张佳：成都乡村规划师制度的实践与展望

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详细内容请关注《上海城市规划》2020年第2期《成都乡村规划师制度的实践与展望》。

作者

张佳

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会  委员

成都市规划和自然资源局  副局长

摘要

乡村规划管理是乡村建设与治理的龙头。作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，成都市在总结统筹城乡实践和“5·12”汶川地震灾后重建经验的基础上，探索建立了乡村规划师制度。

作为深化城乡统筹的制度创新，它对成都乡村规划水平的持续提升、城乡融合发展起到积极作用，乡村地区的规划、建设和管理水平得到显著提升。新形势下，成都将继续完善乡村规划师制度。

本文从定位与职责、管理与运行、实施成效等方面简要介绍成都市的乡村规划师制度，总结实践经验，并展望未来发展。

2010年9月，成都在全国首创乡村规划师制度。得益于选拔了大批有投身乡村规划事业意愿的专业技术人才，农村规划建设人才匮乏、乡村规划编制质量不高、脱离乡情落地难、实施走样等突出矛盾得到有效缓解，乡村地区的规划建设和管理水平得到显著提升。

乡村规划师以其良好的规划业务能力，参与打造郫都区青杠树村、简阳市飞龙乡协议村等一批新农村建设的示范项目。

一

乡村规划师的

定位、招募与职责

1

定位

乡村规划师是参照政府雇员的方式，由区（市）县政府按照统一标准招聘、征选、选调和选派并任命的乡镇专职规划负责人。乡村规划师服务于乡镇，接受市、区（县）规划部门的业务指导、统一管理，为乡镇专职规划技术责任负责人。

按照事权分离的原则，乡村规划师负责协助镇人民政府完成涉及镇、村规划制定、实施和监督检查，土地综合整治项目工作的方案论证、验收复核等相关工作，不具有行政审批职能，但对所在乡镇的重大项目有“一票否决权”。

2

招募条件

面向全社会招募乡村规划师，招募形式分别为社会招聘、选派挂职、机构志愿者和个人志愿者等。

严格选拔条件，以选拔具有扎实规划业务能力和投身乡村规划事业意愿的人才为目的。

严格选拔程序，按照公平、公正、公开的原则，通过市级统一笔试、各区（市）县组织面试的方式，筛选出工作能力强、作风严谨、扎实肯干的乡村规划师。

增加选拔渠道，加强乡村规划师制度宣传，争取从在蓉高校、规划设计机构、规划管理部门等，选送符合条件的专业技术人员，以征选、选调和选派的方式，投身乡村规划师队伍，丰富乡村规划师人员构成。

根据《成都市城市总体规划（2016—2035年）》确定的特色镇，按照“一镇一师”的原则，每个特色镇辖区范围内确保配备1名社会招聘的乡村规划师。

选派挂职、机构志愿者、个人志愿者的乡村规划师配备数量由各区（市）县人民政府根据实际情况确定。

自2010年以来，成都市累计共招募乡村规划师9批、470余人次。

3

职责要求

乡村规划师是专职的乡镇规划技术负责人，组织并全过程参与规划编制，从专业角度为乡镇政府承担规划管理职能，提供业务指导和技术支持，将新理念、新要求全面贯彻到乡村规划过程中，有效提升乡镇政府“规划先行”和按规划建设的意识。

乡村规划师制度给乡村规划师制定了7项职责，即规划决策参与者、规划编制组织者、规划初审把关者、乡镇规划建议人、实施过程指导员、基层矛盾协调员和乡村规划研究员。

乡村规划师通过全过程参与乡村规划建设，串联起规划编制、审批、实施、核实等环节，通过收集村民意愿、征求村民对规划设计方案的意见等方式，在规划部门、设计单位、基层政府、广大农村群众之间架起沟通和交流的桥梁，疏通民众需要和民意诉求的渠道，理顺农村地区的规划管理体制机制。

二

乡村规划师的管理与运行

作为一种全新的制度，成都建立了乡村规划师管理体制框架，即市级归口、属地为主、三级联动、小组自律等，以期促进持续更新、不断进步的团队精神的形成。

乡村规划师管理体制图

1

市级归口

为推进乡村规划师制度的落实，在市规划行政主管部门成立乡村规划管理处，并设立专门办公室，专人专职负责归口管理乡村规划师。

同时，协调财政，解决乡村规划专项资金保证的问题，以及乡村规划师的社保、交通补助等问题；

协调人事，与市人社部门联合发文，明确要求建设、规划、国土、交通、房管等部门所属事业单位在招聘工作人员时，应有不低于30%的岗位用于招聘乡村规划师。

2

属地为主

在《成都市城乡规划条例》（2017）中，明确由区（市）县政府负责本区（市）县乡村规划师选拔、任免、考核等方面的统筹管理。区县规划行政主管部门负责乡村规划师的业务指导，乡镇政府负责日常管理。

3

三级联动

乡村规划师要对镇总体规划进行初审，之后区（市）县规划行政主管部门组织专家和县级相关部门进行技术审查，然后书面征求市规划行政主管部门的意见，最后由区县政府对镇总体规划进行审批。这是成都市城乡规划管理条例确定的镇总体规划审批流程。

除了对规划成果进行把关以外，还进行绩效考核，制定年度考核和评优办法。同时还建立激励机制，在区（市）县年度考核合格的基础上，评选出表现突出的优秀乡村规划师，并将其作为下一届乡村规划师续聘的优先条件。

4

小组自律

为了加强乡村规划师之间的交流、学习，协调解决乡村规划工作中的问题。市规划行政主管部门结合区县的地理位置将全市乡村规划师分成4个片区组进行管理。

此外，还采用博客管理的方式。通过博客了解乡村规划师每周工作开展情况，对连续3次工作做得不好的规划师进行约谈。同时，根据博客上收集到的乡村规划师所反映的普遍问题，研究制定共通性的规则来进行规范解决。

5

定期培训

建立乡村规划师稳定培养支持机制，形成上岗培训、季度培训、片区会和小组交流4级培训体系，制定相关培训工作制度，明确培训目标，采取国内外专家集中授课、现场教学和经验交流学习等培训方式，实现了乡村规划师培训的制度化、规范化和专业化，不断提升乡村规划师的业务素质。

三

乡村规划师制度的实施成效

1

促进镇（乡）政府规划职能的落实

按照《城乡规划法》以及四川省和成都市的城乡规划条例，镇政府具有相应的规划编制管理职责。但乡村规划师作为专业的技术人员，既从乡镇的角度为上级的规划决策提供建议，也由市级部门直接管理，对乡镇规划管理起到监督监察的作用。

乡村规划许可办理流程图

通过乡村规划师驻镇，促进镇（乡）政府规划职能的具体落实，进一步提升镇（乡）政府“先规划后建设” 和按规划实施建设的意识，乡村地区的规划、建设和管理水平得到了显著提升。

9年来，乡村规划师参与规划审查的项目近1800项，提出建议2000多份，协调解决基层矛盾922项，提出具体的工作建议和措施2590条，协助乡镇制定了乡镇规划集体建设用地和原址建设两种类型的许可程序。

2

形成较为有效的基层规划管理模式

针对乡镇规划建设过程中出现的施工图和审批通过的规划方案图不一致、建设成果和施工图不一致等问题，建立“四核查”的环节，即方案转化施工图环节、总平面放线环节、外墙装饰样板环节和景观实施环节的核查，以确保按图实施，取得建设成果与规划方案一致的效果。此外，还建立了国土、规划、建设、房管等多部门联动的综合验收机制（包括意见征询机制、参与决策机制、民主监督机制和社会管理机制）。

3

建立基层规划管理队伍

乡村规划师是规划行业内最接地气的规划工作者，很多乡村规划师都采用现场规划的模式，即乡村规划师会同设计机构、乡镇政府、区县规划局和村民在现场碰思路、定方案、出图纸，最大程度地保证各方认可，使乡村规划由传统的自上而下转变成上下结合、常态式规划。规划方案要由百姓投票，超过总人数2/3通过的方案才可以进入下一个环节。

此外，乡村规划师要协助乡镇政府成立监督小组，确保规划设计方案在实施过程中不走样。

乡村规划师为报名参加农村新型社区建设的村民

宣讲规划设计方案

乡村规划师作为乡镇规划专职负责人，在很大程度上弥补了以往乡镇政府组织规划编制的技术短板。

乡村规划师工作在第一线，熟悉地形地貌和历史文化资源，了解乡镇发展及村民生产生活需求，掌握新农村建设、产业发展、基础设施、公共服务设施、农村土地综合治理、土地确权等基本情况，不仅对规划编制进行严格把关，更在实施过程中进行动态监管。

成都市乡村规划实施成效图

邛崃市夹关镇周河扁聚居点建设实景

成都市乡村规划实施成效图

郫都区青杠树村聚居点建设实景

四

未来展望

成都的乡村规划师制度作为深化城乡统筹和完善乡村规划治理的制度创新，切实提升了乡村规划和建设管理的水平，在城乡协调发展和全面建设小康社会的进程中发挥了预期的作用，成为推进中国农村嬗变、引领农村现代化、促进中国城乡一体化不可或缺的重要力量。

在实施乡村振兴战略促进城乡融合发展的新的历史进程中，成都将不断完善乡村规划师制度，建立工资动态调增和奖惩激励机制，主动适应机构改革、镇村行政体制改革等新形势，培养一批熟悉政策、懂得技术、甘于奉献的规划和自然资源专门人才，为乡村全面振兴提供人才保障。

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本文转载自微信公众号“上海城市规划杂志”。

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