在林区可否设置采矿权?国家级公益林地也可开采矿藏|附相关案例

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在林区可否设置采矿权?国家级公益林地也可开采矿藏|附相关案例

原创 2017-08-25 唐青林李舒杨巍 民商事裁判规则

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作者：唐青林李舒杨巍

单位：北京市安理律师事务所

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阅读提示

国家级公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的防护林和特种用途林。那么，公益林地上能否勘查和开采矿产资源？今日推送的案例认为，《国家级公益林管理办法》规定严格控制开采矿藏占用公益林地，但非绝对禁止；且该规定仅禁止非国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目征占用国家一级公益林地，但未禁止开采矿藏征占用国家二级或三级公益林地。

浙江省高级人民法院

国家二级或三级公益林地上可开采矿藏

裁判要旨

一、《国家级公益林管理办法》（林资发〔2013〕71号）第十一条的规定仅禁止非国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目征占用国家一级公益林地，但未禁止开采矿藏征占用国家二级或三级公益林地。

二、根据《占用征用林地审核审批管理规范》的规定，林地的征占用审批手续并非采矿权挂牌出让的前置条件，而是采矿权挂牌出让活动结束后的行政程序。

案情简介

一、2013年，经浙江省国土资源厅审批同意，三门县国土资源局将白象山建筑用石料（凝灰岩）矿采矿权委托给浙江省矿业权交易中心，进行采矿权挂牌出让交易。浙江省矿业权交易中心在网上公开《白象山矿区相关情况告知书》，告知：白象山矿区属国家三级公益林地块，经同三门县林业特产局联系沟通，此区块可以按有关规定程序审批。

二、新曙光公司交纳3600万元的竞买保证金后，参加竞拍并以80200万元拍得案涉采矿权，并与三门县国土资源局签订《成交确认书》。

三、《成交确认书》签订后，新曙光公司以竞拍标的物涉及到国家公益林，尚未取得公益林开发许可等为由，多次与三门县国土资源局沟通、协商未果，亦未在《成交确认书》约定期限内与三门县国土资源局签订《采矿权有偿出让合同》。浙江省矿业权交易中心作出《告知书》，告知：解除《成交确认书》，取消新曙光公司竞得资格，竞买保证金不予退还。

四、新曙光公司以法律禁止在国家公益林地新设采矿权，三门县国土资源局的行为显属行政违法行为为由，向法院起诉请求撤销《成交确认书》。临海市法院一审、台州市中院二审均未支持其诉讼请求。

五、新曙光公司不服台州市中院判决，向浙江高院申请再审。浙江高院裁定驳回新曙光公司的再审申请。

败诉原因

本案新曙光公司败诉的原因在于：

第一，《国家级公益林管理办法》（林资发〔2013〕71号）第十一条规定，“严格控制勘查、开采矿藏和工程建设征收、征用、占用国家级公益林地。除国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目外，不得征收、征用、占用一级国家级公益林地。”因开采矿藏占用公益林地的，该规定表述为严格控制，而非绝对禁止；且该规定仅禁止非国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目征占用国家一级公益林地，但未禁止开采矿藏征占用国家二级或三级公益林地。故新曙光公司关于法律禁止在国家公益林地上设置采矿权的主张，法院未予支持。

第二，根据《占用征用林地审核审批管理规范》相关规定，林地的征占用审批手续并非采矿权挂牌出让的前置条件，而是采矿权挂牌出让结束后的行政程序。故新曙光公司关于涉案公益林地的征占用审批手续是本案采矿权挂牌出让的前置条件，如果签订《采矿权有偿出让合同》，合同目的不能实现的主张，法院未予支持。

第三，案涉采矿权的开采对象为建筑用石料（凝灰岩），根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》附件《矿产资源分类细目》的规定，凝灰岩属非金属矿产的一种，故本案采矿项目为开采矿藏。浙江新曙光建设有限公司关于本案采矿项目属开山采石，法律禁止在公益林上开山采石的主张，法院未予支持。

败诉教训、经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

法律并未禁止在国家二级或三级公益林地上开采矿藏，矿产资源主管部门可依法出让位于该类公益林地上的矿业权。因此当事人在参加竞拍矿业权时，应重点关注招标、拍卖、挂牌公告中关于该矿业权是否位于公益林地的信息。如果该矿业权位于公益林地，当事人竞得矿业权后，还需向林业主管部门办理林地的占用或者征收、征用审批程序，并缴纳森林植被恢复费。

相关法条

《中华人民共和国森林法》

第十八条进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。
任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。

《国家级公益林管理办法》（林资发〔2013〕71号，已废止）

第十一条禁止在国家级公益林地开垦、采石、采沙、取土，严格控制勘查、开采矿藏和工程建设征收、征用、占用国家级公益林地。除国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目外，不得征收、征用、占用一级国家级公益林地。
经批准征收、征用、占用的国家级公益林地，由国家林业局进行审核汇总并相应核减国家级公益林总量，财政部根据国家林业局审核结果相应核减下一年度中央财政森林生态效益补偿基金。

《占用征用林地审核审批管理规范》

一、建设项目确需占用征用林地的条件和范围
（一）国务院批准或同意的建设项目，国家和省级重点建设项目，国务院有关部门、国家计划单列企业、省级人民政府批准的国防、交通、能源、水利、农业、林业、矿山、科技、教育、通讯、广播电视、公检法、城镇等基础设施（以下简称基础设施）建设项目，原则上可以占用征用（含临时占用，下同）各类林地。

二、占用征用林地的申报材料
（二）建设项目批件。
3、勘查、开采矿藏项目，要有勘查许可证、采矿许可证和其他相关批准文件。

《建设项目使用林地审核审批管理办法》

第四条占用和临时占用林地的建设项目应当遵守林地分级管理的规定：
（一）各类建设项目不得使用Ⅰ级保护林地。

相关新法：《国家级公益林管理办法》（林资发〔2017〕34号）

第九条严格控制勘查、开采矿藏和工程建设使用国家级公益林地。确需使用的，严格按照《建设项目使用林地审核审批管理办法》有关规定办理使用林地手续。涉及林木采伐的，按相关规定依法办理林木采伐手续。
经审核审批同意使用的国家级公益林地，可按照本办法第十八条、第十九条的规定实行占补平衡，并按本办法第二十三条的规定报告国家林业局和财政部。

以下为该案在高级法院审理阶段，判决书中“本院认为”部分就该问题的论述：

1.涉案采矿权的设置经浙江省国土资源厅批复同意，其开采对象为：建筑用石料（凝灰岩），根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》附件《矿产资源分类细目》的规定，凝灰岩属非金属矿产的一种，故本案采矿项目为开采矿藏。浙江新曙光建设有限公司认为本案采矿项目属开山采石，与事实不符。2.涉案矿区林地属公益林地，其等级自2014年1月26日起由有关行政管理部门拟划定为二级公益林地，并逐级呈报有权部门批准（目前尚未批准）；2014年1月26日之前，有关行政管理部门将其作为三级公益林地管理。本案中，浙江省国土资源厅批复同意设置采矿权的时间（2013年5月21日）、浙江省矿业权交易中心发布采矿权网上挂牌出让公告的时间（2013年12月13日）、浙江新曙光建设有限公司交纳竞买保证金的时间（2014年1月13日）、三门县国土资源局与浙江新曙光建设有限公司签订《采矿权网上挂牌出让成交确认书》的时间（2014年1月22日），均在2014年1月26日前，故三门县国土资源局在本案采矿权挂牌出让中不存在隐瞒公益林地等级的情形。另外，从《国家级公益林管理办法》第十一条的规定看，因开采矿藏占用公益林地的，法条表述为严格控制，而非绝对禁止；且该规定仅禁止非国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目征占用国家一级公益林地，但未禁止开采矿藏征占用国家二级或三级公益林地。故浙江新曙光建设有限公司关于涉案矿区林地属国家一、二级公益林地，法律禁止设置采矿权的主张，理由不足。3.浙江新曙光建设有限公司还提出，涉案公益林地的征占用审批手续是本案采矿权挂牌出让的前置条件，且涉案公益林地不可能通过征占用审批，故其如果签订《浙江省采矿权有偿出让合同》，合同目的不能实现。经查，根据《占用征用林地审核审批管理规范》的规定，林地的征占用审批手续并非采矿权挂牌出让的前置条件，而是采矿权挂牌出让活动结束后的行政程序；对于涉案公益林地不能通过征占用审批的主张，亦未提供足够的证据证实，故浙江新曙光建设有限公司提出的该主张理由不足。因此，三门县国土资源局通过挂牌方式出让采矿权，并与竞买人浙江新曙光建设有限公司签订成交确认书的行为并不违反法律规定，原一审判决驳回浙江新曙光建设有限公司的诉讼请求，原二审判决驳回浙江新曙光建设有限公司的上诉、维持原一审判决，并无不当。

案件来源

浙江新曙光建设有限公司与三门县国土资源局、浙江省矿业权交易中心再审复查与审判监督行政裁定书，[浙江省高级人民法院（2015）浙行申字第307号]。

延伸阅读

认定法律不禁止在林区上设立矿业权的案例：

西安八路川矿业有限公司与甘肃省地质矿产勘查开发局第二地质矿产勘察院探矿权纠纷一案二审民事判决书[甘肃省高级人民法院（2010）甘民二终字第195号] 认为，“本案八路川公司与二勘院之间签订的《甘肃省宕昌县八路川金矿普查探矿权转让合同书》属于有效合同。该合同涉及的转让标的探矿权，由甘肃省国土资源厅登记发证。按照《中华人民共和国森林法》第十八条、第二十三条，《中华人民共和国森林法实施细则》第十六条、第二十一条以及《森林公园管理办法》第十二条的规定，勘查、开采矿产资源须经县级以上林业主管部门审核同意后，依照有关规定缴纳森林植被恢复费；禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。故法律并不禁止在林区设置探矿权。探矿权及采矿权的审批登记发证和转让审批登记属于国土资源部及各省国土资源厅的行政管理职权，故省林业厅关于不同意设置探矿权的复函不能否定已经合法设置的探矿权。”

作者简介

唐青林律师、李舒律师，北京市安理律师事务所高级合伙人，从事法律工作十余年，实践经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》、《公司并购法律实务精解与百案评析》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。

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