强制拆除，基层执法应了解和重视的几个法律问题

强制拆除，是基层自然资源部门或乡镇和街道处理违法占地、违法建设行为的主要手段，也是各种专项整治行动中实现整改到位的主要标准。在实施强制拆除中，由于一些基层执法人员不了解、不重视法律问题，经常由于执法主体不适格、适用法律错误、处罚不当、程序违法等，引起行政复议、行政诉讼，而且败诉多、胜诉少。

基层行政执法不规范，是个普遍性问题，原因也比较复杂：一是一些基层执法人员不熟悉相关法律规定，存在业务能力不足。二是在上级要求限期整改消除违法状态，否则通报、限批、追责的压力下，只能不管三七二十一，先拆了再说。三是有的法律规定比较模糊，有的不切合实际，而且法院理解和判决也不同，造成基层执法困惑。

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适用土地管理法问题

责令限期拆除，没有列入《行政处罚法》列举的行政处罚种类，《土地管理法》规定属于行政处罚。作为一种责令行为，最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》明确：责令限期拆除属于行政处罚。

《土地管理法》《土地管理法实施条例》都没有赋予自然资源部门行政强制权，因此，对责令限期拆除，自然资源部门（或承接下放土地行政处罚权的乡镇和街道）只能申请法院强制执行。

（链接：法院不受理强制拆除案件怎么办）

需要重点提醒四个问题

一是行政诉讼期限。为提高执法效率，《土地管理法》第八十三条作出特别规定，对责令限期拆除的行政处罚决定提起行政诉讼的期限是十五日内。但对没收、罚款等行政处罚决定，提起行政诉讼的期限适用《行政诉讼法》规定的六个月内。

（链接：福建高院裁判‖《土地管理法》“十五日”的特殊起诉期限，优先适用）

二是行政复议期限。《土地管理法》第八十三条没有提及行政复议，是因为《行政复议法》出台在《土地管理法》之后，《土地管理法》修正时也未对此补充修改。对责令限期拆除的行政处罚决定，当事人有权提起行政复议，适用《行政复议法》规定的六十日内。

三是“裁执分离”机制。为解决长期存在的强制拆除案件申请法院难、实际执行难问题，一些地方探索提出“裁执分离”。对此，最高人民法院已明确表示，没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院裁定准予执行后，可由地方政府组织实施“裁执分离”模式。2021年4月1日，自然资源部办公厅印发的《关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》提出：推动建立“法院裁定准予执行、政府组织实施、法院到场监督”的拆除违法用地地上建筑物强制执行机制。

（链接：谁来执行强制拆除/“裁执分离”的争议与探索）

四是村民占用耕地建住宅问题。《土地管理法》修正以后，对农村村民在耕地上建住宅的处罚权问题，农业农村部门和自然资源部门一直争扯不清。根据目前法院多起判案，《土地管理法》第七十八条明确执法主体是农业农村部门，如果自然资源部门依据七十八条作出处罚，属于执法主体不适格。有的地方自然资源部门只能依据七十五条或七十七条立案查处涉及村民占用耕地建住宅行为。这个由于对法律条款理解不同引起的部门职责争议问题，修订后的《土地管理法实施条例》未给出解释，只能等正在起草的《耕地保护法》解决了。目前最好的办法，就是将宅基地执法权下放乡镇和街道。 

（链接：农村宅基地执法出现“扯皮”，自然资源部门还管吗？）

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适用城乡规划法问题

对基层执法而言，比较适用的是《城乡规划法》。依据《城乡规划法》强制拆除违法建筑物，属于行政强制，不是行政处罚，县级以上地方人民政府可以责成有关部门或由乡镇人民政府直接组织强制拆除。

需要重点提醒三个问题

一是行政强制种类。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》明确：强制拆除房屋或者设施和强制清除地上物属于行政强制执行，不是行政强制措施。

（链接：最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》） 

二是法院不受理强制执行申请。最高人民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号）明确：根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。

（链接：行政机关关于违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的非诉行政执行申请，法院都不受理了吗？）

三是不能超越规划区范围。依据《城乡规划法》强制拆除房屋等建筑物，必须是在城镇和乡村规划区内，也就是说，出了这个圈，就不能适用《城乡规划法》。《城乡规划法》第四十二条规定：城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

３

拆除占用基本农田

养殖项目问题

对未经补划和备案，占用永久基本农田的养殖项目，在实施强制拆除中，一是主要依据《基本农田保护条例》，不适用《土地管理法》；二是可以依据《城乡规划法》，但养殖项目必须是在城镇和乡村规划区内，否则容易败诉。

４

拆除建设用地和未

利用地上建筑物问题

这个问题也是困扰基层执法的难题。《国土资源违法行为查处工作规程》提出：违法占用的土地为建设用地和未利用地的，对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。也就说，依据《土地管理法》是不能拆除的，只能适用《城乡规划法》。

这个难题江苏解决了。新修订的《江苏省土地管理条例》明确规定：“违反国土空间规划，未经批准，或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量非法占用建设用地、未利用地的，由自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以按照非法占用土地每平方米一百元的标准处以罚款”。

（链接：对于在建设用地和未利用地上进行的违法占地行为，如何查处？）

５

不停止执行原则 

这个问题比较麻烦，争议也比较大。主要是依据《城乡规划法》强制拆除时，在复议和诉讼期间，是否适用具体行政行为不停止执行原则。如果适用，不能体现尽快消除违法状态，一拖就是至少半年以后；如果我拆我的，你告你的，又面临败诉风险，如果确实拆错了，还得承担行政赔偿。

对这个问题，法律规定是明确的。虽然《行政复议法》《行政诉讼法》《行政处罚法》都有“不停止执行”的规定，但有一条特别规定，就是《行政强制法》第四十四条：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。实践中，对违法建设行为的强制拆除，很难适用这条规定。

（链接：强制拆除在建的违法建筑物，适用复议、诉讼不停止执行原则）

６

拆除的方式方法 

强制拆除，涉及比较复杂的法律问题，容易引起行政复议和行政诉讼，有的还涉及行政赔偿，也是律师比较关注的领域。因此建议基层执法部门，要尽最大努力，想方设法做思想工作，通过违法当事人自拆的方式解决，也可以通过助拆的方式，尽量规避法律责任和风险。

另外，还应严格遵守相关法律规定。《行政强制法》规定：行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。否则，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 

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拆除的费用问题 

这是个比较敏感的问题，也是难以回避的难题。依据《土地管理法》《行政强制法》规定，申请法院强制执行的费用由违法者（被执行人）承担，但《城乡规划法》未明确强制拆除的费用问题。实践中，强制拆除的费用基本都是由县乡政府或自然资源部门承担，但这笔支出却很难正常列入正常的执法业务支出，存在很大的责任风险。

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拆除的法律程序

由于执法不规范，基层执法中存在问题较多的是程序违法，需要正确理解和把握相关法律规定。《行政处罚法》第三十八条规定：违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。《行政诉讼法》七十四条规定：行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，法院判决确认违法，但不撤销行政行为。

依据《城乡规划法》实施强制拆除，应严格履行相关法律程序。

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