中国式现代化背景下的财税体制改革与经济高质量发展

作者：

储德银（安徽财经大学）

党的二十大报告指出，实现高质量发展是中国式现代化的本质要求之一，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。财税体制改革作为全面深化改革的“突破口”和“先行军”，对于破解桎梏经济高质量发展的深层次体制机制障碍、促进中国特色社会主义制度优势更好转化为国家治理效能举足轻重。因而，财税体制改革必须以把握中国式现代化的本质要求为根本遵循，使科学的财税体制成为推动经济高质量发展的有力支撑。

一、中国式现代化背景下财税体制改革促进经济高质量发展的作用机理

立足中国式现代化建设全局，党的二十大报告明确了进一步深化财税体制改革的重点，提出健全现代预算制度、优化税制结构、完善财政转移支付体系的战略要求。这为我们在新征程上探索财税体制改革促进经济高质量发展的内在机理提供了逻辑线索。

（一）健全现代预算制度有利于正确把握经济高质量发展的基本原则与根本方向

首先，坚持党的全面领导是经济高质量发展的基本原则。习近平总书记强调，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。走好中国式现代化道路，必须坚持党对经济工作的集中统一领导，夯实经济高质量发展的政治底色。预算是党执政的重要资源，集中体现了党和国家的意志。在内外部发展环境深刻复杂变化的当下，保持经济运行在合理区间是经济高质量发展的前提条件，而预算收支安排为党中央引领经济工作稳中求进提供了制度工具。如运用相机抉择财政政策、中长期财政规划进行逆周期、跨周期调节，无疑有助于将党中央集中统一领导的制度优势转换为宏观经济治理效能，进而筑牢经济平稳运行的基础，为质量提升、效率改进和动力变革创造空间。其次，不断实现人民对美好生活的向往是经济高质量发展的根本方向。习近平总书记指出，高质量发展是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展。走好中国式现代化道路，必须厚植于人民至上的发展基点，将不断实现人民对美好生活的向往贯穿于经济高质量发展的全过程。预算安排涉及“蛋糕”分配，攸关民生福祉，推进预算制度现代化既可通过构建基础性、普惠性、兜底性民生保障机制，为高质量发展成果由人民共享提供方向支撑，亦可通过创新预算编制、预算执行和预算监督，释放预算制度改革红利，破除制约经济高质量发展依靠人民的体制机制障碍。

（二）优化税制结构有利于完整、准确、全面贯彻新发展理念

党的二十大报告和中央经济工作会议指出，发展必须是高质量发展，完整、准确、全面贯彻新发展理念。税制结构作为现代财税体制的重要组成部分，在以新发展理念引领经济高质量发展进程中的关键性作用不断凸显。在创新发展上，以企业所得税优化为突破口，通过创新税基式、税率式、税额式、复合式税收优惠政策，精准锚定微观市场主体创新发展堵点，可为推进创新驱动型发展增强内生动力。在协调发展上，一方面，以建立现代增值税制度为基准，简并税率档次、降低税率水平、扩大抵扣范围以及完善留抵退税制度等，可有效提升税收“中性”和行业税制公平水平，促进经济结构协调优化；另一方面，实行区域差异化企业所得税政策，如给予欠发达地区、改革试验区税收优惠，将有助于优化区域经济布局，推动区域协调发展。在绿色发展上，运用税收可调整边际私人成本、矫正负外部性的经济法则，健全环境保护税和资源税，可促进企业绿色技术革新与发展方式转型，提升经济发展的可持续性。在开放发展上，优化增值税出口退税政策、深入推进关税制度改革，有助于妥善应对经贸摩擦，推动开放型经济高质量发展。在共享发展上，收入分配公平是共享发展的题中之义，而税收具有调节收入分配的职能作用，通过深化个人所得税改革，推动个人所得税由分类税制转向综合与分类相结合税制，将有助于加快构建“橄榄型”分配格局，推动实现共享发展。

（三）完善财政转移支付体系有利于发挥中央和地方两个积极性推动经济高质量发展

从我国改革发展实践看，财政转移支付以“寓平衡于激励”的制度建构逻辑，匹配“寓激励于平衡”的分税制财政体制，适时动态权衡了发展激励与发展平衡矛盾，形成了以发挥中央和地方两个积极性为基本遵循、极具中国特色的央地财政关系格局，创造了第一个百年奋斗征程中的“增长奇迹”（吕冰洋 等，2021）。新发展阶段伴随发展不平衡、不充分问题凸显，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，健全符合高质量发展要求的现代财政制度，应完善财政转移支付制度、优化转移支付结构、规范转移支付项目；党的二十大报告将完善财政转移支付体系作为构建高水平社会主义市场经济体制、着力推动高质量发展的关键举措。可见，完善财政转移支付体系不仅是健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制的重要内容，更为推动我国经济高质量发展跨越关口提供了动力支撑和制度保障。一方面，财政转移支付在新型央地财政关系中的衔接功能和桥梁作用，有助于校正多层级政府间的财政纵向失衡与偏好错配（储德银 等，2020），构建地方政府治理效能的正向激励机制，为经济高质量发展提供动力支撑；另一方面，财政转移支付的“集中—再分配”效应，可有效发挥党中央总揽全局、协调各方的领导核心作用，在为落实重大决策部署提供财力支持的同时，通过构建区域协调的财力格局，稳步提升地区间基本公共服务均等化和可及性水平，为区域协调发展战略提供制度保障。

二、中国式现代化背景下财税体制改革促进经济高质量发展的政策展望

党的二十大报告指出，问题是时代的声音，回答并指导解决问题是理论的根本任务。进入新发展阶段，坚持问题导向，探索促进经济高质量发展的财税体制改革和政策优化方向，将有助于发挥科学财税体制在优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安中的制度保障作用。

（一）健全现代预算制度，服务构建高水平社会主义市场经济体制

构建高水平社会主义市场经济体制，需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。这就要求，健全现代预算制度应以推动有效市场和有为政府更好结合为着力点。首先，增强预算统筹能力，为党中央集中统一领导经济工作提供资源支撑和制度保障。在收入统筹侧，强化一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算统筹，强化增量资源和存量资源统筹，强化财政拨款收入和非财政拨款收入统筹等；在支出统筹侧，精准靶向重点领域和关键环节，如深化国资国企改革、支持小微企业发展、构建全国统一大市场等。其次，提升预算管理水平，推动形成有效市场。在预算收入侧，注重化解预算实际执行进度与计划执行进度错配矛盾，降解年内收入预算执行波动对稳定市场预期的不利冲击，提高财政收入“中性”和“平滑性”，减少预算收入执行活动产生的超额负担和经济效率损失（吕冰洋 等，2022），激发微观市场主体参与建设有效市场的积极性；在预算支出侧，科学破解固化支出进度、结构的制度与政策藩篱，适度增强支出预算弹性，审慎运用和优化支出“挂钩”、刚性“提标”机制，避免形成“刚性支出预算→收入执行刚性”的循环，确保预算支出安排可顺势而为，服务“国之大者”与适配高水平社会主义市场经济体制要求。最后，释放预算管理效能，促进建设有为政府。一方面，提高预算绩效评价质量，在持续推动“基数预算”向“零基预算”转变的进程中，将绩效管理理念融合进零基预算执行的全环节中，构建与完善兼具共性和特性的项目支出标准体系与项目审核标准体系，以此为基准开展事前控制、事中监督、事后反馈整改，实现“零基预算+绩效管理”的良性互动，为积极财政政策加力提效，巩固经济恢复基础创造空间；另一方面，健全预算绩效监督制度，促进更大范围与更深层次的预算公开，如完善预算公开法律法规及实施细则、深化重点领域预算公开、健全预算信息公开线下窗口与线上平台等，以监督之力助推有为政府提升宏观经济治理水平。

（二）优化税制结构，统筹协调经济高质量发展与社会公平正义

统筹实现经济高质量发展与共同富裕是推进中国式现代化的必由之路。税收既是政府直接参与资源配置的工具，亦是调节社会收入再分配最为重要的制度之一。进入新时代以来，税制改革遵循稳定税负、逐步降低间接税比重与提高直接税比重的基本行动路线，为经济高质量发展与国家重大战略目标实现奠定了财力基础与制度基石。然而，囿于效率导向型税制设计长期占据主导，新发展理念对我国税制改革的价值目标引领仍不够清晰和明确，且税收维护社会公平正义、促进共同富裕的职能作用仍未有效发挥。因而，在新发展阶段，税制结构优化应以促进经济高质量发展与社会公平正义相协调为着力点。

首先，以新发展理念为引领，全面提升税制结构的协调性。在增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用的现实背景下，一方面，探索降低增值税实际税负的可行空间，如简并税率级次、完善抵扣链条、改进增值税留抵退税制度等，释放增值税减税在激发市场主体投资和消费中的乘数效应；另一方面，持续优化企业所得税制度，构建覆盖企业创新活动全环节、全过程的创新导向型税收激励机制，不断激发微观市场主体，尤其是中小微企业创新发展的内生源泉与动力，以创新驱动供给侧结构性改革。在人与自然和谐共生的现代化要求下，推进税制结构绿色转型，从供需两端发挥绿色税收杠杆作用，在供给端增强资源税、环境保护税、增值税、企业所得税等税种间的衔接度，激励企业绿色发展，在需求端提升消费税、车船税、车辆购置税等税种的协调性，引导居民低碳消费。其次，以共同富裕为导向，全面增强税制结构的公平性。一方面，逐步提高个人所得税的收入占比。科学界定个人所得税综合征收与分类征收的内容与边界，探索尝试将个人资本所得纳入综合所得征收范围；完善专项附加扣除项目和标准体系，综合考虑区域间居民生活成本差异，对当前子女教育、大病医疗、住房贷款利息等专项附加扣除标准进行差异化设定；进一步强化对高收入人群、新经济业态从业人员的个人所得税征管，健全税务信息数据库与征管制度，尽可能减少税收流失。另一方面，探索健全以房地产税为突破口的财产税制度。考虑我国居民财产分布与社会贫富差距现状，强化对居民存量财富征税既可充盈地方政府财政收入，亦是调节收入分配差距、促进社会公平正义的必要举措。

（三）完善财政转移支付体系，推动形成权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系

激励相容的政府间财政关系是确保多层级政府治理目标相一致，聚力推动经济高质量发展的关键。财政转移支付制度作为再分配财政资源的重要制度安排，应当以推动形成权责清晰、财力协调与区域均衡的政府间财政关系为着力点。首先，应科学明晰财政转移支付制度目标。转移支付体系的完善方向与优化路径取决于转移支付制度的功能定位，我国政府间转移支付发展至今，已然跃升为兼具多项目标的庞大体系，成为当前财税体制的关键组成部分。然而，多目标亦催生了我国转移支付体系运转存在无序与低效等问题。因此，清晰明确转移支付制度目标是完善与优化转移支付体系的首要且核心的问题。考虑当下我国政府间财政转移支付体系的运行状况，转移支付制度的目标定位应当是适度多维导向的，即：一般性转移支付以熨平地区间财力差距、促进区域协调发展为目标，专项转移支付以激励约束地方政府行为、确保国家重大发展战略贯彻落实为目标，共同财政事权转移支付以增强基本公共服务保障能力、促进基本公共服务均等化为目标。其次，应合理把握财政转移支付资金规模。对财政转移支付资金规模的讨论实质上是对政府间事权、财权、财力与支出责任的考量。新时代以来政府间财政关系改革围绕权责清晰、财力协调与区域均衡而展开，新发展阶段应持续深化这一改革主线：一方面尝试将部分基层地方政府承担的具有外溢性质的事权进行上移，同时引导构建横向转移支付以保障公共品供给；另一方面在确保中央宏观调控的基础上为地方事权履行匹配财力，如将共享税分享比例适度向地方政府倾斜，以激励地方政府主动提升税收治理效能，探索建立以消费税为主、财产税为辅的地方税体系，提升地方财政可持续性，为经济高质量发展提供安全支撑。最后，应动态优化财政转移支付资金结构与制度设计。对于税收返还，尽管作为分税制财政体制改革的过渡举措有其存在的必要性与阶段意义，但在社会主要矛盾与经济发展阶段已经转变的当下，税收返还显然已不适应协调发展的高质量发展要求，需要逐步取消；对于一般性转移支付，应在提高其在转移支付体系中占比的同时，探索重构一般性转移支付稳定增长机制；对于专项转移支付，应逐步退出市场可发挥决定性作用的领域，且更加注重专项转移支付资金绩效管理；对于共同财政事权转移支付，应适时动态调整差异化补助标准体系，完善支出成本差异、财政困难程度评价方法等。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第3期。）

欢迎按以下格式引用：

储德银.中国式现代化背景下的财税体制改革与经济高质量发展[J].税务研究，2023（3）：5-8.

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