全球汇 | 低密度地区——健康危机下法国城乡博弈的再思考【连载④】范式改变——重新定义法国农村

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第四篇  范式改变——重新定义法国农村

自城市化以来，土地利用分类往往是围绕着如何更准确地定义城市来进行的，目标是服务于进一步的城市化。到了今天，当全球大部分地区的城市人口超过半数的时候，我们开始回望乡村。这不仅是转换生活环境和生活方式的渴望，也是寻求新的经济动力的需求。然而长期以来，法国关于农村的定义都是空白的，仅仅是区域划分中城市以外的“剩余部分”。自2021年以来，法国国家统计及经济研究所（Insee，即法国国家统计局）基于密度的形态学标准将不同地区市镇按密度等级划分，并由此提出农村地区的定义：低密度或极低密度市镇是农村。那么，这一方法的提出仅仅是为了赋予农村一个独立的定义，还是对农村、对城市或者对农村与城市在理解方式上的根本性改变？本文将从法国农村新定义的产生过程及背景谈起。

1  重新定义农村的挑战

随着城市化的发展，城市往往会扩张，首先造成的就是对城乡边界的挑战。如今，如何区分城市与农村的边界显得有些困难，包括它们的空间边界、身份边界、标准边界（阈值：人口、密度、经济活力等）。在法国，人口迁移动态的新趋势尚不明显，无法证明（传统的）城市化现象（即农村人口迁入城市）已经成为过去；而除了居住在极低密度地区的大概4%的人，从某种意义上讲，全部人口都是“城市人”。2017年，法国有62.2万农村人迁居到城市，71.2万城市人到农村定居。所谓的“搬到农村”，实际上三分之二去了城市郊区[1]，而“生活在城郊的居民认为自己根本就生活在农村”[2]，郊区又确确实实是城市化地区，往往受城市中心影响强烈……还可以找到很多看似矛盾的论据，而这些从根本上都指向对城市与农村区分方法的质疑：到底该如何定义城市或农村？它们之间的边界在哪里？

一直以来，法国的城乡管理体系对农村的定义存在空白，农村简单地被认为是非城市地区。“农村”这一概念出现在地理、人文、经济等各个领域中，但又似乎没有明确的定义，尤其在地域空间层面，什么是农村？如何定义农村？Insee在过去给出过两次答案：（1）基于1954年的人口普查，首先产生了“城市单元”的定义，即“一个市镇或一个市镇集合具有成片建成区（两个建筑物之间的距离不超过200米）且包含至少2000居民”——城市单元以外的市镇可以称之为“农村”地区；（2）自1996年以来，基于另一种空间划分方式——城市区划（zoning）给出的农村定义，这一方式同样基于城市单元，但增加了经济指标，即通勤出行，用以确定城市单元的经济影响区域——所有城市核影响范围以外的市镇构成了“农村”[3]。直到2020年，Insee对农村的定义没有本质的改变，要识别农村地区的身份，须通过城市地区的定义来推演，即，农村是不属于任何“城市单元”或“城市区块”的地方；农村只是“城市以外”的部分。

然而，近来的一些现象使人们对农村地区的关注持续增长（有些人称之为“农村复兴”），首先是在法国的研究领域，其次在政治领域。这促使作为国家机构的Insee寻找一个适合农村的定义。2019年4月，政府设立了一项任务，列出具体建议以促进政府“农村议程”的制定。该项任务的目的是确定并优先考虑有关农村地区发展的支持措施，以确保地区间平衡且和谐的发展。同年7月，由国会议员和地方议员向领土团结与地方政府关系部时任部长雅克利娜·古罗（Jacqueline Gourault）提交了题为《农村前景分享——关于“农村议程”的200项建议》的报告[4]。报告指出，希望Insee在不否定城市定义的前提下提出一种可以阐述农村地区的新方法（《建议》第158条）。在这样的背景下，Insee组织了这项工作，并动员了包括公共统计学者、议员团体和大学在内的工作团队，提出将结合密度标准和功能性标准，希望能尽量科学、精确地表述城市化程度最高的空间与人口稀少的最边缘化空间之间的连续统一性，并最终形成一个新的梯度分类方法用以定义农村地区。

新的定义中，Insee首先放弃了“农村”或“城市”这样的词汇，而是不论城乡，都通过统一的“市镇密度等级”进行分类。这是针对如何定义农村而设定的方法。依据市镇密度网格，“农村地区指所有低密度或极低密度市镇”[5]。这一定义于2020年11月得到农村问题部际委员会（CIR）的确认，并于2021年4月底正式公布在《法国及其领土（2021版）》中。至此，法国农村的定义不再是空白，实现了从“城市以外部分”到“低密度地区”的转变（图1）。

图1  根据市镇密度网格，2020年法国市镇类型分布图

资料来源：https://www.observatoire-des-territoires.gouv.fr/visiotheque/2020-cartes-et-graphiques-zonage-rural

2  与新定义并行的政策背景

在新定义制定和出台的前后，伴随着明显的政策动向。法国政府于2020年1月1日将原数字技术署、领土平等总署、商业和手工业空间规划与重构国家公共机构等多个单位重组为国家领土团结署（ANCT），致力于为最脆弱地区提供支持。根据生态转型署（Ademe，原环境与能源管理署）的研究，15%的温室气体排放实际上与地方政府的决策直接相关[6]。另外，如果考虑到“与住宅、规划或交通组织相关的间接影响”，地方政府的决策可以影响排放量的50%。因此，ANCT的职责是为地方政府作出正确决策提供有效的工具，协助地方政府实施生态转型并帮助他们重启本地区的经济活动，重点是那些最脆弱的地区。

ANCT为地方政府提供的三种干预模式：

（1）给予项目支持，部署国家项目以帮助小城镇复苏本地经济；

（2）帮助地方政府设计符合自身的战略，并支持适应地方挑战和转型的长期发展项目；

（3）工程与技术支持，协助地方通过本地解决方案落实90%的项目。

ANCT所制定的2020年路线方针侧重于土地利用规划的三个方面：农村、市镇政策、数字技术[7]。由于当时疫情开始在法国蔓延，ANCT为脆弱地区提供支持的目标更加明确。首先，其任务核心是农村（低密度地区），因为这部分地区面对疫情暴露出更大的脆弱性。城市的较高密度、网络和资源优势决定了城市经济复苏的速度会更快，而原本就存在与外界联系局限性的农村，疫情下增加了阻隔，使后期恢复更加困难。因此，这一机构成立之初面临的首要挑战就是疫情下帮助脆弱地区恢复经济。其次，在政策方面，为了扶持这部分地区，针对人口少于2万的市镇，ANCT与法国小城镇联盟（APVF）合作，于2020年10月启动了“明日小城镇”计划*[8]，以推动小城镇中心的振兴。该计划旨在为地方政府提供振兴项目及实施方案，在肯定每个地区独特性的基础上，针对每个项目协调可调动的资源，注重公民参与和创新。第三，必须依赖数字技术，因为实体交通联系需要大规模的基础设施和资金投入，对于低密度地区，这样的投入与服务效果是不成正比的，不可持续。因此，依赖数字技术，以另一种方式进行“运输”与交流更为适合，尤其在疫情下更需要推动这一转型。于是，在2021年下半年农村部际委员会第三次会议中，决定分别于2022年和2025年实现4G和光纤全覆盖，以及借助大学城帮扶农村地区的中学掌握数字化技术。

* 该计划在APVF主持的“城镇之心行动”[9]三年后启动。“城镇之心行动”是针对人口超过2万的城市，五年内拨款50亿欧元用于改善居民生活条件并增强这些城市在地区发展中的主导作用。新的计划“明日小城镇”则针对人口在2万以下的更脆弱市镇，于2020年秋启动，至2026年止，由国家领土团结署（ANCT）负责执行，六年内拨款30亿欧元，扶持1000个小城镇项目。在长达六年的扶持中主要基于三个支柱：（1）工程支持，包括技术团队及资金；（2）财政支持，由国家机构提供资助，例如：风险、环境、交通、规划研究与鉴定中心（Cerema）、领土银行、国家住宅总局（Anah）、生态转型署（Ademe）；（3）互助网络支持，建立互助网络“明日小城镇俱乐部”。

3  结语

在过去的法国，农村这一概念一直作为城市的“剩余”而存在，而随着城市化的进程，城与乡的边界越来越难以区分，问题似乎集中为“农村已不存在”。Insee提出的农村新定义打破了以城市为中心的思考体系并进行重新构建。但这种对范式的突破并非一蹴而就，它是一定时期内城乡流动性变化趋势中的一个结果。因此，范式的改变是一个动态过程，且始终伴随着政策的调整与实施。农村定义的产生固然是一种突破，事实上，它建立在一种已知的分类方法基础之上，而且在拟定的时候已经意识到其不完整、不充分性。我将在接下来的文章中探讨其定义方法及意义。UPI 

参考文献

[1] INSEE. L France et se territoires - Edition 2021[R/OL]. Insee Références. (2021-04-29)[2022-03-17]. https://www.insee.fr/fr/statistiques/5040030.

[2] PISTRE P, RICHARD F. Seulement 5 ou 15% de ruraux en France métropolitaine? Les malentendus du zonage en aires urbaines[J/OL]. Géoconfluences, (2018-04-27)[2022-03-29]. http://geoconfluences.ens-lyon.fr/informations-scientifiques/dossiers-regionaux/france-espaces-ruraux-periurbains/articles-scientifiques/definition-espace-rural-france.

[3] BOUBA OLGA O. Qu’est-ce que le « rural»? analyse des zonages de l'Insee en vigueur depuis 2020[J/OL]. Géoconfluences. (2021-05-25)[2022-03-29]. http://geoconfluences.ens-lyon.fr/actualites/eclairage/grille-densite-zonage-aires-urbaines-definition-rural.

[4] LABARONNE D, JOLY P, JARLIER P, et al. Ruralités: une ambition à partager - 200 propositions pour un agenda rural[R/OL]. (2019-07-26)[2022-03-29]. https://www.vie-publique.fr/rapport/268391-200-propositions-pour-un-agenda-rural.

[5] INSEE. Dossier de presse - La France et se territoires (edition 2021)[EB/OL]. (2021-04-29)[2022-03-03]. https://decryptageo.fr/wp-content/uploads/2021/05/Dossier-de-presse-La-France-et-ses-territoires-2021.pdf.

[6] Ademe. Nouveau programme: Territoire engagé transition écologique[EB/OL]. (2021-09)[2022-03-31]. https://presse.ademe.fr/2021/09/nouveau-programme-territoire-engage-transition-ecologique-lademe-renforce-son-accompagnement-aupres-des-collectivites.html.

[7] ALTEREA Ingénierie. L’agence nationale de la cohésion des territoires présente sa feuille de route pour 2020[EB/OL]. (2020-08-12)[2022-03-31]. https://www.construction21.org/france/articles/fr/l-agence-nationale-de-la-cohesion-des-territoires-presente-sa-feuille-de-route-pour-2020.html.

[8] ANCT. Petites Villes de Demain. Révéler le potentiel des petites villes pour des territoires de cohésion au cœur de la relance[R/OL]. (2020-10)[2022-03-31]. https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/petites-villes-de-demain-45.

[9] Sites & Cités remarquables de France. Action Coeur de ville - Pour les patrimoines[R/OL].(2020-09)[2022-03-31]. https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/sites/default/files/2020-09/ACV_patrimoine_complet.pdf.

作者：樊朗，法国斯特拉斯堡国立高等建筑学院AMUP研究所研究员；《国际城市规划》法国站联络员

预告：第五篇  范式改变——法国农村定义方法与意义

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编辑、排版 | 张祎娴

——to be continued——

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