吴士存 | 十字路口的抉择：美南海“新政”将使周边国家陷入进退两难的困境

清华大学战略与安全研究中心 2022-10-08

The following article is from 中国南海研究院 Author 吴士存

吴士存

中国-东南亚南海研究中心理事会主席、中国南海研究院创始院长、中国论坛特约专家

乌克兰危机发生后，美国国家安全委员会印太事务协调员库尔特·坎贝尔声称，尽管存在乌克兰危机，美国仍将保持对“印太地区”的关注，并扬言美国以前曾同时深入参与两国战区，包括在第二次世界大战和冷战期间。言外之意就是美国的“印太战略”和对亚太事务的介入不会因乌克兰冲突而出现任何变化和调整。

换个视角，我们再听听亚洲国家领导人的心声。2020年6月，新加坡总理李显龙在美国《外交事务》杂志发表的《濒危险境的亚洲世纪》一文表示：“亚太国家不希望被迫在中美之间选边站队”。这在一定程度上代表了包括东盟国家在内的多数亚太国家的心声，但美国似乎并不甘心就此失去盟友和伙伴所带来的巨大的权力资源。其中，南海周边国家被美国视为维持海上霸权和谋取西太地区海上秩序主导权的不可或缺的筹码，而美国南海政策调整对某些声索国处理与中国海上争端的影响也是显而易见的。今年是拜登政府入主白宫的第二年，这预示美新版印太战略和南海政策将从构想逐步转化为实践，其对周边国家南海政策和海上行为取向的影响也将同步显现。

美南海“新政”意在重建盟友和伙伴体系

自20世纪60年代末以来，美国的南海政策经历了几个不同的发展阶段。南海争端起源之初至20世纪90年代中期，美国对于中国与越南、菲律宾、马来西亚围绕南沙群岛部分岛礁领土主权和海域管辖权主张的争议保持相对中立和选择性关注，菲律宾虽曾多次要求美国明确将南海纳入《美菲共同防御条约》，但美方均“委婉”拒绝。直至1995年中菲“美济礁事件”发生之后，美国公开发表历史上首个涉南海问题政府声明，第一次明确称在南海拥有航行自由的利益，这是美国开始介入南海问题的标志性事件。但从克林顿政府到小布什政府，美国对南海争端的介入始终保持相对克制。奥巴马政府上台后，在亚太“再平衡”战略框架下，以国务卿希拉里2010年7月在河内首次声称美在南海拥有重大关切和利益、2014年负责亚太地区事务的助理国务卿康达又称美在南海拥有“最高国家利益”为重要转折点，美国开始以博取地缘政治利益和牵制中国为导向，从外交、军事、法律和舆论等方面积极介入南海问题。2020年7月13日，国务卿蓬佩奥的南海政策声明则表明美南海政策赤裸裸地展现出“全面介入”和“选边站队”的特征。

美国以“航行自由”作为介入南海争端的托辞，但追求和维护海洋霸主地区才是其从“幕后”走向“台前”、从“相对中立”转向“选边站”的战略考量。美国国会研究服务处自2018年以来不定期更新的《中美在南海和东海的战略竞争报告》暴露了美国南海政策以战略利益为导向、以想象界定威胁、以遏制中国为目标的实质。

以恢复美国全球领导力为己任的拜登政府，对于延续和巩固在南海地区的霸主地位有着尤为强烈的“雄心壮志”，其上台以来推出以强化前沿战略性力量部署、重建盟友和伙伴关系、构建囊括域内外国家的小多边安全框架为主要内容的南海“新政”。2022年及未来一段时间内，拜登政府将按照“新政”的既定目标和路线、同时以更加多样化的方式和手段实现在南海的预期目标和利益诉求。

第一，以盟友和伙伴为依托、四国安全机制和美英澳“奥库斯”联盟为基础，在南海构建双边和小多边相互交织的安全合作机制。

拜登政府把重建“模块化”的盟友和伙伴网络作为其印太战略的重要内容和遏制中国的有效手段。利用相对成熟稳定的四国安全机制和新建立的“奥库斯”联盟，开展军事情报共享、联合军事行动、政策协调、基地和设施使用等领域的合作，将是美国在南海试图巩固对中国力量对比优势和牵制中国拓展地缘政治空间的重要路径。此外，在区域内，美国除继续拉拢越、菲拼凑稳定的，包括涉南海情报共享、外交支持、联合演习等合作在内的三方机制外，还可能动员马、印尼及台湾当局建立海警联合执法等领域的双边和相对松散的小多边合作架构。

2021年9月，美国总统拜登（中）与英国首相约翰逊（右屏幕）、澳大利亚总理莫里森（左屏幕）共同召开记者会，宣布成立AUKUS“奥库斯”联盟（图自外网）

第二，以形成威慑力为目标，通过新型作战力量和作战方式在南海保持高强度的前沿军事存在。

海岸警卫队已被美视为与海军、海军陆战队一样可在南海用以应对中国海警和海上民兵“灰色力量”的重要补充。美国从20世纪70年代启动“随船观察员计划”以来，已同全球16个国家签订了合作协议，其中与11个太平洋岛国签署了永久性双边“随船观察员协议”。这些双边协议允许伙伴国的国防和执法官员登上美国海岸警卫队和美国海军的船只，在伙伴国的专属经济区内登临和搜查涉嫌违反法律或条例的船只。美海岸警卫队通过与越、菲、马、印尼及台湾当局签订双边协定、定期开展联合演习、实施能力提升计划、港口访问和基地使用等方式，渐渐在南海及其周边地区实现了常态化的存在。未来美国与南海周边国家和地区合作，以签署“随船观察员协议”的方式在争议海域执法的可能性不能排除，这也将成为未来影响南海形势发展的一个新的不确定因素。

同时，从今年初以来美国在南海的表现可以看出，作为在实施“综合威慑”的重要环节，美军在南海以第七、三舰队所辖航母编队为主，两栖部队协同行动，空中侦察和打击力量紧密配合，旨在向中国展示威慑力的作战部署将逐步常态化。

1月11日，美国“卡尔·文森”号航母打击大队及“埃塞克斯”号两栖戒备大队进入南海。图自南海战略态势感知

第三，美国以仲裁裁决为基础、全面否定中国南海权利和主张，通过或明或暗地支持盟友和伙伴，中美南海法律战或将再度上演。

自2016年7月12日仲裁裁决出炉以来，美国一直以各种方式及利用各种国际场合和机制，把裁决作为向中国施压的工具，并通过频繁的航行自由行动和政府声明及报告挑战中国南海权利主张的法律地位。2022年1月，美国国务院发布历史上第四份涉中国南海主张的“海洋界限报告”，对中国在南海的断续线和历史性权利主张、南海部分岛礁法律地位、海洋区域、远洋群岛整体性主张及直线基线提出质疑。显然，美国已经把中国南海权利主张的法律基础视为其意欲主导南海地区规则与秩序构建的唯一和最大障碍。不难推测，拜登政府将继续利用仲裁裁决，拉拢区域内所谓“志同道合”的盟友和伙伴，对中国在南海权利主张的所谓“国际法”基础进行死缠烂打。

周边国家面临“两难选择”，南海合作面临“囚徒困境”

周边国家是美国南海“新政”成败与否的重要依托，美国的外交和军事支持也极大丰富了声索国南海政策的选项。周边各国对美国南海“新政”的反应因双边关系亲疏远近程度不尽相同，但出于各自利益盘算，在愈演愈烈的中美南海竞争中越来越难以保持平衡或“不选边站”，“选边站”倾向将越来越鲜明。

其一，菲律宾南海政策将渐渐回归唯美国马首之瞻、对华示强、单边挑衅行动不断为主要特征的“南海传统立场”。特朗普政府虽然满足了菲律宾自20世纪70年代以来所一直努力和希望的将南海纳入《美菲共同防御条约》适用范围的诉求，但因美菲关系大环境的逆转而使得这一承诺的效果大打折扣。随着拜登政府逐步修复特朗普政府留下的美菲同盟关系中的缝隙，加之菲律宾国内“亲美”势力借新老政权更迭之机重拾政治影响力，菲律宾回到阿基诺三世时期充当美国在南海“代理人”的可能性依然存在。除了在仲裁裁决问题上采取强硬立场之外，不排除未来菲为美提供更多军事基地、以更大力度参与美国在南海军事演习，以及协同美海岸警卫队和海军在南海对中国海警、海上民兵和渔船采取挑衅性行动的可能。此外，在美等西方国家外交和油气公司的支持下，对能源有着迫切需求的菲律宾在南沙群岛礼乐滩开展单边油气勘探和开发的可能性似乎已经越来越大。

其二，美国寻找南海“新代理人”的战略需求为越南扩大海上军备、推进争议地区的单边油气开发和岛礁扩建、在中美之间“两边渔利”提供了新的空间。

从高层往来、航母港口访问到武器装备转移、涉海信息情报共享，美越在南海以中国为对手已经建立起了全方位、接近同盟水平的安全合作关系。越南惯于“借机”“借势”在争议区开展单边油气活动、进行非法占领岛礁扩建和设施部署，未来越南无疑将继续呼应拜登政府的南海政策调整、借重美等域外国家的力挺和支持，加快推进南沙群岛万安滩“05-1”及西沙群岛跨断续线的“蓝鲸”气田等区块的单边油气活动，还会以前所未有的速度加快鸿庥岛、敦谦沙洲等岛礁的军事设施部署，并将通过提升军警装备和人员数量加强海上一线对中国正常维权活动的干扰和牵制。此外，对越南将中越南海争端诉诸国际仲裁的可能性亦不能排除。

2021年7月，美国国防部长奥斯汀访问越南（图自外媒）

其三，马来西亚和印尼将会因为美国“选边站”而在推进争议地区的油气开发方面更加肆无忌惮。

避免南海问题影响双边及中国-东盟关系是中-马、中-印尼之间达成的长期共识。但面对中马、中印尼海上争议的“张力”和美国游说利诱的“拉力”，马、印尼未来的南海政策将充满不确定性。中马在南康暗沙及中印尼在南沙群岛西南海域争议区油气开发矛盾的凸显和升级，给了美国利用南海问题对马、印尼两国施展“南海伙伴外交”的可乘之机。其中，在双边战略对话框架下，与美在南海问题上进行“利益置换”，以对美在南海地区的军事部署和行动支持，换取拜登政府支持其在南沙群岛计划由埃克森美孚公司参与的“东纳土纳”区块油气开发，将成为印尼处理中印尼海上纠纷的政策选项之一。马虽怯于在南海问题上公开配合美国，但也会善用美对中国的掣肘，加快实施在砂捞越、沙巴等沿海地区争议海域油气区块的招标和勘探计划。

此外，菲、越等国对于“南海行为准则”（以下简称“准则”）磋商、落实《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）框架下的海上务实合作的政治意愿也将因美南海“新政”的影响而趋弱。尤其是部分声索国把争议地区油气开发和所控岛礁建设置于优先地位，而对中方倡导的共同开发和海上合作要么视而不见要么半推半就。

面对乌克兰危机后的国际格局演变，重构中的南海地区安全秩序路在何方

美国的“南海新政”给周边国家的南海政策调整和中国-东盟关系注入了“负能量”，平添了海上形势发展的变数，也对重构中的南海地区安全秩序造成了冲击。

第一，南海的“不稳定”风险增加。美国挑起的中美军事博弈及其对声索国的无原则支持等因素都背离了中国与东盟国家达成的通过对话协商、增进互信、危机管控来维持地区和平稳定、实现共同安全的共识。美军近年来在南海部署多个航母编队、两栖作战部队和核动力潜艇，试图以对中国的“威慑”实现自身及盟友的“安全”，但事实上美军在南海愈演愈烈的军事行动已经成为搅动地区安全形势最为重要的负面因素。此外，美对越、菲等声索国的武备转移及外交支持也加剧了争端国间因岛礁控制与建设、油气开发和渔业活动、海域管控等因素导致冲突的风险。

航行在南海海域的英国“伊丽莎白女王”号航母编队（图自联合早报）

第二，以“规则”为基础的南海地区秩序建构不容乐观。

掌控规则制定主导权是美国在南海的主要利益诉求之一。基于这一战略考量，美国对“准则”磋商的立场自2019年以来经历了从“推动“到“阻扰”的颠覆性转折，并开始利用越、菲等“准则”磋商参与国，对“准则”磋商进程和内容施加影响。越、菲等部分声索国一方面出于自身的利益诉求考量，另一方面受到美国的幕后影响，开始抛出“不应损害第三方利益”等呼应美国立场的论调。再者，乌克兰危机引发的国际格局演变和深度调整，使得作为大国关系角力场的南海难保不受影响。因此，从这个意义上讲，“准则”磋商料将遭遇前所未有的困难和考验。

第三，“竞争”取代“合作”或将成为未来南海地区形势发展的主旋律。

开展执法、环保、科研、人道搜救及危机管控等领域的海上务实合作是《宣言》所倡导的，也是磋商中的“准则”所追求的共同目标。拜登政府以“竞争”定义中美关系，在南海一味追求军事优势、规则定义的制度性权力，既使中美两国在南海的安全互动始终无法跳出“零和博弈”的困境，同时也对中国与东盟国家之间已经启动的海上合作进程造成干扰，并进而使得中国与菲、越、马等声索国围绕争议区的油气共同开发、渔业资源保护及联合执法等领域的合作陷入僵局。

今年是《宣言》签署20周年。《宣言》签署后的第一个十年是南海形势维持总体平稳的宝贵十年。但2012年以来，南海形势开始出现紧张升温甚至在相当长一段时期内持续动荡不安的发展态势，对此美国难辞其咎、美国因素首当其冲。中国与东盟国家虽信心满满地期待“准则”成为未来南海长治久安的“定海神针”，但这无疑需要所有南海沿岸国家相向而行的政策取向和共同努力。特别是有关争端国应当妥善处理与美国在南海问题上的双边关系，避免成为美国在南海牵制中国的“马前卒”，避免落入“为谋求自我利益最大化导致全盘皆输”的陷阱，针对化解美国等域外国家给“准则”磋商、海上务实合作、危机管控、地区安全形势发展构成的挑战，地区国家应当时不我待地建立行之有效的共同政策和制度安排、扎牢“南海命运共同体”的利益纽带。