的93.8%，溺死者占5.3%，压死者只占0.9%。地震造成的经济损失高达45亿多日元。地震还引起了经济恐慌，为了稳定金融秩序，政策采取了银行延期支付、日银救济融资【相当于财政赤字而后政府向银行透支融资，由银行印发钞票】、票据贬值等措施。以上因素加上社会救济以及震后复兴，导致了严重的通货膨胀。

图2 关东大地震后的东京

但是，这次大地震给《都市计划法》的大规模实施提供了一次良机。早在1920年12月，后藤新平任东京市长之际就制定了一份《东京市政纲要》，计划对东京的街道、下水道、港湾、公园、学校等15个项目进行彻底的改造，总预算为7.575亿日元，而当时东京市一年的财政预算也不过1亿多日元，所以，这个方案被人称之为“大风吕敷”（好高骛远，吹大牛）。但是，该计划却变成了震灾复兴计划的蓝本。地震发生22天后的9月23日，后藤新平将高达41亿日元的震灾复兴计划提交内阁讨论，内阁考虑到财政困难，最后按最低预算要求——10亿日元通过。但是该计划在由元老组成的帝都复兴审议会审核时，又被大幅度压缩，最后被削减到4.68亿日元才得以通过。

东京震灾计划经费主要由中央政府负担，其他部分则由中央政府统筹（如征收救灾特别税等），东京市负责执行。组成由土地所有者与租地人选举产生的土地区划整理委员会，通过强制性的换地和建筑物搬迁，修建计划的街道、公园等。复兴计划对受灾的1100万坪（约37k㎡）广大区域进行了土地整理，修建了宽阔的四通八达的街道，各处都新修了小公园，并配备了上下水道、煤气管道等市政设施。按复兴计划，东京新修了52条干线道路和121条辅助道路；道路结构上，以东京站为中心修筑了环状线和放射线，从而构成了一个庞大的市内交通网络（图3）。在桥梁和河道方面，新修了424座桥梁（图4），改修、拓宽和开挖了共12条运河。新修了3座大公园和52座小公园（图5），公园面积占市域面积的比例达到3.57%【当时东京市域范围很小，局限于幕府时代的旧朱引线内。到1932年，东京才进行了市域扩张，人口也随之由199万增加到556万】。

图3 东京灾后新修的道路

图4 东京灾后新修的桥梁

图5 东京灾后新修的大型公园

此外，东京市还新建了121所公立学校，重新修整了各种市场等。日本著名学者石塚裕道评价说：“城市景观发生了根本性的变化，东京一改江户时代的街景，开始以一个近代都市的面貌出现在人们的视野里。”

但是由于东京震灾复兴计划在实施过程中大大缩水，因此在城市之后的发展中引发了诸多矛盾和问题。

（敬请期待下一篇：现代东京的奠基人后藤新平）

姚传德，博士，苏州大学教授，研究领域为亚洲史，主要研究方向为日本城市化、东亚现代化比较、中国近代化思潮。在国内外各种刊物上发表学术论文六十余篇，出版学术专著四部：《日本近代城市发展研究（1868—1930）》《东亚现代化之路（中国台湾版）》《中国近代化思潮（1840—1900）——以东亚现代化为视角》《苏省辛亥年——国运十字路口的知识分子们》。

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