张玄（安徽大学经济学院）
马晓涵（中国人民大学财政金融学院）
岳希明（中国人民大学财政金融学院）
文章内容
随着全球人口老龄化问题越发突出，各国正积极探索并实施多元化的养老保险体系，以确保老年人的生活品质和经济安全。作为国家社会保障体系的关键组成部分，养老保险税收政策设计至关重要，其不仅关乎老年人的福利，还对经济增长和社会和谐具有深远影响。国际经验表明，税收政策是调控养老保险的有效工具。税收激励措施能够显著提升个人和企业参与养老保险的意愿，税率、税种和税收优惠政策的调整，直接影响养老保险基金的筹集、分配和使用效率。因此，养老保险税收政策成为各国关注重点。不同国家根据自身经济状况、人口构成和文化传统等因素，形成了各具特色的养老保险税收政策体系。本文拟重点分析国际组织对养老保险税收政策的建议，以及不同国家养老保险税收政策的实践经验，以期为优化我国养老保险税收政策提供启示与借鉴。
一、养老保险体系划分及其特征 根据养老保险体系的资金来源、目标对象、运营模式和覆盖范围等特点，世界银行（WB）、经济合作与发展组织（OECD）和国际劳工组织（ILO）等国际组织对养老保险体系进行了分类，旨在为各国完善养老保险体系提供参考。 （一）世界银行对养老保险体系的划分 世界银行于1994年提出三支柱养老保险制度的理念，以缓解老年贫困、实现消费平滑，促进社会储蓄增长（Estelle，1994）。到2005年，该框架发展为五支柱模型，为老年人提供更加全面和多层次保障（Paul等，2005）。世界银行五支柱养老保险体系如表1所示。其中：零支柱基于社会救助，由政府财政作为支持，为最需要救助的老年人提供最基本的生活保障，从而减少老年贫困。第一支柱是强制性的公共养老保险体系，由政府运营，目的是为所有退休者提供基本养老保险，养老保险收入通常由缴费年限或缴费年限和工资水平共同决定。在固定福利计划中，养老保险收入主要取决于缴费年限，与工资水平关联较弱。在缴费确定计划中，养老保险收入由工资水平和缴费年限共同决定，该计划的缴费额为工资的固定比例，因此，工资越高、缴费年限越长，累计缴费金额就越多，最终的养老保险收入相应越高。第二支柱是基于个人账户的强制储蓄计划，强调通过个人缴费（个人养老金计划）、雇主缴费（固定福利型职业养老金）或雇主和雇员共同缴费（缴费确定型职业养老金），加上投资收益积累养老保险，从而进一步提高参保人退休后的生活水平。第三支柱鼓励自愿私人储蓄和投资，提供各类金融产品和工具，实现养老保险增值的机会，为参保人退休后增加额外收入。第四支柱关注养老准备的非财务方面，如家庭和社区支持、医疗保障、住房等，强调为养老作全面准备。由此可以看出，世界银行试图通过构建全面、多层次的养老保险体系，以应对不同国家面临的人口老龄化挑战。世界银行五支柱养老保险体系因其具有的全面性和适应性而受到广泛关注，智利、墨西哥和瑞典等国家养老保险体系的优化调整参考了世界银行五支柱养老保险体系。
（二）OECD对养老保险体系的划分 为方便理解和比较各国在养老保险设计与执行上的差异和共性，OECD于2005年引入多层次养老保险体系。目前，OECD养老保险体系被划分为三个层次（见图1）。第一层是基于政府一般税收保障的强制性现收现付制公共养老保险，包括基于居住权发放的居住地基本养老保险、基于缴费情况发放的缴费型基本养老保险、基于经济状况调查发放的目标养老保险以及最低养老保险，目的是防止老年贫困；第二层是强制参与的收入关联型养老保险，资金来源于雇员和雇主的缴费，旨在保障消费的平稳过渡，涵盖公共部门和私人部门运营的多种模式，如固定福利计划、积分制计划、现收现付制缴费确定计划和缴费确定型积累制计划等；第三层是自愿参与的私人养老保险，包括由雇主提供的收入关联型养老保险计划(即企业年金)，以及个人自行建立的个人养老保险计划。
（三）其他国际组织对养老保险体系的划分 国际劳工组织强调，养老保险体系应具备普遍性与包容性，并提出四个支柱养老保险体系构想。零支柱是普惠性基本养老保障，该部分资金主要由政府预算负担，旨在保障所有老年人能够享有基本的生活保障；第一支柱是覆盖大部分劳动者的强制性养老保险，劳动者退休后领取的养老保险数额将根据个人工作年限和缴费年数确定；第二支柱是补充性养老保险，鼓励雇主和雇员参与额外的养老保险计划，以提高雇员退休后的生活质量；第三支柱关注的是自愿的个人储蓄和投资计划，目的在于进一步提升老年人经济状况。 欧盟养老保险体系构想与OECD三层次养老保险体系大体上保持一致，但两者之间也存在一定区别。欧盟养老保险体系中第三层仅包括完全自愿参加的个人养老保险计划，而OECD养老保险体系中第三层涵盖自愿参加的收入关联型养老保险计划。
二、不同养老保险体系中的税收政策 养老保险体系中的税收政策在现代福利国家政策设计中占据重要地位，其不仅直接影响个人为退休生活做准备的储蓄意愿，还涉及税收公平性问题，即如何在税收体系中实现平衡，避免对富裕人群给予过多补贴。养老保险计划的税收政策问题一直存在争议，主要围绕三个问题展开（Andrew等，1993；Whitehouse，2000）。一是税收政策是选择综合所得税模式还是消费型所得税模式？综合所得税是根据个人或家庭总收入进行征税，而消费型所得税则是基于消费额征税，消费型所得税制度下的养老储蓄被看作是延迟消费。二是如果采用消费型所得税模式，选择税收前置还是税收后置？在实行税收后置的模式下，养老保险缴费及其投资收益免税，仅在领取时纳税，即免税-免税-征税（Exempting-Exempting-Taxing，EET）。而在实行前置税收的情况下，养老保险在缴费时即被征税，其利息和最终领取的养老保险则免税，即征税-免税-免税（Taxing-Exempting-Exempting，TEE）。从理论上而言，无论选择哪种方式都不会影响政府长期预算平衡。但在实践中由于受多种因素影响，两者可能会存在显著差异。三是自愿性退休储蓄的税收优惠政策实施效果如何？这个问题关乎税收优惠政策在激励额外退休储蓄方面的有效性，以及如何在实践中平衡激励与公平性。 （一）世界银行对不同支柱养老保险税收政策设计的建议 世界银行建议采用基于消费型所得税的政策。消费型所得税政策将养老储蓄视为延期消费，在缴费、投资收益阶段不征税，只在最终消费环节征税。在这种税收模式下，个人跨期消费决策不会受到税收因素的影响，有利于鼓励个人为退休储蓄和长期投资，更加贴合养老保险的根本性职能，也可以有效避免对高收入人群的无意义补贴。当前，绝大多数国家对强制性养老保险计划采用消费型所得税政策，对于非积累制的退休计划，在缴费阶段免税，领取养老保险时征税；对于积累制的退休计划，在缴费和投资阶段均免税，领取养老保险时征税。 世界银行指出，对于养老保险体系税收政策的选择，不同国家根据特定的财政状况和政治环境，可能会选择EET模式或TEE模式，两种模式各有优缺点。从税收风险角度看，EET模式更具优势。因为TEE模式可能会受相关政策变动的影响，导致收益被再次征税。从预算角度看，TEE模式可能更受青睐。这是因为个人在缴费时就需缴纳税款，政府可以当即获得税收收入，有利于改善当期财政状况，并且在累进性税收制度下，TEE模式可能带来更多的税收收入。从激励储蓄角度看，EET模式更为合理。在这种模式下，个人可以延期缴纳税款，同时还能免除投资收益期间的税收，从而提高最终养老保险金额，增强储蓄的吸引力。如果公共投资的边际产出低于私人投资，那么EET模式的优势还在于能够较早地将资源留给私人部门进行投资，有助于促进投资结构优化。此外，EET模式是在个人收入最终确定后征税，更能反映个人支付能力。 在为不同支柱的养老保险制定税收政策提供建议时，世界银行充分考虑了各支柱的具体政策目标。零支柱作为缓解老年贫困的基础性保障，由于其具有福利性质，一般情况下建议完全免税。第一支柱旨在防止老年贫困、实现消费平滑和收入再分配，同时提供适度的养老保障，缴费和投资收益通常不征税，而在参保人领取养老金收入时征税，并且通常会提供一定的免税额。第二支柱除了防止老年贫困和实现消费平滑，还致力于提供更充裕的养老保障，缴费和投资收益通常不征税，而在参保人领取养老金收入时征税，以激励参与和促进制度的可持续性。第三支柱作为自愿性的养老保险计划，主要为非正规部门人员提供退休保障，并鼓励人们为获得更高的退休收入而进行储蓄。第三支柱通常受到高收入人群青睐，因而增加了税收政策设计的复杂性：一方面，为了激励人们更多地进行储蓄，提供税收优惠似乎是必要的；另一方面，过度的税收优惠可能加剧收入不平等。因此，世界银行建议，在设计税收优惠政策时，需要设定合理的限制条件。例如，对优惠额度和参与者收入水平设定上限，以确保政策的公平性和有效性。 （二）OECD成员国不同层次养老保险税收政策的特点 根据OECD最新相关报告可知，OECD成员国在养老保险的征税模式上体现一定程度的共性。虽然在税收政策细节设计上存在一定差异，但通常情况下，第一层养老保险计划未设定具体的税收政策，该层次下的养老保险收入被视为社会保障福利而非劳动收入，征税可能会降低其缓解贫困的效用，减少其所提供的最低收入保障价值，因此这些收入大多免税。第二层养老保险计划的税收政策旨在通过一系列措施鼓励个人为退休进行储蓄，除少数国家（如法国、奥地利、丹麦等对养老保险缴费征税）外，大多数国家允许参保人在计算个人所得税时扣除或抵免相关养老保险的费用。养老基金的投资回报和资本收益大多免税，在领取养老金时，大多数国家将其视为普通收入征税，同时实施部分免税或提供税收抵免优惠，从而减轻老年人的税收负担。此外，有些国家对第二层养老金收入适用较低税率，以避免双重征税。雇主对养老保险的缴费可以作为营业费用在企业所得税税前扣除，雇员无须为此支付个人所得税。虽然不同国家的养老保险税收政策存在差异，但其共同目标是确保养老保险领取人与在职员工之间实现税收公平，尽可能避免双重征税，并促进退休储蓄。第三层养老保险计划的税收政策旨在通过提供税收优惠激励个人进行额外的自愿储蓄，以补充强制性养老保险计划。相应的税收优惠政策通常包括允许在年度限额内的缴费享受减税或免税、对雇主缴费实施税收减免等，以进一步鼓励养老储蓄。同时对养老保险账户内的投资回报和资本收益实行免税政策，从而鼓励长期投资。在提取养老金时，参保人通常需要缴纳一定的税款。为了避免双重征税，许多国家允许一定比例的免税提取额度，但免税额一般会随收入水平的提高而降低。 虽然OECD成员国在税收政策细节制定上和世界银行的建议存在一定差异，但从宏观角度审视，OECD成员国在养老保险税收政策的设计及各成员国与制度目标的协调策略方面，基本遵循了世界银行提出的政策建议。具体包括：对于旨在预防贫困、为老年人提供基本生活保障的养老保险收入实施免税政策；对于保持退休后收入有一定比例替代的养老保险，采取EET模式的税收政策；而对于为老年人提供更高水平的养老保险和收入的方案，实施有限定的税收优惠政策。这种做法不仅可以鼓励人们为自己的退休生活进行储蓄，还能避免税收优惠政策过度倾斜于高收入人群，在一定程度上促进社会公平。 （三）典型国家各支柱养老保险中的税收政策 在各国养老保险体系中，不同支柱养老保险的税收政策通常既有差异，也存在共性。表2将部分典型国家养老保险体系与世界银行多支柱养老保险体系进行匹配，进而对比这些国家不同支柱养老保险税收政策的整体设计情况和差异所在。这些国家养老保险类型全面覆盖世界银行四支柱养老保险体系，并涵盖现收现付制和积累制的运行模式，有助于全方位比较和了解不同支柱养老保险的税收政策。
1.零支柱养老保险中的税收政策 零支柱养老保险是养老保险体系中最基础和重要的部分，其主要目标是为居民提供基本生活保障，确保每位老年人的基本需求得到满足，不会由于年老失去工作能力而陷入生活困境。因此，各国政府都将基本养老保险的建设作为社会保障体系的重要任务，并制定相应税收政策予以支持。大多数国家基本养老保险所需资金由政府财政负担，资金来自政府的一般税收收入。同时，各国政府普遍对达到法定领取年龄的老年人领取的基本养老金收入实行免税政策，以减轻其生活负担，保障晚年生活质量。例如，法国、德国、瑞典、英国、美国、日本、韩国等国家实行基本养老金的免税政策，给予生活困难的老年人更多税收优惠和照顾。 2.第一支柱养老保险中的税收政策 第一支柱的公共养老保险制度是一项重要的社会保障政策，其主要目标是为居民提供一定的收入替代率，同时发挥再分配作用，以避免老年群体收入差距过大。因此，大多数国家对第一支柱的养老金收入进行征税，但具体税收政策的选择很大程度上取决于养老金运行模式是积累制还是现收现付制。采用积累制养老保险的国家通常选择EET模式的税收政策，这种模式能够有效激励居民参与养老保险计划，提高养老金积累水平，增加退休后的可支配收入。例如，美国、韩国和日本等国家采用这种税收模式。相比之下，采用现收现付制养老保险的国家通常选择ET模式的税收政策，即缴费时征税、领取时免税，由于现收现付制的养老保险没有投资积累阶段，因此不涉及投资阶段的税收政策设计。这种模式的税收政策能够及时为政府提供税收收入，对于国家财政收支以及居民养老保障具有重要影响。法国、德国、瑞典和意大利等国家采用这种税收模式。无论是选择EET模式还是ET模式的税收政策，通过对领取的养老金收入征税可以在一定程度上避免养老金收入差距过大。 3.第二支柱养老保险中的税收政策 第二支柱通常是强制性的私人养老保险，包括职业养老保险和个人养老保险，其日益成为零支柱和第一支柱的重要补充。与前两者相比，这一支柱的养老保险具有一定的灵活性和个性化特征，为参保人提供更多选择空间。在满足基本养老需求的同时，还能更好地满足个人特殊需求。税收政策是激励居民参与第二支柱养老保险计划的重要手段。因此，大多数国家对第二支柱养老保险选择在缴费阶段采取免税政策，以鼓励更多的人员参与养老保险计划。在投资阶段，各国税收政策存在较大差异。澳大利亚和瑞典等福利型国家选择征税，而英国、韩国等自由市场国家则选择免税。这种差异可能主要源于各国在养老保险制度设计、财政状况和税收政策等方面的差异，福利国家往往已经通过第一支柱为退休人员提供了较高福利，为避免过度分配，便不对补充性养老金给予过多的税收优惠。在领取阶段，基本上大部分国家都选择对退休后领取的养老金收入征税。整体而言，第二支柱养老保险在缴费阶段享受免税能够有效提高参保率，不仅能为参保人带来更多选择和保障，也能更好地满足不同人群的养老需求。在投资和领取阶段征税的措施则有助于确保不同收入水平的人群获得公平合理的养老保障，从而促进社会公平，有利于养老保险制度长期稳定和健康发展。 4.第三支柱养老保险中的税收政策 第三支柱是自愿性的私人养老保险，包括自愿性的职业养老保险和个人养老保险。作为多支柱养老保险体系的重要构成，它为居民退休后的生活提供了更丰富和灵活的选择，确保退休人员在生活上获得更高和更全面的保障。与零支柱、第一支柱和第二支柱相比，第三支柱的自愿性私人养老保险更加灵活，也更受高收入人群的青睐，其税收优惠的收益也更容易被高收入人群获得。目前，对于自愿性养老保险计划的税收政策设计原则尚未达成一致意见。一方面，适度的税收优惠可以鼓励人们积极参与养老保险计划，但另一方面，可能存在税收优惠的财政成本过高，并且对养老储蓄的实际激励效果不确定的问题。从表2可知，各国第三支柱养老保险税收政策的设计相对多样化。法国、德国、英国、日本和韩国采用EET模式，澳大利亚和瑞典选择ETT和TTE相结合的模式，美国和荷兰采用EET和TEE相结合的模式。这些模式选择差异反映各国在养老保障体系建设中的不同取向。EET模式侧重于鼓励个人参与自愿性私人养老保险，以增加退休后的收入，减轻政府财政压力。ETT和TTE政策侧重对退休金征税，增加税收收入。TEE模式则更关注退休人员生活保障，减轻其退休后的税收负担。总体而言，表2中的典型国家对第三支柱养老保险在缴费或领取阶段征税，还有一些国家在投资阶段也征税，在一定程度上可以避免高收入人群获得更多税收优惠。 综上所述，虽然不同国家的养老保险税收政策有所不同，但总体上遵循了世界银行的政策理念，其养老保险税收政策的核心目标都是通过税收减免鼓励公民和雇主参与养老保险计划，同时确保税收公平性。在设计税收优惠时，需考虑不同收入群体的差异，避免进一步扩大收入差距。因此，部分国家采用多样化税收优惠措施，确保高收入人群和低收入人群都能享受相对公平的待遇。此外，养老保险税收政策应致力于建立多层次养老保险体系，这意味着税收政策设计过程中需要注重统筹规划，从而使整个社会的养老保险税收政策更加完善合理。
三、完善我国多支柱养老保险税收政策的建议 （一）现行各支柱养老保险的税收政策及存在的问题 我国养老保险体系经过不断发展与完善，已经形成了由基本养老保险、企业年金/职业年金及个人养老保险构成的保障体系。基本养老保险包括城乡居民基本养老保险（以下简称“居民保险”）和城镇职工基本养老保险（以下简称“职工保险”），采取统筹账户与个人账户相结合的运营模式，统筹账户遵循现收现付制原则，个人账户实行积累制。企业年金/职业年金和个人养老保险则采取积累制的个人账户运行模式。根据各类养老保险的特点，可将其与世界银行提出的多支柱养老保障体系相对应（见表2）。我国零支柱居民保险统筹账户完全由财政补贴，采用现收现付制，具有普惠性和兜底特征，并实行免税政策以减轻老年人的经济负担，对于保障老年人的基本生活需求、解决老年贫困问题、维护社会稳定等具有重要的现实意义和积极作用。第一支柱职工保险统筹账户由雇主缴费（灵活就业人员需自己缴纳这部分保险费），且不计入职工应税收入，职工退休后从统筹账户领取的养老金享受免税待遇，因此税收政策为EE模式。第二支柱中的职工保险个人账户资金来源于职工个人缴费，税收政策为EEE模式。第三支柱中的城乡居民基本养老保险个人账户由个人缴费和政府补贴构成，个人养老金为个人缴费，税收政策分别为EEE模式和EET模式；职业年金是机关事业单位为其职工建立的补充养老保险，费用由单位和个人共同承担，税收政策为EET模式，但缴费需在规定标准内才能免税（单位和个人缴费比例分别为工资总额的8%和4%），企业年金是由企业及其职工共同自愿参与的补充养老保险，缴费标准和相关税收政策与职业年金一致。 与其他国家相比，我国养老保险体系中的税收政策可能面临以下问题。其一，虽然第一支柱养老保险的EE模式能够最大程度鼓励居民参与养老保险计划，并为其退休生活提供更好的保障，但随着人口老龄化问题的加剧，居民间收入水平、缴费能力和养老金待遇差异逐渐扩大，该税收政策模式既不利于养老保险制度的可持续发展，也不利于缩小收入分配差距，反而可能使高收入群体受益，加剧收入分配不平等问题。其二，第二支柱中职工保险个人账户采用EEE模式可能带来两方面的问题：一方面，EEE模式固有的不利于收入分配等问题无法避免；另一方面，养老保险体系的发展需要政府大量的财政投入，EEE模式在三个阶段都不征税意味着国家放弃了部分税收收入，可能导致税收损失，进而影响养老保险制度的可持续性。其三，其他国家第三支柱通常采用TEE、TTE和ETT等模式的政策组合，参保人可根据自身经济状况和需求，选择合适的税收政策，从而充分发挥税收政策的激励效果；我国目前主要采用EEE和EET模式，虽然具有一定的税收优惠力度，但可能难以避免养老金收入分配不平等的风险，尤其是EEE模式可能加剧不平等问题；此外，我国企业年金/职业年金和个人养老金的税收政策均为EET模式，政策较为单一，不利于针对不同群体发挥税收政策激励作用。 （二）完善建议 一是根据不同支柱养老保险的政策目标优化税收政策设计。零支柱的主要目标是应对老年贫困问题，因此对其免税是合理的。第一支柱的主要目标是确保退休后的基本生活水平得到保障，一般不应出现养老金收入差距过大的问题，建议对第一支柱养老保险在领取阶段征税，即采用ET模式，并参考社会平均工资或最低工资标准等设定免税额，这样既保障退休人员的基本生活，又合理调控养老金收入差距。考虑到直接转为ET模式可能对现行制度影响较大，因此可以采取渐进式改革方式，首先在部分群体或地区进行试点，优先对高收入群体或经济发达地区征税，然后根据试点情况和实际效果逐步扩大覆盖范围。第二支柱养老保险的主要目标是为退休人员提供合理的收入替代率，采用EET模式并引入与收入水平挂钩的税收优惠递减机制是较合理的选择。缴费阶段免税可降低参保人的实际负担，增强其参保积极性，为退休生活做更充足的准备，投资阶段免税有助于提高养老基金总资产规模和投资收益，为退休生活提供更高的收入保障，领取阶段征税能为国家财政提供支持，为养老保险体系的持续发展奠定基础，而差异化的税收优惠政策有助于发挥税收的调节作用，进一步增强养老保险的公平性。第三支柱养老保险的目标在于提供更灵活和多样化的养老保障，可综合运用EET、TEE、TTE和ETT等多种模式的税收政策组合，允许参保人根据自身情况选择最适合的方案，满足不同收入和风险偏好人群的需求。 二是养老保险体系税收政策应以养老保险事业的可持续发展为战略目标进行动态调整。为实现可持续发展战略目标，养老保险体系税收政策需与养老保险基金投资运营相结合，促进养老保险事业长期稳健发展。为此，我国需建立完善的税收政策评估和动态调整机制。根据经济社会发展水平和财政承受能力，适时优化调整税收政策，合理控制养老保险税收优惠政策力度和适用范围，避免过度减税导致养老保险制度出现不可持续的风险。同时，应加强养老保险基金投资运营的专业化管理，提高基金保值增值能力，为税收政策有效实施奠定坚实基础。此外，还应加强各类养老保险税收政策之间的统筹协调，促进相关政策有机衔接、互补配合，重视与其他财税政策特别是个人所得税制度改革、社会保障制度改革等协调配合，共同推进养老保险事业健康可持续发展。 三是加强养老保险税收政策特别是税收优惠政策的执行和监管。税收政策效果的发挥需要良好的政策执行和监管作为保障，养老保险税收政策也不例外。因此，财政、税务、社会保障和金融等部门应加强沟通协调与信息共享，在政策制定、执行和监管各环节形成联动，确保养老保险税收政策有效落地。为鼓励企业和个人为养老储备做好长期规划，制定合理的养老保险税收优惠政策至关重要。同时，为防止税收优惠政策被滥用，建议根据养老保险体系发展的实际需求，进一步完善和细化养老保险税收优惠政策的标准和适用条件，明确界定税收优惠政策的适用范围。此外，还应健全监管机制，加强对养老保险税收优惠政策落实情况的检查力度，依法查处虚报冒领、骗取税收优惠等行为，严厉打击任何操纵养老保险缴费以逃避纳税或谋取其他不当利益的行为，确保养老保险税收政策发挥应有作用。 （本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第11期） （为繁荣国际税收学术研究，扩大刊物宣传覆盖面，本刊诚挚邀请各位编委及作者转发“国际税收”微信公众号推送文章）
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张玄，马晓涵，岳希明.国际视角下不同模式养老保险体系相关税收政策比较分析[J].国际税收，2024（11）：42-51.