2017/18美国最高法院案例译述(16)——外国主权豁免那些事儿

祝各位读者2019年平安喜乐！感谢你们一年多的支持！

[2019年开篇我们先来介绍一个恐怖活动遇到外国主权豁免的案子，看看美国最高法院的大法官们如何坚守先例并巧妙地与国会立法抗衡。]

鲁宾 诉 伊朗政府

—恐怖主义活动资助国能否得以严惩？

原案名：Rubin v. Islamic Republic of Iran

判决日期：2018年2月21日

案号：16-534

判决原文：https://www.supremecourt.gov/opinions/17pdf/16-534_6jfm.pdf

主笔：索托马约尔大法官（除卡根大法官未参与本案审理外，其余所有大法官附议）

判决主旨：依照《外国主权豁免法》的例外规定，在“恐怖主义例外”之诉中的胜诉方可以执行外国国家、机构及代表实体的商业财产。而本案中资助恐怖活动的伊朗位于美国的财产并非用于商业目的，而是为了研究和翻译之用，因此不能被执行。

判决译述：

第一眼看到这个案例，很容易察觉其不同寻常之处：被告竟是一个外国主权国家（伊朗伊斯兰共和国）！外国主权国家可以被诉吗？在介绍本案之前，让我们先来看看国际法中一个十分重要的原则——外国主权豁免理论（Foreign Sovereign Immunity）。

1. 风度翩翩的国际礼让

外国主权豁免是一国“风度翩翩的君子行为”。举例来说，若甲国支持外国主权豁免，而乙国在甲国涉诉，则非经乙国同意，其国家行为及其财产免受甲国法院的司法管辖。[1]

外国主权豁免包括管辖豁免和执行豁免两个方面。管辖豁免是指一国不受他国的司法管辖，除非一国明示或默示放弃豁免，另一国司法机关不得受理和审判以该国为被告或以该国行为作为诉由的民事和刑事诉讼。执行豁免则是指即使一国已放弃了司法管辖豁免，如未经该国放弃执行豁免，另一国法院也不得对该国的国家财产采取强制措施，不得对该国的政府高级官员采取民、刑事强制措施。[2]

美国联邦最高法院在1983审理的Verlindenv. Central Bank of Nigeria案中对此予以诠释：“外国主权豁免是国家在对待国际纠纷时的一种儒雅和礼让，而这种国际礼让往往取决于本国的政治考虑，由主管外交事务的行政部门决定。”

然而，宽容和礼让不代表逆来顺受，国际礼让自然不可能不设限。从历史发展的角度看，国家主权豁免理论经历了从“绝对豁免”到“限制豁免”的演变。

19世纪末之前，绝对豁免主义是时代的潮流，为世界各国所支持。英美法系国家也通过判例法逐渐认可了该理论：凡涉及君主的财产、行为的诉讼，法院应该尊重被诉者的主权，驳回诉讼请求、不予审理。[3]

经历了20世纪初的两次浩劫，随着世界经济的复苏，越来越多的国家参与到国际商事交易中来，绝对豁免主义的做法受到质疑，限制豁免主义借势成为国际社会的主流。限制豁免主义主张对国家行为区分为“管理行为”（actaimperii）和“商业行为”（acta jure gestionis），前者依旧享受豁免，而后者的豁免则被免除。

在外国主权豁免问题上，美国的做法基本顺应了世界趋势，同时有所创新。自1952年泰特公函[4]开始，美国转而支持限制豁免主义，并于1976年颁布了《外国主权豁免法》（Foreign Sovereignty Immunities Act, 简称“FSIA”），明确其态度。之后FSIA被编入《美国联邦法典》。根据FSIA的规定，美国对外国国家的行为和财产以豁免为原则，以不豁免为例外。其中最典型的例外情形便是“商业行为例外”和“恐怖主义例外”。

“商业行为例外”是限制豁免主义的基石，同时也是FSIA的核心，该例外主要体现在《美国联邦法典》第28编第1605（a）（2）条，“若诉讼是基于外国在美国进行过或与美国有关的商业活动而提出的，则外国不能免于美国国内法院的管辖。”

而“恐怖主义例外”则可以说是美国立法的一大创举。近年来，世界政治经济格局的剧烈变化和持续性地区冲突，促使中东、南亚和非洲为主要策源地的恐怖主义浪潮兴起，日益蔓延至全球各地。自1988年“洛克比空难”发生后，美国开始反思国内恐怖主义立法的缺失，国会相继颁布了《反恐怖主义法》《恐怖主义资助国行为的民事责任法》和《国防授权法》等法律，以加强对恐怖主义受害者及其家属的保护。[5]上述“恐怖主义例外”便是通过2008年《国防授权法》纳入FSIA的一项新的国家主权豁免例外情形，被编入《美国联邦法典》第28编第1605A（a）条：

“若外国从事恐怖主义行为或为其提供实质性的资助，且该行为导致了人身伤亡或财产损失，在受害者以此为由提起的民事赔偿诉讼中，恐怖主义资助国将不再享有豁免。”

该条所提及的民事赔偿诉讼往往被简称为“1605A之诉”，即“恐怖主义例外”之诉。

本案即源于“恐怖主义”袭击酿成的惨剧，与上述“恐怖主义例外”之诉有关。

2. 大义凛然的老赖难防

1997年9月4日，哈马斯组织在耶路撒冷市人群拥挤的步行街进行了3次自杀性炸弹袭击，造成5人死亡、200余人受伤的严重后果，部分伤者为美国公民。为了获得相应赔偿，部分受害者及其近亲属将伊朗政府告上美国法庭，要求伊朗政府为其资助、培训哈马斯组织进行恐怖主义袭击的行为负责。

伊朗未应诉，但哥伦比亚特区联邦地区法院基于“恐怖主义例外”受理了案件，作出了支持原告的缺席判决，据此，被告伊朗国须赔偿原告共计7150万美元。

能做得了恐怖主义的“帮凶”，伊朗还怕再做个“老赖”？果不其然，伊朗国在接到哥伦比亚特区联邦地区法院的判决后，“大义凛然”地坚守了对本国的“绝对豁免”，拒绝对受害者及其亲属进行赔偿。

实话实说，国际社会上诸如此类的“老赖”行为并不罕见。受害者及其家属所提出的“恐怖主义例外”之诉获胜后，恐怖主义资助国很少会心甘情愿地提供赔偿。为解决“老赖”难题，《美国联邦法典》第1610（a）（7）条补充了“恐怖主义例外”之诉的配套执行制度：

“为执行 “恐怖主义例外”之诉的判决或扣押财产以备执行，对于恐怖主义资助国在美国境内用于商业活动的财产，无论是否与涉案的恐怖主义活动有关联，皆应免除豁免。”

先受恐怖袭击，又遇到“老赖”，受害者及其家属实在忍无可忍，为获得实打实的赔偿，他们再次诉至伊利诺伊州北区联邦地区法院，这一次的请求是要求法院就前述判决扣押和执行位于伊利诺伊州芝加哥市的部分伊朗财产。意外的是，这些财产来历尤为特殊，是一批发掘于上世纪30年代的古波斯帝国古董，1937年伊朗政府将其借给芝加哥大学东方文化中心用于研究、翻译和登记在册，并非用于商业活动。

上述第1610（a）（7）条针对的是商业财产，显然不适用于这些非商业财产。那么有没有办法可以扣押和执行这些古董呢？

3. 扑朔迷离的豁免例外

眼看赔偿就能到手，原告岂能轻易放过良机！既然第1610（a）（7）条行不通，原告转而考察了FSIA第1610（g）条，称依该条涉诉的伊朗财产属于豁免例外，可以被扣押和执行。争执和讨论也由这一条文而生。

本案地区法院和上诉法院皆认为，“第1610（g）条不足以独立地免除对于外国财产的豁免”，故不予认可原告诉求。但以2016年Bennettv. Islamic Republic of Iran案和Weinstein v. IslamicRepublic of Iran案为代表，部分联邦上诉法院的判决意见却支持了原告“第1610（g）条可以作为独立的豁免例外基础”这一观点。这样一来，涉案财产是否能因第1610（g）条免除豁免、从而用于执行“恐怖主义例外”判决就出现了分歧。

追本溯源，为深入了解第1610（g）条这一扑朔迷离的条款，必须先从它的诞生历史谈起。

FSIA第1610（g）条的出现，与最高法院在1983年审判的First National City Bank v. Banco（“Banco案”）密不可分。在该案中，最高法院确立了一个规则：“外国政府机构或国家代理人区别于主权国家，是独立的法律实体，因此应与国家区别对待，无须对外国国家的行为负责。”但是该规则并非没有例外，只是最高法院并没有在本案中将例外确定下来，而是交由下级法院在司法实践中通过个案分析进行灵活判断。

经过长期实践，联邦上诉法院总结出一套考察外国机构或国家代理人独立性的方法——即Banco测试。在这个测试中，需要判断五个因素：

（1）政府对其经济控制的程度；

（2）该实体的利润是否流向政府；

（3）政府官员对该实体及其日常事务的管理程度；

（4）政府是否是该实体行为的真正受益人；

（5）坚持将其认定为（与国家相分离的）独立实体，是否会使得外国国家在美国国内法院逃避义务从而受益。

若法院通过Banco测试发现某一外国机构或代理人可与国家相分离，则其财产不应用于对外国判决的执行。

Banco规则及其配套的独立性测试自确立后一直得到沿用。直至2008年，为保障“恐怖主义例外”之诉的执行，美国国会在FSIA中增加了第1610（g）条。该条实现了对Banco规则的突破：在执行“恐怖主义例外”之诉的判决时，首先排除了外国机构、代表人财产豁免的可能性，并一一列举了Banco要素，明确了即使通过了Banco测试，同样不能免于承担国家责任。

第1610（g）（1）条的具体内容如下：

“为执行第1605A节（“恐怖主义例外”之诉）的判决，原则上如本节所述的外国国家、代理人和机构的财产皆可作为法院扣押和执行的对象，即使财产是区别于国家的法律实体，或财产为区别于国家的法律实体直接或间接持有，不论：（1）外国政府对其经济上控制的程度；（2）该实体的利润是否流向政府；（3）政府官员对该实体及其日常事务的管理程度（4）政府是否是该实体行为的真正受益人；（5）坚持将其认定为（与国家相分离的）独立实体是否会使得外国国家在美国国内法院逃避义务从而受益。”

 这一条实际上废除了最高法院确立的Banco规则在执行“恐怖主义例外”之诉判决时的适用。

那么，非商业财产是否也能依据该条适用于“恐怖主义例外”之诉判决的执行呢？如果可以，那么原告就赢了，可以通过法院执行伊朗在芝加哥大学的古董。所以接下来的问题是：原告将第1610（g）条当作救命稻草，行得通吗？

4. 差点抓住的救命稻草

原告的用意很明确：既然涉案财产（用于研究用的古董）不是用于商业活动的财产，便很难在第1610节中找到豁免例外的依据。为了执行这些财产，就必须要“创设”出一种豁免例外依据，而第1610（g）条恰恰存在原告预期的解释空间，且与“恐怖主义例外”诉讼相关。该条中对于“外国国家、机构和代表人的财产”之范围并没有明确界定，那么能否将该条文解读为：任何“外国国家、机构或代理人的财产”，皆可为执行“恐怖主义例外”判决所用，不论其是否属于第1610节其他条款明确规定的“豁免例外”的范畴呢？

最高法院将此问题确定为本案的核心，从第1610（g）条条文入手，结合其有效性，进行了客观、完整的分析和解释。该条原文如下：

In general, theproperty of a foreign state against which a judgment is entered undersection 1605A, and the property of an agency or instrumentality of such astate, including property that is a separate juridical entity or is an interestheld directly or indirectly in a separate juridical entity, is subject toattachment in aid of execution, and execution, upon that judgment as provided in thissection. Regardless of—

(A) the level of economic control over theproperty by the government of the foreign state;

(B) whether the profits of the property goto that government;

(C) the degree to which officials of thatgovernment manage the property or otherwise control its daily affairs;

(D) whether that government is the solebeneficiary in interest of the property; or

(E) whether establishing the property as aseparate entity would entitle the foreign state to benefits in United Statescourts while avoiding its obligations.” )

（1）对“asprovided in this section”的理解

最高法院对第1610（g）条条文的解读始于抠字眼。

该条虽没有明确提及财产范围，但用“如本节所述”作为财产的限定。那么，“本节”一词究竟是指整个第1610节，还是某一具体条文，原被告意见不一。最高法院认为，对于“本节”一词，最为自然的理解应当是指“第1610节整体”而非任一具体条款。

从上下文来看，除第1610（g）条之外，第1610节的其他条款皆用于免除对外国财产的豁免，这一点是毫无疑问的。首先，第1610节第（a）、（b）、（d）、（e）条分别列举了豁免例外的财产类型，例如第1610（a）条规定的是用于商业活动的财产。在这四条中，无一例外都出现了财产“将不会被豁免”（shall not be immuned）这样的表述，明示它们的作用在于规定豁免例外；

其次，第1610节第（c）、（f）条则是执行“恐怖主义豁免”判决的特殊规定。根据这两条的规定，“尽管另有法律规定”（notwithstanding any otherprovision of law），某些财产可以享受豁免，若这些财产与金融交易相关，在执行“恐怖主义豁免”判决时，本能够给予豁免的法律规定将被排除适用。 “尽管另有法律规定”的表述可以作为这两条的标志词，同样明确表达了特定财产属于豁免例外。

反观第1610（g）条，并没有类似第1610节其他条款中明确表示用于免除豁免的标志词（如“将不会被豁免”、“尽管另有规定”等），采用“如本节所述”这样的表述更容易引导司法机关考察除该条外第1610节的其他条款。

因此，最高法院认为：第1610（g）条中“如本节所述”的表述，旨在说明若当事人希望适用第1610（g）条执行判决，就必须以第1610节中其他明示免除豁免的条款为基础，确定用于执行的财产范围。

（2）为何提及“propertyof a foreign state”？

接下来，最高法院就原告的质疑继续“咬文嚼字”。

第1610（g）条中原告纠结的第二点是“外国国家财产”这一表述。结合前述Banco案及其确立的Banco测试，可以明确，该测试仅针对“外国机构和代理人”，并不针对“外国国家”。因此原告脑洞大开，推测第1610（g）条中“外国国家财产”这一表述的出现必有他意——暗示该条可以成为豁免例外的独立基础。

不幸的是，最高法院并不支持原告这一猜想，而认为该条中“外国国家财产”字眼的出现并非冗余，而是存在两重考虑：

一方面，该表述符合第1610（g）条的立法目的——完整列举出一切可供执行的财产。即当财产符合第1610节所述的明示豁免例外时，无论属于外国国家还是外国机构、代理人，皆可用于执行判决。

更重要的是，“外国国家”一词点名了第1610（g）条的适用情形——针对“外国国家”的判决。若无“外国国家”字眼的限制，第1610（g）条将不加区分地推翻Banco测试在所有案件中的适用，这不符合立法目的。本条所针对的只是针对“外国国家”所做出的“恐怖主义例外”之诉的判决执行，因此用这一表述来框定突破Banco规则的范围还是很有必要的。

（3）条文有效性解释

根据最高法院2009年审理的Corleyv. US案之判决，最高法院在解释条文时，应当“尽可能使各条文有效，避免产生无效、多余的条文”。那么，对第1610（g）条的两种解释是否都符合该解释规则呢？

在第1610节中，为扩大“恐怖主义例外”判决持有者在扣押和执行财产时的能力，存在许多明确规定免除豁免的条款，如前述第1610（a）（7）条等。若依原告观点，将第1610（g）条解释为豁免例外的独立基础，那么外国国家、国家机构、代表人的一切财产都将涵盖于“恐怖主义例外”之诉判决的执行范畴内。这样一来，其他条款中明示的豁免例外的财产范围也就完全多余了。这种解释导致的后果是，所有“恐怖主义例外”之诉判决的持有者皆将不再考虑任何其他明示条款，在任何情境下都会一致援引第1610（g）条来保证财产的执行。这显然会实质上导致许多条款失效。

因此，从第1610节的全文分析，若将第1610（g）条解释为豁免例外的独立依据，不符合美国判例法中确立的条文解释规则。

（4）立法目的解释

另外，从FSIA的立法和实践的历史角度看，在免除财产豁免时，首先要考虑是否与外国国家的商业行为有关。为保障“恐怖主义例外”判决的执行，部分外国财产即使与商业行为无关也是可以被扣押和执行的，然而这种特殊规定必须以国会明确的立法为依托。若缺乏国会意图的明示表达，最高法院很难将某一条文解读为商业行为以外的扣押和执行豁免例外。

5. 上帝的归上帝，凯撒的归凯撒

最终，最高法院认可了上诉法院的判决，认定第1610（g）条并没有为“恐怖主义例外”判决的执行提供一项独立的财产豁免例外基础，原告无法依此获得赔偿。也就是说，在判断财产能否执行时，首先要分析的仍是第1610节中其他条款明确规定的豁免例外，第1610（g）条须以此为基础适用。

简而言之，本来外国国家（及其机构和实体）可以享受管辖与执行豁免，然而如涉嫌资助恐怖活动，则失去管辖豁免，且胜诉方可以将败诉国所有位于美国的商业财产用于执行。然而本案所涉之财产为用于研究翻译目的的非商业财产，所以最高法院的大法官们认为这些财产不能用于执行。

在分析国会立法时，大法官们咬文嚼字，坚守了自己的先例，让我们看到司法与立法之间的制衡。

虽然任何恐怖主义的拥趸，皆是人类社会的公敌，能逃得了一时的制裁，却不可能永远逍遥法外。然而，对于不同性质的财产区别对待，一码归一码，还是体现了司法的理性。

最后，希望原告能继续努力，找到伊朗位于美国的其他用于商业目的的财产以供执行。

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注释：

[1]黄进：“国家及其财产豁免问题刍议”，载于《政治与法律》1985年第6期。

[2]何志鹏：“主权豁免的中国立场”，载于《政法论坛》2015年5月第33卷第3期，第65页。

[3]何志鹏：“主权豁免的中国立场”，载于《政法论坛》2015年5月第33卷第3期，第66页。

[4]泰特公函，是美国国务院代理法律顾问泰特于1952年5月19日写给美国司法部的一封信，其中说明美国国务院决定改变政策，对某些案件，即有关主权私法上的行为的案件，不给予豁免，宣布采取有限制豁免主义的做法。该公函指出，以后遇有外国政府要求豁免时，国务院将随时向司法部提出建议并将国务院所采取的行动通知司法部。Department of State Bulletin 26 ( June 23，1952) 。

[5]王蕾凡：“美国国家豁免法中“恐怖主义例外”的立法及司法实践评析”，载于《环球法律评论》2017年第1期，第168-170页。

本篇译述作者：齐冠云

齐冠云，华东政法大学国际法学院法学学士，复旦大学法学院国际法专业研究生在读，专业方向为国际金融法，师从高凌云教授，对金融、信托、国际关系、知识产权等领域的法律知识兴趣浓厚。从英美法判例研究小组成立伊始的毛遂自荐，到现如今将阅读、梳理美国最高法院判例作为自己的生活习惯，不觉间已习得大量美国法的历史、规则和程序。常常折服于大法官解释、适用法律和作出判决时的逻辑，猛然发现随着时间推移，自己的法律思维也在慢慢塑造成型。此中乐趣，唯亲身经历，方得感悟。

美国最高法院判例译述——云翻译工作室  出品

主编：       高凌云

副主编：    郑家豪  赵予慈  齐冠云

撰稿人：    赖雪金  蒋佳颖  崔伟  蒋彧  管洁泉  丁伯韬  朱文  商可航 倪国伟

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