【等深线】幼儿园普惠之“难”

中国经营报《等深线》记者 孟庆伟 北京报道

“我们幼儿园教师资历都在8～10年之间，工资待遇高，房租一年百八十万元，单靠几百元的保教费根本覆盖不了全部成本，财政补贴只能把房租和杂七杂八的费用承担了，教师工资还是一个大头。”北京市大兴区一家即将转普惠园的民办幼儿园教师日前向《等深线》（ID：depthpaper）记者坦言。

目前，全国都在积极推进提高普惠性幼儿园覆盖率的工作，部分民办幼儿园已转成普惠园，尤其是小区配套幼儿园，保教费由此前的两三千甚至六七千元，降到公办园几百元的标准，以缓解入园难、入园贵问题。同时，地方财政对转普惠园的园所给予补贴，以弥补办园支出。

按照中央要求，2020年，全国普惠性幼儿园覆盖率要达到80%。2019年6月底前，已建成的小区配套幼儿园原则上要完成移交手续。

不过，《等深线》记者在长达半个月的采访中却发现，即便是北京这样的经济发达城市，按照几乎是全国最高水平的财政补助标准补贴，部分转为普惠园的民办幼儿园也或将面对补贴不能覆盖办园成本的风险，随之而来的是办园质量面临下滑。

有转为普惠园的民办幼儿园相关人士告诉记者，尽管政府要求转为普惠园后要确保质量不下降，但由于办园成本加上财政补贴亦难以覆盖支出，一些兴趣课程已经缩减。也有转为普惠园的民办幼儿园，停止了原有配备的外教。

中国民办教育协会原副会长、学前专委会第二届理事长杨志彬在2018年对部分省份的幼儿园进行调研时发现，由于普惠性幼儿园收费标准较低，财政补助又有限，很多转型为普惠性幼儿园的民办园都在艰难前行。

“政府是愿意给予民办园更多扶持和补贴的，但是部分地方的财力确实有限。”杨志彬向记者表示。

但记者注意到，由于各地出台的普惠性民办幼儿园的认定办法中，对普惠性幼儿园与非营利性幼儿园之间的概念界定不尽相同，导致普惠性民办幼儿园在实际推进中，面临概念、收费、产权归属等的矛盾冲突，部分界定甚至与《民办教育促进法》的相关条文相悖。

而小区配套幼儿园的产权不明晰、归属复杂的现实，也在掣肘小区配套园的摸排与移交等工作。

一边是计划生育政策调整后不断增长的幼儿园学位需求，另一边是非义务教育覆盖下的幼儿园供给匮乏，这个缺口如何有效解决，以财政补贴为核心模式的普惠园，显然不应该是唯一的答案。

补贴缺口

福建省某二线城市的一家普惠性民办园，同时也是省级示范园，2018年，每生每月保教费980元，在园幼儿300人，一年9个月保教费收入264.6万元。

而支出成本更高：12个月43名教职工工资（含社保）一年23O万元；房租物业管理费50万元；水电煤气办公费23万元；设施设备26万元；教学提升、教师培训和园所修膳16万元，总计费用345万元。算上政府对普惠性幼儿园的补助费10万元，支出与收入之间的缺口是70.6万元。

缺口的情况并非孤例。我国中部地区省会城市一所普惠性民办园，2018年的全部收入252.84万元，其中政府补助12.84万元。在举办者未领取工资的情况下，如果补齐教职工的社保和偿还清园舍改造的欠款35万元，全年实际亏损13万元。

这是杨志彬在去年调研民办幼儿园发展现状时了解到的情况。

 “这些数据我都很有底气，都是真实的财务报表。仅从办园成本测算，对普惠性民办幼儿园财政补助不到位的情况在全国很多地方都存在。”杨志彬告诉记者。

按照教育部第三期（2017～2020年）学前教育三年行动计划提出的要求，到2020年，全国普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿占比）达到80%左右。而2018年，普惠性幼儿园覆盖率是73.07%。

由于小区配套幼儿园属于公共教育资源，且大部分在民办幼儿园手里，也因此，小区配套幼儿园转普成为近几年各地扩大普惠性资源供给的主力军。同时，教育部门也在鼓励和引导有意愿的其他民办幼儿园转为普惠性幼儿园，各地普惠园覆盖率不断提高。

据了解，2010年“国十条”提出“引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务”以来，全国各地都陆续出台了普惠性幼儿园的认定标准、补助标准及扶持政策，并在近两年不断完善各项政策与标准，出台了新的方案。

但记者注意到，普惠性民办幼儿园收费限制与补贴不足之间的矛盾，成为普惠性政策推进的一大困境。

记者在采访中了解到，即便在补贴标准较高的北京，正准备转普的一些民办幼儿园也或将面临成本与支出的考验。

“我们幼儿园教师资历都在8～10年之间，工资待遇高，房租一年百八十万元，单靠几百元的保教费根本覆盖不了全部成本，财政补贴只能把房租和杂七杂八的费用承担了，教师工资还是一个大头。”北京市大兴区一家即将转普惠园的民办幼儿园教师日前向《等深线》记者坦言。

北京市财政对民办幼儿园转普以及新建普惠性民办幼儿园给予了很大财政支持。

今年1月，北京市财政局和北京市教委联合印发《北京市市级财政支持学前 教育事业发展补助资金管理使用实施细则（修订）》，对普惠性幼儿园的生均定额补助从此前一级园1000元、二级三级园700元的分类标准，统一上调为生均每月1000元，每年按12个月计发。

此外，财政还对通过租赁场地新举办普惠性幼儿园给予最高5元/平方米·天的租金补助；对普惠性幼儿园新增学位，按照1万元/生的标准给予一次性扩学位补助；对非普惠性幼儿园降低收费价格转为普惠性幼儿园，按照3000元/生的标准给予一次性奖励。

文件明确，上述这些补助，都将用于弥补办园成本支出。

记者对比其他省份对民办普惠性幼儿园的补贴标准，北京的补贴力度居于前列。

比如经济水平较高的广州，对民办普惠性幼儿园补助为每生每年1700元；厦门一级民办幼儿园每生每月补助最高600元；日照的标准是每生每年不低于710元的标准；沈阳对民办普惠性幼儿园的补助标准为每生每月240元。

“从投资者的角度说，办园不赚钱可以，但不能总往里头搭钱。”北京一家收费在每月3000元左右的民办双语幼儿园教师告诉记者，“据我了解，很多转普惠园的民办幼儿园都是搭钱往前走的。”

成本多寡

如何让转型为普惠性幼儿园的民办园降费不降质，很多办园者正在或即将面对这种挑战。

北京一家幼教机构的总园长冯惠燕给记者算了一笔账：按照她所在区的补贴政策，普惠性幼儿园可以享受市、区两级财政生均定额补贴，分别为每月1000元和500元，再加上一级园保教费750元/生·月，每个月每生2250元的收入“将将够”。

但冯惠燕也同时表示，这部分测算未考虑幼儿园可持续发展的投入以及师资待遇未来的提升空间。

“按照新的办园标准测算，现在我们幼儿园的教职工工资支出已经占到70%，实际上，再办园只有30%的空间，但是教师将来没有工资上调余地。”冯惠燕坦言。

按照北京市的规定，市级财政支持普惠性幼儿园逐步提高教师工资待遇。普惠性幼儿园用于人员经费支出比例占保教费收费收入和财政生均定额补助收入之和的比例原则上不低于70%。

北京市东城区教委相关人士告诉记者，规定70%的占比，是为了保障教师的工资待遇和办园质量，避免因待遇问题导致教师管理混乱，更是为了避免此前红黄蓝幼儿园虐童事件等类似恶性事件的发生。

冯惠燕此前是北京市东城区一家公办幼儿园的园长，她告诉记者，5年前他们也曾对公办幼儿园的办园成本做过测算，大体是每月生均费用2500元-2600元左右。“现在随着各种费用的上涨，生均成本肯定也要上浮。”

“幼儿园成本测算是挺不好算的，不是光有人头费和公用支出，还有幼儿园的可持续发展等投入，包括维修、大型修缮投入等，这些投入都是比较大的。”冯惠燕告诉记者，幼儿园一般3～5年需要一次小维修，7～10年左右进行一次大维修，对普惠性幼儿园，财政补贴是否能把这部分补贴跟上，对幼儿园的可持续发展非常重要。

“民办幼儿园的‘挑费’还是很高的，不能跟公办园比。比如红黄蓝幼儿园事件后，教育部门要求幼儿园摄像头全覆盖，我们集团下属10家幼儿园，光安装摄像头的费用就花费150多万元。”冯惠燕说。

按照现有的规定，除部分民办幼儿园可以享受一定的扶持政策外，绝大部分民办园的支出自负盈亏，而公办园的编制内教师工资和公用经费由财政负担。

实际上，现有的财政补贴加上保教费，也基本与公办园的支出扯平。

还以北京为例，海淀区一家高校办幼儿园的一位教师告诉记者，截止到2018年底，该幼儿园生均成本在2200元/月左右，虽然幼儿园无须承担场地费，编制内教师的工资也由财政发放，但大部分职工是合同制，这部分人员工资需要幼儿园自己负担。

这也就意味着，与公办园办园标准相同的民办幼儿园，在各项支出都需自负盈亏的情况下，生均成本或将远高于2200元/月。

出于办园成本考虑，对更多民办幼儿园来说，转普后的影响，还是个未知数。

“普惠性政策是好的，但是民办园至少收支平衡才能活下去，小区配套幼儿园的房租可能便宜些，补贴也许能够维持平衡。”北京市海淀区一家高端私立幼儿园园长告诉记者。

值得注意的是，普惠性民办园并非新生事物。

2010年，为解决“入园难”问题，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》要求，城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。

此后，各地开始推进小区配套园办普惠性民办幼儿园的工作。

以北京为例，教育部门通过“招聘”等方式，将一些小区配套幼儿园委托给民办机构，举办成民办普惠性幼儿园。

在接受政府限价的同时，这些幼儿园还享受国资占用费减免等支持政策。2010年，北京市对此类幼儿园的限价是2000元，部分区县根据实际情况再做调整。

也就是说，在北京，目前就有两种模式的普惠性民办幼儿园并存。

有幼儿园负责人向记者表示，此前的普惠园都会陆续转成与公办园同等定价、享受财政生均定额补助的普惠园。

质量担忧

“我们已经从2018年9月1日转为普惠性幼儿园。”3月11日，北京英才幼儿园总园——北京海淀区英才幼儿园负责招生的老师告诉《等深线》记者，该园响应政府促进普惠性学前教育发展的号召，已正式转为普惠性民办幼儿园，并实施普惠性收费。

据记者了解，转普惠园后，该幼儿园保教费由过去每月4000多元降为每月750元，与一级一类公办园同等收费标准。同时，该园享受市、区两级财政生均补贴，补助标准分别为1000元/生·月和500元/生·月。

按照北京市的规定，民办普惠性幼儿园保教费收费标准与公办园一致。据了解，目前北京现行（2012年开始实行）的公办园收费标准上限，一级园为750元/月，市级示范幼儿园可上浮20%；二级园、三级园、无级类园每生每月分别为600元、450元、250元。保教费外，伙食费单收。

而同属英才幼儿园的海淀区另外一所民办幼儿园——北京海淀区英才美丽园幼儿园还未转型。

“按照教委的要求，我们幼儿园将于2020年转为普惠园。今年会不会有变化，国家会不会出台新的政策，目前还没有接到通知。”北京海淀区英才美丽园幼儿园负责招生的老师告诉记者，该园是北京一级一类幼儿园，转为普惠性幼儿园后，保教费将和公办园一致，从现在的4140元/月·生降为750元/月·生。

“英才（幼儿园）这么多分园，不可能都转为普惠园，只有小区配套幼儿园才是按照国家要求必须转普惠，如果是产权属于开发商的，就不一定转普惠。”上述英才美丽园老师告诉记者。

补贴是否能覆盖成本，已经成为民办幼儿园是否转普惠园最担忧的问题，不少幼儿园对普惠性幼儿园政策持谨慎观望态度。

而在不少幼儿园看来，这将影响幼儿园的办园质量和理念。

“转普惠后，我们幼儿园的办园理念一定会发生改变。”北京市朝阳区一家收费每月7000元左右的民办幼儿园招生老师告诉记者，按照现有的课程和师资，政府的补助是远远不够的。转普惠后，一些课程可能就不教了。目前还没有接到教委通知。

她向记者分析称，公办园一般是以主题活动为主，包括区角活动、户外活动、常识课、绘画课等，仅户外活动，公办园每天就有4个小时左右的时间，占据了幼儿在园一半左右的时间。而她所在的民办幼儿园，虽然收费高，但课程远多于公办园，有游泳、轮滑、小提琴、绘画、英语、言语认知、艺术等，课程十分丰富。

她还坦言，幼儿园的办园理念都是百花齐放的，就看家长怎么选择。从收益来讲，肯定是民办园收益比较高。“没有收益，老板也不会开。现在幼儿园每年的大型维修、人员成本都是非常高的。”

对此担忧，北京某区教委相关负责人表示了不同看法：“幼儿园肯定不会做亏本的买卖，补贴政策都是上过会研究的。”

不过，该负责人也表达了现实估计：“转普惠后，教委还是会要求幼儿园按照公办园的标准、五大领域进行基本教学，包括教师配备、课程安排等，但其他的兴趣班、额外的课程可能会因为成本原因有所减少。”

而事实上，据记者了解，部分转普惠的幼儿园，通过课内举办兴趣班的方式，基本维持原价格。

“他们还是希望招收以前家长群体的孩子，不想让人家有印象觉得自己是普惠园了。”北京一位幼儿园园长向记者坦言。

而也有的幼儿园砍掉了各种兴趣班，家长怕孩子输在起跑线上，不得已利用周末带着孩子上课外班，叫苦不迭。

“很多家长不了解，以为降费就是好的，但是家长看不到成本带来的影响，转普惠性幼儿园后孩子到底能受益多少现在都说不好。”上述双语幼儿园教师向记者表示。

她还向记者透露，有些收费在每月1万元左右的国际幼儿园，每个班配备外教，转普惠后入不敷出，外教被停掉。

杨志彬认为，收费高低不是评判是否普惠的唯一标准，收费要与成本和办园质量挂钩。

“普惠性发展包含普及、普惠、安全和优质，后面的核心是优质。但目前多地转普惠的民办园获得的补贴偏低，普惠园的办园质量面临下滑危险。”杨志彬说，在推进“普惠性民办园”的进程中，给普惠园规定的收费标准低是全国普遍存在的问题，是影响普惠园发展的主要矛盾。

记者注意到，多地在开展民办园转普惠性幼儿园的工作中，都提出“降费不降质”。

有北京的民办幼儿园人士向记者表达，希望财政补贴能承担教师工资。但按照现有政策，这个希望恐怕要落空。

“转成普惠性幼儿园后，政府会给幼儿园以补贴，把学费降下来，解决入园贵的问题。但性质不会有变化，民办的还是民办的，人员工资以前由哪里发放，以后还由哪里发放，普惠政策只限于政府按照在园幼儿数量给幼儿园以补贴，要求把学费降到公办园同级类幼儿园的标准。”北京某区教委学前科人士表示。

在冯惠燕看来，如何保障办园质量，保障教师工资待遇和幼儿园可持续发展，是摆在学前教育面前最大的问题。

亟须建机制

记者注意到，同一城市不同区县之间的补贴政策也存在差异。

以北京为例，有市、区两级财政补贴的，比如东城区对普惠性幼儿园的补贴，包括市、区两级财政补贴共1500元，接收本区户籍幼儿还有200～400元的定额补助；但也有区级财政不给予补贴的，比如石景山区。

“每个区的情况还不一样，石景山区目前的入园压力没有其他区那么大，目前区级财政还没有对普惠园的补贴安排。”石景山区教委学前科相关人士表示。

在冯惠燕看来，补贴政策的不一致，也会为日后带来新的问题。“如果财政补贴市里统一、区里不统一，将来会出现教师流动，教师会向收费高的园所流动，新的问题将会出现。” 

杨志彬同样认为，这将导致优秀人才流失，影响本园办园质量的稳固提升。

他提出，政府应该确定每个孩子每年补贴都是多少钱，成为“法”，从而保证民办园的基本发展条件。而从财政补贴统筹层次上，可以上升为省级统筹，目前更多还是县（区）级统筹，财政压力非常大。

“依照现有的补贴，普惠性幼儿园能不能办？能办，但是办成什么样、怎么办、质量如何，经济是基础。”冯惠燕说。

冯惠燕认为，财政补贴、学费上调、硬件支持等都应该建立一种机制，以保障幼儿园的良性运转。“这些问题目前还不明显，办两年就会凸显出来。”

记者也注意到，部分省份和城市规定，将对普惠性幼儿园的财政补助建立动态调整机制。近几年，随着普惠性学前教育政策的推进，多地也在动态上调补助标准。

针对财政投入是否可持续的问题，两会期间，全国人大代表翁丽芬认为，应抓紧研究出台学前教育法，明确各级政府和有关部门的责任，这有助于确保学前教育投入有保障，促进学前教育事业健康、可持续发展。

实际上，杨志彬在调研中发现，很多民办幼儿园生存艰难。

他向记者举了一个例子：河南某二线城市的一个非普惠性民办园，2018年的财务报表显示，举办者月收入仅为8800元，仅比当地公办幼儿园园长的薪水高3000元左右。

 “这所幼儿园现在学费每月每生800元（含伙食费），如果转为普惠园，每生每月收费定价为450元，即便有财政补贴，但今后能否生存都是个问题。不仅如此 ，有的直辖市的区普惠园定价300元，还有的地区仅100元。”杨志彬说。

在他看来，应该提高普惠性幼儿园的收费标准，提高政策补贴。他认为，“钻营逐利”挣了大钱的幼儿园还是极少数，学前教育是刚性需求，大多数民办幼儿园都不是“过度逐利”。

定位冲突

现实的冲突，还不只成本与补贴之间。

《等深线》记者注意到，由于各地对普惠性幼儿园与非营利性幼儿园之间的概念界定不尽相同，导致普惠性民办幼儿园在实际推进中，部分界定甚至与《民办教育促进法》的相关条文相悖。

什么是普惠性幼儿园？各省份在普惠性幼儿园认定过程中，所依据的文件或做出的界定有所差别。

日前，北京市教委发布《北京市普惠性幼儿园认定与管理办法（试行）》，明确规定申报普惠园认定须满足的首要条件之一，就是登记性质为非营利性。

“非营利性的幼儿园不一定都是普惠园。”就如何理解民办普惠性幼儿园，北京市教委学前处人士表示。

据记者观察，近几年全国各省份陆续出台了普惠性民办幼儿园认定的相关文件，除北京外，还有部分省份把“非营利性”作为认定必需条件之一，比如天津、河南、山西、陕西、贵州、山东等省份。   

其中《陕西省普惠性民办幼儿园认定及管理办法》，在概念表述中，明确将普惠性民办幼儿园“界定为非营利性民办幼儿园”。

值得一提的是，河南、山西并未直接规定非营利性民办幼儿园，而是规定必须持有“民办非企业单位法人登记证”，而民办非企业单位法人的一个特点就是“非营利性”。

也有未把“非营利性”作为必须认定条件的省份，比如河北、四川、湖南、广东、黑龙江、吉林、福建、江苏等，其中黑龙江省规定，“普惠性幼儿园本着微利运行原则”。

不过记者也注意到，因为各省份要求各市（区）制定本辖区的认定和扶持奖励办法，所以部分市（区）在省级文件的基础上有所细化，比如广东的佛山市就在认定条件中明确规定，普惠性幼儿园在财务上“不得营利”。

虽然各省份之间对普惠性民办幼儿园的界定不尽相同，但整体看来，基本每个省份都明确规定，普惠性幼儿园应该“收费合理、质量较高”。

根据2016年修正的《民办教育促进法》第十九条，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。这其中，民办学校也包含民办幼儿园。

《民办教育促进法》还规定，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以依照有关法律取得办学收益。

杨志彬认为，《民办教育促进法》是规范促进民办教育的基本法律，是规范发展民办幼儿园的依据和保证。“普惠性幼儿园建设”的提法，应该从源头上讲明“普惠性民办园”与“非营利性民办园”两者的内在关系，说明两者的一致性，而不应该由各省各市各县自行界定，使民办园的举办者产生疑虑。

值得一提的是，中共中央、国务院在2018年底发布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》第十一条提及，非营利性民办园（包括普惠性民办园）收费具体办法由省级政府制定。

在杨志彬看来，该表述“解决了一些认识问题”，但仍然需要明晰几个问题，包括“非营利性民办园”和“普惠性民办园”的深层关系，而非普惠性民办园与普惠性民办园的区分，以降低幼儿园举办者的选择难度和选择次数。

记者注意到，《民办教育促进法》中，并无“普惠性”的提法。

“遵循《民办教育促进法》的法律规定，只有行政部门率先遵法、上下一致，才能更好规范民办园发展。”杨志彬表示。

而定位冲突，直接与非营利性民办幼儿园是否都能获得平等扶持有关系。

按照《民办教育促进法》，县级以上政府对民办学校进行政策扶持，包括购买服务、奖助学金等，对非营利性民办学校，还可以给予政府补贴、基金奖励等扶持措施。

但杨志彬认为，区分普惠与非普惠之后，实际上也造成了国家对非营利性民办幼儿园补贴上的不公平。依据目前各地的政策，普惠性幼儿园会获得生均定额补贴、租金补贴、开办补助款等多种补助措施，但未被认定为普惠性幼儿园的非营利性民办幼儿园就不能获得同等补贴。

“这与《民办教育促进法》中对非营利性民办学校的鼓励和扶持原则不符。”杨志彬说。

据了解，2018年8月，司法部发布了关于《民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》，但至今未有下文。

杨志彬认为，这可能跟2018年11月发布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》与修订前的《民办教育促进法实施条例》部分内容存在矛盾有关系。

（编辑：郝成 校对：颜京宁）

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