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策论丨杨东平：三大教育新政，为何这个时候出台？
本文作者
原题
当下教育政策
为何发生巨变？
作者：杨东平
7月23日，十多位来自教育界、法学界、经济学界和律师实务界的人士，在北京参加“教育新政下的民办学校”研讨会，21世纪教育研究院理事长、北京理工大学教育研究院教授杨东平，就当下民办教育政策的巨变，发表了自己的真知灼见。
杨东平教授
从依法行政的角度，就不好说了。那么，为什么最近这两年国家的民办教育政策发生如此巨大的转变，它的依据或原因到底是什么呢？
必须看到最近一二十年来，整个基础教育的格局发生了非常深刻的变化，可以说是始料不及的。
这个新格局，就是在公办教育之外，民办教育形成了庞大的体量；在公办和民办学校之外，又出现了第三个类型——课外培训教育，体量更大。这使得教育的功能发生了很大的紊乱，最突出的就是全民性的教育焦虑，教育成本增加、学业负担增加，达到了“天怒人怨”的程度，最终引发了最高决策。
另外一个大背景，是中国已经普及了九年义务教育、普及了高中阶段教育，高等教育也进入了“普及化”的行列，高等教育毛入学率达到54.5%。基础教育由过去极其短缺和匮乏的状态，进入总体不太差钱的状态。
这是认识民办教育政策调整的大背景。民办教育的贡献刚刚讲了，是非常显著、非常巨大、不可否认的。但是，为什么会发生政策调整，民办教育的问题，或者说它的另外一面，也需要认识。
首先是体量过大的问题。尽管民办小学、初中在校生占比全国总体在10%上下，是比较合理的；但是在很多大城市，包括农村县域，民办教育学生的比重可以达到30%-60%，这种现象是世界各国都没有的。
必须看到，所有国家的义务教育都是政府用纳税人的钱举办的，以公办教育为主，是一种基于社会公平的基本公共服务。
尽管公办学校存在这样那样的问题，它仍然是占绝对比例的主体，在欧洲国家，民办教育的比重通常在3%-7%，日本是2%。因为这是一种国家责任、政府责任。绝不会说一个地区的教育结构，公办学校退居其次，而以私立教育为主。
前两年教育部通报的一起事件，湖南省耒阳县，它的民办教育占到了60%，要把一些公办学校的学生分流到民办学校，引发了群体性事件，这是一个典型例子。民办教育体量过大，绝对是个真问题。
这背后是政府行为的变化。20年以前，讨论民办教育促进法时，主要是要克服意识形态上的障碍，就像发展民营经济一样，给予民办教育支持和鼓励。
20年以后，在民办教育体量非常大的区县，它包含了两种行为：一个是政府卸责，把发展教育的责任推给市场，政府可以节约大量财政经费；
二是存在不少利益勾兑。例如有的教育局长为自己安排后路，退下来以后，去民办学校当董事长。一篇流行的网文“如何绞杀公办学校”，提供了生动的案例。
第二，民办教育具有很强的营利性，我认为也是真问题。从宏观统计、宏观数据来看，平均之后这似乎就不是个问题。但是在一个区域内、学校内，这个问题还是非常明显的，就是教育成本的增加。
在20年以前，制定《民办教育促进法》时，讨论的焦点就是围绕合理回报问题。当时认为这是一个必要的阶段，只有当社会财富极大丰富之后，才能谈非营利。
到了今天，与当初倾家荡产办学的情况已经很不一样了，已经形成了一种成熟的规模化的商业模式，通过与地方政府的合谋，与资本市场、房地产市场结合来营利。通过引进挂牌的民办学校，拉高学区房价格，学校的最终目标是上市。
我们在上海开过几次民办教育研讨会，旁边总有德勤的人在现场招商游说，问你要不要上市，我们提供服务。如果一个民办学校以上市为追求的话，那么它的行为就是办企业，而不是办教育了，这是非常清晰的。
不久前，衡水系的“第一高中集团”上市就是典型的例子。衡水各地的分校得到地方政府的财政支持，地方政府批地、投资建校舍，拉动房地产，学校以“轻资产”的模式集体打包上市。
这种商业化、资本化发展的直接后果，就是极大地加剧了大城市的择校竞争，加剧了家长焦虑。在许多中心城市，幼升小、小升初的择校竞争，主要是围绕民办学校的竞争。
由于民办学校享有“民促法”规定的自主招生的权利、考试招生的权利，它把一个地区的高分学生都招去了，因此它的中考成绩远远高于公办学校。上海前几年几个区的统计，平均高于公办学校40分。那家长肯定不淡定了，千方百计地竞争民办学校。
但民办学校的这种办学成绩主要是由于提前招生、考试招生，也就是我们说的掐尖行为。所以2018年以后，上海首先进行试点，实行公民同招，就是两者同一天招生，不允许提前招生，也不允许民办学校考试招生。
民办学校的招生优势一消失，公办学校和民办学校的竞争马上就平缓了，生源分布更均衡了。所以民办教育对教育公平的影响，是有很多方面的。
另外一个重要事实，是民办教育并没有出现我们期望的教育多样化和创新性，所有的民办学校都在升学率竞争的单一轨道上与公立学校竞争。
我们有一次讨论，问一个民办学校校长，他说应试教育最激烈的学校，都是当年的转制学校，是90年代末从公办学校“转制”过来，它的前身是公办学校，也就是我们说的“假民办”。民办学校的问题，很大一部分是“假民办”造成的。这造成了民办教育的“边缘行走”状态，处在一个非常尴尬的处境当中，不可能真正按照自己的意愿来发展。
我认为这个现象还有另外一个原因：这么多年来民办教育的发展，基本是企业家办学、资本家办学，没有走上教育家办学的道路。
为什么民办教育发展到今天，只有企业家才能够办学呢？因为政府把民办学校的门槛设得非常高，诸如建设规模、土地面积、学生人数等等，包括幼儿园的标准，要求都非常之高。
即便后来放宽了条件，北京“小规模园”的标准，也要有一两百人的规模。所以以今天的政策，无论孔子还是陶行知都是办不了学的。
作为一个比较，在丹麦，举办学校、幼儿园是公民的权利，任何一个家长都可以举办幼儿园，它的普惠性幼儿园是以家庭和社区为依托的，而不是以大企业和资本。
只要招满18个学生，持续办学一年以上，就可以合法化，申请成为正式的幼儿园，获得政府提供的占办学成本70%以上的财政支持。它的办学权是开放的。尽管这与中国的现实还非常遥远，但可以看到不同的制度设计的理念。
所以，今天我们需要在一个更大的视野来看待民办教育。重要的是面向大多数人、大多数家庭、大多数社区的民办学校。
我们要看到在农村有大量面向留守儿童的民办学校，在珠三角地区，有大量主要招收流动儿童的民办学校。它们通常在我们的视野外，我们讨论的主要是资本家举办的学校。
我们看不见的民办学校还包括哪些呢？还有正在北京、成都、深圳、大理等地出现的城市边缘的创新型小规模学校，是由一些中产家长和海归举办的，它们许多还没有办学资质，往往也有几十个学生；但中国的教育创新主要出现在这类学校。
还有一类是具有不同文化或宗教取向的家长的自办学校，包括国学教育、基督教的学校等等，都是“黑学校”。还有一种民办或自办教育的类型，是“在家上学”。在美国、法国，私立学校最基本的功能就是满足文化和宗教多样性的需求，印度人有印度人的学校，伊斯兰有伊斯兰的学校，而且完全是非营利性的。
我们的教育新政，首先必须依法行政、依法治教，保护私人财产，保护民办学校的合法权益。即便要做出一些政策调整，也应该是尊重历史、照顾现实，在保护私有财产的前提下，做到通情达理、合情合理，该补偿的补偿，该赎买的赎买，而不能采取没收充公的粗暴方法，这在一个法制社会是难以想象的。
根本解决民办学校的制度困境，必须有面向未来的制度设计。应当在学习化社会的框架下，逐渐淡化学校的所有制性质，公办学校、民办学校都应该在“非营利组织”的框架中加以规范。
否则，有的问题说不通。例如，为什么一些公办学校可以在全国各地举办分校、贴牌收费，具有很强的营利性？另外，按照一视同仁、共同发展的概念，为什么公办学校又不能具有与民办学校同样的办学自主权？难道办学自主权是由经费属性而不是学校发展的逻辑和教育规律所决定的？
我们看到国外基础教育改革的基本事实：主要通过改革公办学校办学体制，实行教育家办学，解决公办学校平庸化的问题，增加教育的选择性、多样性；而不是让公办、私立学校互相竞争，或者成为一场化公为私的改革。就促进教育的多样化、高品质而言，改革公办学校办学体制是与发展民办教育同样重要甚至更为重要的路径。
我们需要超越狭义的“私立学校”、民办学校的概念，建立“大民办教育”的概念，其实质是还权于民，开放各种社会力量办学，包括教育家、家长和社区的自主办学，使教育真正成为全社会共同参与的事业，这也正是学习化社会的应有之意。
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