一、引言
财税体制改革是全面深化改革的“突破口”和“先行军”，税制改革作为财税体制改革的关键环节之一，是经济体制改革的重要内容。党的十八大报告提出要“形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”，党的十九大报告要求“深化税收制度改革，健全地方税体系”。新时代以来，我国税制改革取得显著成效，但仍存在税制结构不合理、绿色税收体系不健全、税收征管质量有待提升等问题，数字经济的快速发展也对税收来源、税收概念及税收治理造成新的冲击（马洪范等，2021），当前税制体系建设距离实现税收治理体系和治理能力现代化的目标仍有一定的差距。随着我国正式迈入全面建设社会主义现代化国家的新征程，党的十九届五中全会公报指明要巩固拓展改革成果，建立现代财税体制，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出完善现代税收制度，优化税制结构，健全直接税、地方税体系，适当提高直接税比重。党的二十大报告再次强调了“优化税制结构”的改革目标。上述要求明确了税制改革的重要意义，在一定程度上为深化税制改革指明了方向，但仍需进一步细化具体改革路径。2023年12月，中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革。因此，立足新形势、新阶段，深刻理解与把握税制改革的新要求，设计新一轮税制改革的具体方案，已成为亟须思考的时代课题。
二、新时代以来税制改革取得的成效 进入新时代，财政作为国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革始终服务于国家治理体系和治理能力现代化建设。税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性和保障性作用，税制改革目标从“改革税制、稳定税负”逐步细化为“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效”，税制改革不断向纵深推进，取得一系列重大成就。 （一）税制结构持续优化，减税降费提质增效 新时代以来，我国经济逐渐由高速增长阶段转向高质量发展阶段，税收调控围绕供给侧结构性改革主线，注重减税降费与税制改革的协调配套（许生，2022）。一是税制结构不断优化。通过全面推行营改增，实施增值税留抵退税制度，改革个人所得税制度，持续优化企业所得税制度，直接税比重逐步提高。2013-2022年，我国间接税主体税种收入占比由49.1%下降至39.3%，直接税主体税种收入占比由26.2%上升至35.2%。二是减税降费成效显著。在制度性减税方面，大力推进增值税制度改革，简并和降低增值税税率，同时推进减税式个人所得税制度改革进程，转变个人所得税计征模式（逐步转向综合与分类相结合的征收方式）、提高基本费用扣除标准、增加专项附加扣除项目、提高专项附加扣除标准以及调整税率结构。在非税收入减收方面，2013年以来累计取消、停征、减免中央和省级政府行政事业性收费超过1000项，市场主体非税负担进一步减轻。2012-2022年，累计新增减税降费和退税缓税缓费超过13万亿元，宏观税负由2012年的18.7%降至2022年的13.8%。 （二）落实税收法定原则，法治水平不断提高 党的十八届三中全会明确提出“要落实税收法定原则”，我国税收法治建设步入“快车道”，已形成了以法律为主、行政法规为辅的税收法治体系（李林木等，2023）。一是各类税种的税收立法不断推进，税收法律规范体系不断完善。2016年以来，我国陆续开启并完成了环境保护税等9个税种的立法工作，目前已有12个税种完成立法，超过六成以上的税种实现税收立法。二是税收程序法不断健全，税收法治实施体系不断完善。修订完善了《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《重大税务案件审理办法》和《税务规范性文件制定管理办法》，并出台《税务稽查案件办理程序规定》和《重大税收违法失信主体信息公布管理办法》，既促进了税收征管行为的法治化水平，也增强了纳税人的税法遵从度。三是税收监管更加有力，税收法治监督不断强化。积极推进税务、公安、人民银行、海关四部门联合打击虚开骗税专项行动。同时，税务部门联合最高人民检察院、国家外汇管理局，开展打击“三假”工作并形成常态化机制，为密切行刑衔接、强化涉嫌虚开发票与骗取税收优惠的资金网络分析提供更有力支撑。 （三）税收征管加速革新，税费治理效能不断提升 新时代以来，中央从全局和战略高度出发，三次发文破除制约税收现代化的体制机制障碍，推动税收征管改革实现从“合作”到“合并”再到“合成”的三次大变革，通过技术创新与体制改革双向赋能智慧税务建设。一是税收征管数字化、智能化建设水平不断提升。2016年，金税三期工程实现全面覆盖，凭借“互联网+”的技术优势，通过更新增值税发票管理系统、提高电子发票的使用率与提升税收大数据的运用水平，进一步规范了税务执法，强化了税收风险防控，提升了税收征管效率。进入金税工程建设的新阶段以来，我国将建设智慧税务作为推进税收征管现代化建设的着力点，以税收大数据为驱动，注重征纳双方、金融机构与政府涉税事务部门的协同合作，助力提升税收征管体系的智能化、集成化与精细化。二是通过体制改革推动税收征管体系的规范化、现代化建设。2018年，我国颁布《深化党和国家机构改革方案》，提出“改革国税地税征管体制”，将省级和省级以下国税地税机构合并，开启了税收征管体制改革新进程，加强了信息与资源的优化整合，保障了税源底细的进一步摸清及向上统筹财力。 （四）绿色税制初步建立，生态红利逐步释放 新时代以来，特别是“十三五”时期以来，我国把构建更加系统、完备、法治化的绿色税收体系作为税收治理体系和治理能力现代化的重要内容。一是形成了以资源税、环境保护税等为核心的“多税共治”局面，促进节能减排。二是实施增值税、企业所得税等“多策组合”的系列税收优惠政策，推行税收优惠正向激励和税收限制反向约束的“双向驱动”税收模式，进一步释放生态红利，引导企业主动减排，助推绿色产业发展。 （五）深度参与国际税收合作，国际税收话语权不断提升 随着我国高水平对外开放新格局的逐步形成，税务部门主动服务共建“一带一路”高质量发展和对外开放战略，在推动构建合作共赢的国际税收关系、深入参与国际税收治理等方面取得了重大进展（张斌，2022）。一是税收协定谈签和修订不断提速。新时代以来，围绕服务共建“一带一路”和国际产能合作，我国已与36个国家和地区新签或修订税收协定或议定书，税收协定网络覆盖范围增至114个国家和地区。二是倡议加强全球税收合作，积极构建税收服务共建“一带一路”合作平台，并努力促成金砖国家税务合作，努力推动国际税收秩序向包容性、普惠性方向发展。三是主动参与国际税收治理，合力打击国际逃避税。我国陆续签署了《多边税收征管互助公约》《转让定价国别报告多边主管当局间协议》和《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移的多边公约》，为应对跨境逃避税提供多边税收合作法律框架，“管理、服务、调查”三位一体的反避税防控体系取得明显成效。我国逐渐从国际税收规则的追随者、执行者转变为制定国际税收规则的重要参与者和贡献者。
三、新一轮税制改革的新要求 当前，世界正经历百年未有之大变局，中国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，已开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。新一轮税制改革必须服从和服务于政治经济形势和国家战略需求的新变化，面向经济主战场，聚焦推进经济高质量发展的关键领域。 （一）促进科技创新能力提升 虽然我国现已进入创新型国家行列，但国家创新体系整体效能还不强，党的十九届五中全会提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。科技创新活动具有资金投入大、不确定性强、回报周期长等特征，仅依靠市场导向无法满足全局性的国家创新发展需求，需要政府充分发挥对科技创新主体的调节和激励作用、对社会资本投入的引导和杠杆作用、对科技创新风险的兜底作用（姚东旻等，2020）。新一轮税制改革可以通过降低成本、提高收益和分担风险的方式来促进企业创新，发挥税收在引导创新驱动型投资方面的重要作用，强化企业的科技创新主体地位，进一步服务创新驱动发展战略。 （二）助力现代化产业体系建设 现代化产业体系是现代化经济体系的重要内容，可以为实现“全面建成社会主义现代化强国”的奋斗目标提供坚实物质基础。当前，我国传统产业转型升级迟缓，新兴产业发展不充分，产业领域创新能力不强，产业绿色转型面临较大压力，建设现代化产业体系还存在一些问题与短板。新一轮税制改革应当推动现代化产业体系朝“智能化、绿色化、融合化、完整性、先进性、安全性”方向发展，以税制优势为我国产业的协调与产业链的稳定发展提供优良税收营商环境，通过税收制度引导要素在三大产业间合理分配，推进现代化工业、农业、服务业和基础设施建设，助力高质量发展。 （三）推动全国统一大市场建设 建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求，党的二十大报告明确构建高水平社会主义市场经济体制的一项重要任务就是“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”。当前，我国税制结构以生产税为主，税收分享制度遵循生产地原则，为实现招商引资，地方政府倾向于实施区域性税收优惠政策和放松税收征管等，导致形成区域税收壁垒，在一定程度上扭曲了市场主体的竞争行为，进而加剧市场分割。税收不仅是政府筹集收入的手段，也是处理政府与市场关系的重要工具（胡怡建，2019）。新一轮税制改革要服务于全国统一大市场的建设目标，坚持税收法定、公平和效率原则，降低对市场功能的扭曲，创造公平竞争的市场环境（马海涛等，2022a）。 （四）完善绿色低碳的经济体系 习近平总书记强调：“要加快推动发展方式绿色低碳转型，坚持把绿色低碳发展作为解决生态环境问题的治本之策。”税收政策是推动我国绿色发展，助力实现碳达峰碳中和目标的重要支撑。当前我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力仍然较大，重点区域、重点行业污染问题仍然突出，实现碳达峰碳中和任务艰巨，更需要绿色税收政策的有力支持与保障。新一轮税制改革应高度重视税收政策对绿色低碳转型的引导作用，将实现减污与降碳协同增效作为切入点，积极构建绿色发展的税收保障机制，为建设人与自然和谐相处的美丽中国贡献税收力量。 （五）服务高水平对外开放 在经济全球化背景下，随着我国对外开放战略持续深入推进，形成合作共赢的国际税收体系是税收服务高水平对外开放的必然要求。近年来，受逆全球化回潮、贸易保护主义抬头等因素影响，全球产业链供应链遭遇重大冲击，我国对外开放战略的有效实施受到技术封锁与脱钩断链等的严峻挑战。新一轮税制改革应当立足国际视野，坚持开放包容、协商高效、互利共赢的基本原则，着力推动构建新型国际税收关系，助力国际秩序更加公平合理，切实维护我国产业链供应链安全稳定，不断提高我国“走出去”的竞争力和“引进来”的吸引力。
四、新一轮税制改革的方向与路径 财税工作的高质量发展是国家高质量发展的前提，财政资源的分配也深刻反映着经济社会发展的最新动态（马海涛等，2022b）。进入新时期，面临新挑战、新要求，针对制约高质量发展的短板与弱项，本文尝试从以下五个方面设计新一轮税制改革的具体实施路径。 （一）营造良好的科技创新税收环境 第一，增加激励企业基础研究和成果转化的税收政策。如对企业向基础研究领域的捐赠、科研单位或高校向企业赠与的研发设备等实施增值税减免优惠，给予积极推动科研成果市场化、产业化的机构以企业所得税优惠等。第二，加大对科技型中小企业的税收优惠力度。完善科技型中小企业长期股权投资人的税收优惠，除了现有的按投资额抵扣应纳税所得额之外，增加给予转让股权的资本利得、股息红利所得税优惠，允许资本损失抵减资本利得等，单独设计高于其他行业的研发费用加计扣除比例、给予其更大的固定资产加速折旧空间、允许项目间进行亏损抵补，允许设定风险准备金以及设定更长的结转年限（刘芳雄等，2023）。第三，根据科技创新企业生命周期的不同阶段制定不同的税收政策进行扶持。在创新准备环节和研发环节增加或强化专门针对企业的税收优惠政策，引导税收优惠政策适当前移，推动普惠性政策“应享尽享”。 （二）优化产业税负结构 第一，减轻现代产业税负。考虑上下游产业相关税率，形成现代化产业税率关联调节机制，增加现代产业在融资方式、人力资本、创新转化等方面的减税力度，发挥减税在促进创新方面的实效（姚东旻等，2023）。第二，优化增值税税率结构。将增值税“三档税率”简并为“两档税率”，并适度调低增值税基本税率，调整增值税抵扣范围，考虑将人力资源成本纳入增值税抵扣链条，促进要素在产业体系中的合理分配，减少产业资源错配，降低资本密集型产业和劳动密集型产业之间的税负差异。第三，建立数字税收体系。结合数据要素特征创新税收制度，将数据要素作为征税对象纳入现行税制体系，完善要素分配机制，建立数据要素客体化机制，明确征税对象的法律形式和权利结构，同时合理调整税收构成要件，将用户价值充分纳入经济价值和税收负担的分配机制中，实现税收的公平与效率目标。 （三）夯实全国统一大市场的税制基础 第一，优化增值税分配机制。充分考虑生产地和消费地的税收贡献，探索落实消费地原则的收入划分方法，综合生产地原则和消费地原则制定区域间增值税收入分享规则和留抵退税分担机制（李林木等，2023）。第二，重新评估和清理区域性税收优惠政策。根据国内外经济形势和我国财政状况变化，有序清理一些短期性、暂时性的税收优惠政策，清理整合包括税收减免、财政补贴在内的地方性税收优惠政策，打破地方保护和区域壁垒，更好兼顾加快建设全国统一大市场和支持重点区域加快发展。第三，加强横向税收协调与征管合作。在中央层面建立跨区域税收协调部门，作为区域税收协调的经常机构，负责对区域间税收利益分配矛盾和纠纷进行协调，主要包括区域间税收利益分配规则制定、区域间信息共享和税收合作、跨区经营的联合检查和审计等。在中央统一的领导和监管下，倡导自发性的区域税收协调合作协议，地区之间根据实际工作需要，自发签署协议、自主完成税收共享协调（马海涛等，2022c）。 （四）完善绿色税制体系建设 第一，促进现行税收制度的绿化改革，建立健全多税共治的绿色税收调节体系。一是充分发挥环境保护税保护环境、节约资源、改善生态的主体税种功能，扩大其征收范围。二是适度加强各个辅助税种的绿化程度，改革完善资源税、消费税，适当提高税率并扩大征收范围，如将更多高耗能、高污染产品纳入消费税的征收范围。三是发挥增值税、企业所得税关于资源综合利用、环境保护、节能减排等的引导和激励效应，如对环保专用设备投资和绿色产业实施更大力度的税收优惠。四是构建有利于区域生态合作的绿色税收体系协调机制，因地制宜实施地域化、差别化的税收及生态补偿政策，如对重要生态功能区、自然保护区、资源开发区等适当加大税收优惠力度，在绿色税收收入的分配与返还上给予一定的政策倾斜。第二，渐进式推进并开征碳税。充分整合现有煤炭资源税、成品油消费税、环境保护税、耕地占用税等，采取融入税模式，将碳税作为现有相关税种的子税目，待技术与条件成熟后，择机开征实质性碳税（谭珩等，2023）。第三，加强税务部门与生态环境、自然资源等相关部门的协作治税力度，建立健全多部门协同的税收征管协作机制。 （五）加强国际税收治理 第一，加强国内税法与国际税收规则的衔接。针对我国数字经济的发展现状和国内外法律制度的差异，积极参与国际税收规则的制定，维护国家税收主权和本国企业利益，在保障国家安全和公民隐私的基础上，促进数据有序合规跨境流动；实施防止税基侵蚀和利润转移的行动计划，严厉打击国际逃避税行为，保护国家税收利益，维护本国及在华外国企业的合法权益，避免重复征税，提升税制的国际竞争力。第二，扩大和完善税收协定网络，强化高质量“引进来”和高水平“走出去”的制度保障。完善现有的税收协定网络，加快双边和多边税收协定谈判，扩大税收协定网络的覆盖范围（李林木等，2023）；持续完善“一带一路”税收征管合作机制，进一步发挥我国在国际税收治理中的建设性作用，更好服务共建“一带一路”高质量发展和国家外交工作大局（谭珩等，2023）。END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第3期）
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马海涛.以税制改革服务新一轮财税体制改革[J].国际税收，2024（3）：9-14.