鲁默、维斯：以“返璞归真”方式应对俄罗斯挑战
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近日，卡内基国际和平研究院俄罗斯和欧亚大陆项目主任、美国国家情报委员会前情报官尤金·鲁默（Eugene Rumer）和卡内基基金会分管科研的副主席，美国国家安全委员会前俄罗斯、乌克兰和欧亚事务主任安德鲁·韦斯(Andrew S. Weiss)合作在卡内基国际和平研究院网站发表长文，对拜登时期美欧对俄政策的总体框架给出了自己的建议。我们编译了该文，以飧读者。本文观点仅供参考，不代表欧亚新观察工作室立场。
西方与俄罗斯的关系已经破裂。它的对俄政策也已破裂。今天，美国、欧盟和俄罗斯陷入了相互对立的状态，自乌克兰危机以来的7年多里，这种状态已经成为新的现状——双方都越来越感到舒适。随着拜登上台，跨大西洋联盟再次面临着打造一个可持续的、有效的对俄共同政策的挑战。
然而，尽管他们普遍认为俄罗斯构成了严重的威胁，但美国和欧盟在这一问题上仍存在重大分歧。到目前为止，美方的主流观点是，与俄罗斯的对抗关系是长期存在的，应该正面应对。相比之下，由于欧盟成员国有着各不相同的历史遗留问题和地理环境，以及欧洲领导人在处理其他棘手问题上已经忙得不可开交，因此对于如何最好地与一个更加强硬的俄罗斯抗衡，欧盟成员国之间存在着不同的看法。
本文认为，以现实的、"返璞归真"（“back to basics”）的方式来应对俄罗斯的挑战是现有的最佳选择，但这需要跨大西洋共同体双方做出一定的妥协。美国政策制定者将不得不接受欧盟与俄罗斯的关系必然与美国同俄罗斯的关系有很大的不同，欧盟内部对俄罗斯的看法也总会有不同。欧洲决策者则必须接受，在可预见的未来，与俄罗斯的关系不会好转，这是结构性因素的产物，与俄罗斯的对峙将一直存在。因此，摆在跨大西洋联盟面前的任务是，以决心、责任、创造力和开放的心态巧妙地处理好这种关系。
不同的愿景
与俄罗斯新一轮对峙的核心是两种根本不同的欧洲安全观的冲突。冷战结束时，西方领导人提出了一个愿景，即建立一个完整和自由的欧洲，在共同价值观的基础上团结起来，没有势力范围或其他旧秩序的残余。这一愿景被编入1990年的《新欧洲巴黎宪章》。
俄罗斯签署了该宪章，但事实证明它对宪章精神的承诺是短暂的。对苏联精英来说，苏联的垮台是一个没有合理解释的戏剧性挫折，而随后的混乱十年则使这一挫折更加严重。如果不考虑到俄罗斯在20世纪末的痛苦经历，任何试图理解俄罗斯与美国和欧盟在21世纪的关系的努力都不可能成功——这段经历的特点是俄罗斯军事力量的虚弱，并且同大多数西方国家享受的稳定、繁荣、地缘政治扩张和无限乐观的十年形成鲜明对比。
美国和欧洲领导人明确拒绝俄罗斯在欧洲内拥有特殊地位和特权的主张，但俄罗斯认为这是双重标准。莫斯科认为，一些欧洲国家显然比其他国家更平等。在欧洲政治和安全事务中，"三巨头"——德国、法国和英国——决不会被错指为葡萄牙或拉脱维亚。在克里姆林宫看来，欧洲大国在欧洲事务中保留了特殊的发言权和否决权，但俄罗斯却没有。
俄罗斯总统弗拉基米尔·普京在这种自私自利的冤屈感的刺激下，成功地向国内听众说明，这种被认为是双重标准的现象不能成为新的现状。对俄罗斯这个为战胜法西斯付出巨大努力的国家来说这是一种历史性的不公正，这引起了俄罗斯官方和普通民众的共鸣。它成为新的国家叙事和普京外交政策的基石。
第一步
美国/欧盟和俄罗斯关系破裂的核心问题是根本性的。在可预见的将来，如果不作出双方都不愿意作出的妥协，这些问题是无法弥合的。美国及其欧洲盟友越早接受20世纪80年代末和90年代初关系中短暂的合作阶段是例外而非常态的事实，就越有机会拿出共同的可持续战略来应对俄罗斯。那种认为俄罗斯将通过全面改变国内政治秩序，或以合作取代其既定的机会主义外交政策和精心策划的冒险行为来解决西方关切的想法，是一种神奇的思维。许多美国和欧盟官员对俄罗斯不过是一个衰落大国的判断，这决不能成为自以为已拥有对俄构成有意义威胁的能力的虚假安慰。
对拜登来说，当务之急是修复特朗普四年总统任期所造成的损害，特别是要重点克服新冠疫情，让美国经济重回正轨，弥合种族和政治分歧，以及应对气候变化。抛开中国的崛起和全面的技术变革等百年一遇的挑战，新政府可能很快就会耗尽精力。此外，将稀缺的政治资源分配到与俄罗斯的对峙上，是绝对短视的，因为不会有简单的解决办法。
拜登政府当然不会忽视俄罗斯。高层人士已经明确表示，他们的战略将优先考虑美国/欧盟在加强北约的军事能力和威慑力的可信度和对俄方行动予以回击方面进行更密切的协调，同时为军控等问题的合作留出政治空间。更为雄心勃勃的政策举措也在制定之中。仅举一例，国家安全顾问杰克·沙利文曾表示，拜登打算 "动员我们的盟友打击贪腐，并让非民主的资本主义国家负起责任，以提高透明度和参与基于规则的制度。"
没有惊喜，没有楔子
俄罗斯最古老的伎俩之一是利用美国与其欧洲盟友之间的分歧。大西洋两岸都必须避免采取自欺欺人的步骤，以免落入俄罗斯彀中。同时，单方的对俄外交和安全战略并不总是可行的，因此，盟友和伙伴之间的密切协调对于处理跨大西洋关系和对俄政策至关重要。
这种分歧可以逾越，通过精明和谨慎的外交手段能够将分歧降到最低。跨大西洋联盟对俄政策的主题应该是 "没有惊喜，没有楔子"。遗憾的是，西方政策在过去的很多年里一直处于严重的被动状态。美国和欧洲的政策制定者在与莫斯科的交往中，有时难以确定明确的优先事项，更不用说对莫斯科的风险偏好进行有意义的干预了。要想摆脱后顾之忧，美国和欧洲就必须明确那些他们认为最具威胁的行为需要让俄罗斯付出的代价，并且在思想上超越目前对俄罗斯的被动应对。
反思制裁
在制裁问题上，协商和协调是最重要的。拜登政府及其欧盟伙伴的第一要务是认真审视多年来拼凑起来的现有制裁方案中的效果。精简整个工作，将其作为更广泛的外交战略的工具，而不是目的本身。还有必要重申美国行政部门在制裁政策上的全面领导权。不要再把制裁当作束缚一个鲁莽的（现在是前）美国总统的工具，那个人一心想为普京帮忙，或者发泄对克里姆林宫不可接受的行为的愤怒。
制裁努力应再次被视为实现特定目标的潜在筹码来源，如为乌克兰战争找到持久的政治解决方案，或遏制俄罗斯的鲁莽行动，包括干涉选举、暗杀和网络攻击。虽然美国和欧盟官员不能指望仅靠制裁就能解决这些问题，但他们肯定可以更系统、更审慎地将这些活动公开曝光，并为克里姆林宫的不当行为贴上具体的价格标签。
同时，美国及其欧盟伙伴也不应该回避对卷入腐败活动、“流氓国家”行为和国内政治压迫的俄罗斯官员和个人，以及他们的家庭成员和同伙使用精确的定向制裁。那些在俄罗斯和国外颠覆法治和人权的人不应该享受自由和法治社会的好处。虽然人们永远不应夸大俄罗斯精英阶层对克里姆林宫决策的潜在影响，但旅行禁令、资产冻结、财产扣押和点名羞辱仍然是强有力的惩罚手段。
坚定的威慑力和防卫力
尽管特朗普政府大肆宣扬，但在推动美欧之间更公平地分担防务负担方面却并没有多少独创性。几十年来，这个问题一直是跨大西洋对话的主旋律。在这方面，北约成员国需要考虑到拜登团队在国内面临的挑战，以及美国目前在欧洲和亚太两个战场面临竞争的事实。欧洲国家应当承担起更大的防务负担和责任，以维持联盟对俄罗斯的防御和威慑态势。跨大西洋对话需要从简单地关注国防开支的百分比转变为长时段中联盟所需的能力。同时也要认识到，加强威慑的举措可能会造成国际关系中经典的安全困境。
管理军事对抗
尽管人们对此忧心忡忡，但与俄罗斯发生直接军事对抗的风险似乎相当可控。北约已经取得了重大进展，重新聚焦于集体防御的核心任务，并加强了威慑力。在过去的7年里，北约还做了大量的工作，以确保威慑所需的能力是可信的，并同保持顺畅的沟通。当然，莫斯科长期以来一直在利用人们对局势升级的恐惧，通过在国际水域、空域或叙利亚境内进行挑衅来试探北约的决心。然而，截至本文撰写之时，没有任何迹象表明北约与俄罗斯相邻的国家受到直接的军事威胁，也没有迹象表明北约会以某种方式回避在波罗的海和黑海地区敏感地区的行动。
要采取双管齐下的方式。一方面，提出有关建立信任、加强透明度和避免事故的建议，让俄罗斯参与其中。另一方面，在提出这些建议的同时，还应该发出明确的信息，即西方国家知道俄罗斯的挑衅活动是其蓄意恐吓和潜在事故政策的一部分。只有当这些活动停止时，才有可能在这一领域取得有意义的进展，其中可能包括北约采取措施解决俄罗斯对北约盟国在其边境附近活动的担忧。
欧盟面临的挑战
纳瓦利内事件后，欧盟与俄罗斯的关系一直处于下滑状态。克宫没有承认其安全部门的不当行为，而是选择了虚张声势和疯狂指责的组合，它显然希望能迷惑国内受众，促使欧洲领导人不再关注此事。然而，俄罗斯针对德国和法国领导人的抨击，以及欧盟外交事务高级代表约瑟普·博雷尔2月访问莫斯科时受到的刻意冷落，都起到了反效果。克里姆林宫非但没有支持跨大西洋共同体中那些可能主张更进一步的平衡战略的人的声音，反而简单地把地毯从他们脚下拉开。
克里姆林对欧盟的实际运作方式的不了解以及长期以来对同欧盟成员国进行双边交易的期望本就产生了许多问题，这些举措使问题进一步复杂化了。与此同时，波罗的海和中欧国家偏好的框架很有可能构成未来欧盟政策的基石。正如一位精明的欧洲分析家所言，这种政策的要义在于"试图通过批评来影响俄罗斯......强调条件，将对话视为奖励，并诉诸于象征性行为"。
德国寻求中间立场的努力正变得难以持续。德国总理默克尔一直力主将欧盟在制裁问题上的团结一致、对俄罗斯不当行为的协调回应与欧俄在商业和能源领域寻求各种形式的对话与合作相结合。在今年举行的联邦选举以及可能的权力交接后，她的做法是否会占上风尚不清楚。德国的对俄政策最终可能会被拉向几个不同的方向，领导层中有些人主张采取更强硬的路线，而另一些人则试图保护对话空间以及德国的商业利益。没有默克尔的地位和经验，找到合适的平衡点将更加困难。与此同时，坏消息将继续堆积（例如，与华盛顿就有争议的北溪2号天然气管道的命运进行谈判，对2015年GRU对联邦议院的网络攻击进行调查，以及2019年对被指控在柏林市中心杀害一名车臣流亡者的枪手进行审判）。
《中导条约》归来
拜登政府决定将《新裁武条约》延长整整五年，这使人们产生了与莫斯科进行更深入的军控讨论的希望。有很多理由对此持健康的怀疑态度，但这不在本文的讨论范围之内。
在《中导条约》于2019年消亡后，美国有望重获此前被禁止的陆基巡航导弹和中程弹道导弹。它们是否、如何、在哪里部署还没有决定，但在欧洲部署的可能性肯定会在联盟内部引起很大争议。与此同时，俄罗斯最近提出暂停在欧洲部署中导条约导弹，包括将美国及其盟友坚持认为违反中导条约的9M729导弹从欧俄重新部署到亚洲。这远没有弥补其先前违反《中导条约》造成的损失，并有可能威胁到美国在亚洲的盟友和G7伙伴日本的安全。然而，与俄罗斯进行接触，探讨其在暂停问题上的思路，以及为减轻《中导条约》消亡所造成的损害而作出安排的可能性，是有必要的，特别是无论是单独的美国还是作为联盟的北约都没有就部署中导条约导弹以应对俄罗斯的违规行为达成决定。
对于拜登政府来说，必须认识到《中导条约》并不影响美国大陆的实体安全，而欧洲的安全则岌岌可危，尽管欧洲国家都不是该条约的缔约国。美国必须尽早与盟友密切协调应对俄罗斯违约的行动，就像盟友之间就俄罗斯违约本身达成的充分共识一样。联盟内部在这一问题上的不和谐将充满可怕的后果。新的《中导条约》是不太可能的，原因远远超出了本文的范围，但一个基于与俄罗斯相互克制和透明的安排，也可以解决俄罗斯对美国在欧洲部署的MK-41垂发系统的担忧。这一系统作为 "宙斯盾 "岸上导弹防御系统的一部分，也许可以作为一个有意义的替代方案。
遏制“流氓行为”
俄罗斯将恶意活动作为破坏西方社会和寻求短期利益的工具。在不贬低或否定俄罗斯活动的有害影响的同时，必须认识到，克宫之所以接受这些活动，正是因为它知道自己无法在常规军事方面进行正面竞争。目前困扰西方社会的两极分化、社会不信任和民粹主义等弊病，俄罗斯也不是罪魁祸首。当然，同样显而易见的是，俄罗斯对西方选举民主的信任的频频破坏，以及公然的网络攻击，被证明几乎难以阻挡。
最有效的应对方式是采取长期战略，既集中精力防御此类攻击，同时努力解决这些攻击试图利用的西方社会的内在矛盾。美国和欧洲已经在集中资源，并在揭露和打击俄罗斯的颠覆和虚假信息等问题上就彼此战略进行协调。从某种程度上说，这是一项吃力不讨好的任务。但是，我们几乎没有其他实际的选择。因此，必须调集必要的行政、立法和监管措施，以加强西方社会抵御虚假信息、非法资金流动、老式的间谍活动和犯罪行为，以及网络新技术的能力。美国和欧洲或许无法通过制裁或恫吓来解决这个问题，但它们可以学会以更深远的方式进行合作。
重新关注乌克兰
结束白宫四年来对乌克兰的恶意忽视并不困难。乌克兰是欧洲最贫穷但战略地位最重要的国家之一，它所面临的问题令人生畏。由于该国根深蒂固的腐败、位高权重的内部人士和寡头对国家的控制以及有罪不罚的文化，这些问题变得更加严重。除了处理顿巴斯未解决的冲突外，解决这些问题还需要美国和欧盟在外交上重新投入时间和注意力。
遗憾的是，泽连斯基总统的政府对早该进行的改革或顿巴斯冲突采取大胆行动的意愿和能力已经急剧萎缩。随着他的声望和乌克兰人生活水平的下滑，乌克兰已经成为对西方国家来说更加困难的合作伙伴，这当然让克里姆林宫感到高兴。尽管泽连斯基公开玩弄放弃《明斯克协议》的可能性，引发关注，但很难找到替代这一框架的可行方案。值得庆幸的是，自去年7月以来，乌东接触线沿线的暴力程度一直相对平缓。西方对乌克兰国防和国家安全能力现代化的进一步支持有助于维持冲突地区的现状，减少俄罗斯通过军事手段实现其目标的诱惑。尽管由于莫斯科的拖延，外交轨道上的工作实际上已被冻结，但美-德-法与克里姆林宫进行统一的政治对话仍然是必不可少的，正如对普京最近坚称俄罗斯 "无论如何都不会放弃顿巴斯 "的严厉回应一样。
让乌克兰停滞不前的国内转型重回正轨，还需要美国和欧洲的长期承诺支持。大西洋两岸的合作伙伴对基辅现任领导层在雄心勃勃的政治和经济改革方面难以取得进展感到沮丧，这是可以理解的。他们必须继续要求采取有意义的行动，并进行可信的反腐败斗争。传统意义上强硬的爱与条件性仍发挥着不可替代的作用。乌克兰和欧盟在民间社会的参与和国际金融机构的支持下更紧密地进行，可能并不总是能立即得到回报，但这是确保最终出现一个稳定、安全和繁荣的乌克兰的唯一途径。
对俄罗斯国内政治保持清醒的认识
克宫对纳瓦利内的态度以及新的街头抗议运动的兴起，使俄罗斯的国内政治和人权问题又重新列入跨大西洋议程。拜登政府似乎决心追究俄罗斯的责任，但不希望排除仍有意义的合作形式。莫斯科的策略很直接：严厉打击，阻止未经批准的政治活动，同时拒绝外国批评，认为这是干涉其国内事务的一种形式，并将抗议者和反对派人士描绘成西方情报机构的工具。这一策略在过去被证明有效。美欧官员必须谨慎操作，以避免给俄罗斯人民造成印象，即西方领导人和他们自己的建制派一样玩世不恭。虽然美国和一些欧盟成员国在加强本国民主方面还有很多工作要做，但也不应该就对克里姆林宫放任自流。
美国和欧洲应该做好准备，迎接可能持续多年的挑战局面。克里姆林宫对俄罗斯市民社会和人权的持续攻击，在过去20年里不断加强。它很可能会像苏联时期一样，继续成为双方根本分歧的根源，并违反俄罗斯在《赫尔辛基宪章》中的承诺。如果认为西方国家可以成功地在俄罗斯社会内部厚此薄彼或全面开展民主促进活动，而不会潜在地危及俄罗斯政治活动家或疏远俄罗斯公众，那是一个错误。弥合这两种立场差距的方法之一，可能是对减少俄罗斯腐败和非法资金流动的风险，以及采取措施惩罚参与侵犯人权和公民权利的俄罗斯建制派人物投入更多关注。
此外，也有必要更多地思考俄罗斯国内发展的其他可能轨迹。尽管俄罗斯的代际变化会自动造成对西方有利态势的想法非常诱人，我们仍需要清醒地认识到俄罗斯目前的人口结构（15岁至24岁的人口仅占9.5%），以及一旦俄罗斯现任领导人开始退位，双方的裂痕不可能消退的事实。
伊朗
伊核问题将是检验西方国家是否有能力与俄罗斯重新进行富有成效的接触的一个重要试金石，因为双方都有意让伊朗重新遵守《联合全面行动计划》。假设该协议能够重启，俄罗斯在消除伊朗日益增长的裂变材料库存，为伊朗和平核能活动提供其他形式的支持方面可以发挥重要的潜在作用。不过，尽管重新签订的《全面和平协议》可能会成为美欧俄议程上的少数亮点之一，但这并不一定会对两国关系的其他方面产生积极的溢出效应。
气候与能源
在气候变化问题上与俄罗斯进行持续、高级别的接触也是早该进行的。遗憾的是，普京和莫斯科的其他高层人士长期以来一直抵制这种讨论，坚持认为气候变暖将有利于国家的经济发展。克宫仍然被扩大农业或开辟新的北方航线，以向亚洲市场运送液化天然气和其他利润丰厚的货物的前景所吸引。俄罗斯的科学机构已经尝试改变这样的观点，但没有成功。
俄罗斯权力与金钱之间千丝万缕的联系遮蔽了俄罗斯领导层应对气候变化的能力。气候变化已经在俄罗斯显现出一些负面影响，包括北极部分地区永久冻土融化时不断释放的二氧化碳和甲烷、西伯利亚森林地区因虫害而遭到破坏、新的水文条件所引发的毁灭性洪水，以及其他有据可查的问题。受影响地区的俄罗斯企业和居民区正在经历重大的工业事故，并应对基础设施的损失和使工作条件更加不稳定的冰路。
随着欧洲、亚洲和北美大部分地区加速向低碳未来转型，俄罗斯的能源产业可能会面临更加复杂的局面。例如，欧洲的能源消费者正在拒绝购买来自美国部分地区的液化天然气，因为这些地区没有妥善处理能源勘探对气候的负面影响。俄罗斯的石油和天然气行业将特别容易受到这种审查，因为它长期以来一直采取大规模的勘探废气燃烧和排放等有害做法。尽管俄罗斯领导层持否认态度，但人们或许会想起托洛茨基那句名言的新版本："俄罗斯可能对气候变化不感兴趣，但气候变化却对俄罗斯感兴趣。"
结论
大西洋两岸都需要妥协和通融，才能将对俄 "返璞归真 "的议程变成现实。对拜登政府来说，必须认识到美国和欧洲在各自与俄罗斯的关系中有着不同的利害关系。对美国来说，俄罗斯是长期的生存威胁还是滋扰，并不总是清楚。对欧洲来说，俄罗斯是威胁，但它也是最大的邻国，彼此间有着起起伏伏的互动史，同时也是重要的贸易伙伴和投资目标。处理好这些不同的观点将是成功的跨大西洋对俄战略的关键。
本文所概述的政策思路并不排除在军控和战略稳定等至关重要的问题上与俄罗斯接触。在几乎所有的分歧领域都敞开大门，进行实质性的、持续的对话是没有争议的，这对管理这些分歧至关重要。不应把这种接触视为对俄罗斯不良行为的奖励。也不应将其视为西方对俄罗斯的让步，或为接触而接触的一种形式。不过，对话的质量仍将是俄罗斯是否有诚意、是否愿意处理与西方的分歧的重要指标。
最后，西方政策制定者必须认识到，他们之前很少成功预测俄罗斯的未来。俄罗斯与西方关系的历史给人的启示更多的是悲观和谨慎，而不是乐观和大胆处理。俄罗斯问题的长期性要求西方政策制定者以坚定、团结和扎实的风险管理来对待它。
（翻译：蓝景林，欧亚系统科学研究会特聘副研究员）
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