陈志强：回顾8.8舟曲特大山洪泥石流灾后重建，看规划统筹的重要性

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作者

陈志强

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会  委员

甘肃省自然资源厅国土空间规划局  局长、硕导

2010年8月8日凌晨，甘肃省舟曲县城周边山区突降暴雨，引发特大山洪泥石流灾害，对当地群众生命财产造成巨大损失，给生产生活造成严重影响。党中央、国务院、中央军委高度重视，迅速成立“国务院舟曲灾后恢复重建领导小组”，启动抢险救灾工作。

时值灾害发生十周年，作为亲历者，对灾后重建中的规划统筹工作进行回顾和梳理，意在以灾后重建为例阐述规划先行、统筹实施的重要性。

一

灾后重建面临的问题

根据国家民政部评估报告：舟曲县灾害范围涉及2个乡镇（城关镇、江盘乡）、15个村、2个社区，面积约2.4平方公里，其中极重区1.2平方公里，严重区0.2平方公里。受灾区域广、重建环境复杂、人口相对密集使灾后重建面临一系列问题。

历此变故，人们对身处该河谷地貌的心里感受由灾前的沟大山深、风景秀美、流连忘返转变为灾后的山势压抑、嶙峋险峻、避之不及。

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复杂地质环境导致土地资源稀缺，人口规模超载

舟曲灾后重建需要面对的核心问题之一是土地资源极度稀缺和人口规模超载。

县城建设用地因灾害发生大幅减少，周边地区地质灾害隐患点多、分布广、威胁大。

同时，舟曲县城自身规划建设也存在人口和建设密度过大，布局杂乱，人居环境不佳，市政建设欠账多，城市灾害应急体系脆弱，不安全因素突出等问题，使得建设选址及规划编制工作存在难度。

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脆弱生态环境增加施工建设难度

舟曲泥石流灾害的发生，既有多年破坏自然环境导致水土保持难以为继的人为因素，也有“5.12”汶川地震时对原有山体的波及破坏。

泥石流造成三眼峪、罗家峪泥石流沟地质地貌发生巨大变化，平均高差在2000米以上，沟道陡然下切8-10米。沟内到处是巨石嶙峋、滑坡、崩塌、危岩体随处可见，排查、施工难度大、困难多。

3

多部门工作交叉加剧现场管理、作业矛盾

抢险救灾的同时，灾后重建规划需要会同发改、民政、卫生、建设、国土、交通、水利、地震、测绘等部门就重建规划用地选址、规划布局、项目实施等工作进行确定，协调不同的部门利益和重建要求是规划统筹的难点之一。

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地域特色、历史建筑与新城风貌需要统一

灾害发生以前，县城拥有许多百年左右的传统藏式木构建筑，老城区建筑地域特色和民族特点显著。

灾后重建选址在峰迭新区后，新城区的建设既要考虑建筑在灾害发生时的应对作用，又需要考虑整体风貌与周边地域环境以及和老城区的协调、统一，对规划编制、建筑设计、风貌统筹都提出了要求。

二

灾后重建的规划统筹工作需要加强沟通统筹、执行实施的能力

本人作为省灾后重建城镇规划实施协调办公室副主任具体负责规划实施任务，随着工作的开展愈发认识到规划先行、统筹实施对于保证重建质量、落实规划要求、提高工作效率、节约建设资金和周期的至关重要性。

援建、代建任务是由省、州、县、乡及各行业多部门多头负责管理和实施的，各有各的行业标准、技术特点和利益要求。同时，各代建单位各自委托项目设计单位，而建设单位自身的规划意识、建设单位对设计单位的项目设计条件，以及设计单位对规划的解读等方面均不能把规划的要求传导到位，在短期内要实现重建规划确定的整体风貌和管控要求难度很大。

规划办需要从单纯的规划流程和技术管理向部门协调、统筹调度、项目管理进行角色转换。为保证现场工作的有序开展和重建规划的有效落地，规划办对传统的规划管理决策进行调整重构，开展资源整合能力重构（代建部门、设计、施工、监理、图纸审查、各级政府、受灾群众）、资源配置运用能力重构（部门协调、矛盾处理、职责分工、现场监督、服务检查、规划公示），有效地化解了各单位各自为政的混乱局面和项目矛盾，保证了重建工作的进度和整体目标的实现。

省政府批准的峰迭新区详细规划提出的目标为：居住安全、设施完善、环境舒适、社会和谐、特色突出的生态型新城区。

按照民生和政治要求，原定的三年重建任务要求两年完成，要在狭窄的场地、很短的时间内确保规划目标的实现，就必须履行扎实细致的基础工作，精心规划、合理设计，突出重点，高效协调各部门和相关环节才能努力实现规划建设要求。

为此，规划办在管理过程中采用重视科学决策，加强专家持续咨询、提升管理效率。加强全程现场服务，打通规划、立项、设计、审查、许可、施工、整改验收等环节规划统筹连贯能力，提升规划管理有效解决现实、应急问题的能力。

峰迭新区建设现场

三

灾后重建规划统筹实施的管理模式

1

重视科学决策，专家参与咨询

为确保重建工作科学高效地完成，规划办协助灾后重建领导小组成立灾后重建城镇规划实施专家咨询组，负责详细规划和城市设计、重要建设项目设计方案的审查、工程建设进度的规划协调。同时抽调专业技术人员组成灾后重建城镇规划实施协调办公室，作为专家咨询组的日常工作机构。

为了让《舟曲灾后重建城乡居民住房规划》、《舟曲灾后重建峰迭新区详细规划》等规划编制工作充分反映当地政府、居民的意见，确保规划的科学合理和可实施性，除配合规划编制单位多次开展现场踏勘、现场编制规划、现场讨论研究规划方案外，规划办还组织舟曲灾后重建城镇规划实施专家咨询组专家和省政府有关部门、甘南州、舟曲县多次进行审查论证，根据专家和部门的意见对规划进行修改、完善和深化。

专家及规划团队现场调研

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提升管理效率，现场技术服务

作为规划总把关和总协调，发挥规划“一个漏斗”的作用，在重建过程中，规划办作为现场派驻机构开展项目统筹、用地选址、设计任务书核实、技术标准确定、规划条件拟定、设计方案核定、组织专家咨询、专业设计协调、建设进度协调、现场图纸复核、规划竣工整改验收等工作，做到全程跟踪把关，实现规划的统筹作用。

现场组织调度时，规划办遵循灾害治理优先、市政基础设施优先、民生项目优先、地下工程优先，各行业、各类型建设项目统筹衔接的原则，有序安排建设。同时，配合各单位，优先保证白龙江、泥石流沟、山体灾害隐患点治理的防护工作，确保施工期人员、设施安全。

建设时序上，规划办要求必须坚持先地下后地上，先基础后建筑，先应急后常规的顺序，优先保证住宅等民生建设项目，其他办公类建筑工程可考虑适当延后开工建设的建设程序。

施工现场规划核定方案公示

3

专注解决问题，强化过程统筹

由于重建工作启动初期时间紧迫，申请方案审查的重建项目均未履行可研审查及批准程序，且报审的重建项目设计方案也普遍存在总规模确定依据不清、建设规模偏大、建设标准偏高以及与国家重建计划存在的规模和投资不匹配等问题。

规划办发出了《关于请求协调有关单位加强舟曲灾后重建项目可行性研究工作的函》，要求做实、做细项目可行性研究和规划落地工作，确保建设项目方案评审能够顺利开展，避免反复工作，科学、合理的实施项目建设。同时，规划办根据项目情况多次组织省内外专家召开重建项目方案设计过程中的技术指导会议，通过专家提前在草图阶段介入，加强各类重建项目的风貌统筹，加快设计周期。

随着重建项目深入实施，规划办组织力量在峰迭新区重建规划的底板上对所有的实施项目建立模型进行落图推演，进一步在实施过程中完善单体建设与整体风貌、前期规划与实施过程存在的问题，弥补不足，从而对规划实施效果有了更深入的把握。

舟曲重建后期进度模型舟曲重建后期进度模型

4

开展规划宣贯，贯彻规划意图

规划办先后多次组织灾后恢复重建详细规划编制单位对设计单位、建设单位就恢复重建规划思想、区域整体风貌控制和建设项目规划控制要求进行了宣讲和互动交流，保障规划编制、方案和施工图设计在规划实施上的连续性，定期开展设计、审查项目“回头看”，完善建设规划管控细节，同时要求设计团队在重要节点提供现场服务，配合建设单位就施工中存在的问题及时沟通解决。

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严格依规实施，健全统筹体系

规划办在《舟曲8.8特大山洪泥石流灾后重建城镇规划》的基础上，根据重建需要组织技术力量编制《舟曲灾后重建峰迭新区详细规划》、《舟曲峰迭新区居住建筑设计导则》、《舟曲县峰迭新区建筑风貌统筹标准及建筑做法实例图集》，印发《舟曲灾后恢复重建城镇规划实施工作方案》、《关于舟曲灾后重建项目建设时序的建议》、《关于舟曲恢复重建工程放线定位工作的建议》等文件，规划先行，保证后续建设科学、有序、合理开展。

为做好规划服务工作，规划办按投资分类控制，规划重建项目分为城乡受灾居民住房重建、城镇建设、公共服务、基础设施、白龙江和沟道整治、灾害治理、产业重建、生态环境等八大类，规划办及时对申报规划程序的建设单位下发《选址意见书》、《规划条件》、《方案核定通知书》，既管理项目规划质量，又服务建设进度。

同时，规划办制定了定期现场巡查制度，对部分单位擅自开挖取土，破坏原有建设用地地形地貌等问题，及时下发整改通知，同时对因建设场地地貌发生重大变化，需调整原设计方案的项目重新履行规划许可手续，保证施工的时间进度和整体质量。

规划的科学性在于编制，规划的严肃性在于实施。只有依法依规的实施，才能一张蓝图干到底，落实好规划的科学性和严肃性，就是真正践行“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。

希望之舟，大爱之曲。值此8·8舟曲特大山洪泥石流灾害十周年之际，谨以此文记之，献给所有为抢险救灾和灾后重建贡献过力量的人们！

风貌统筹之地方材质片石在建筑立面使用的推广

重建后的舟曲新城

重建后实景

 END 

图文 | 陈志强

编辑 | 孙一休

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