杜涛 胡洋铭：疫情法律应对之英国篇

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杜邾涛  华东政法大学国际法学院副院长、教授，上海涉外法律人才库成员；胡洋铭  华东政法大学国际法学院硕士生，外国法查明中心研究助理。

面对新冠肺炎疫情，世界各国都结合本国国情，采取了一系列前所未有的应对措施，集中体现在各国所颁布的一系列应急法律之中。华东政法大学国际法研究中心杜涛团队对有关国家的疫情应对立法进行了初步整理与分析，供有关方面参考，以博采众长更好地在法治轨道上统筹推进各项防控工作。

一、英国应对新冠疫情的立法概论

2020年3月3日，为应对新冠状病毒疫情的暴发，英国政府发布了疫情防控计划。根据该疫情防控计划，英国拟对相关立法进行修改，以使英国政府拥有有效应对这次紧急情况所需的设施和权力。

3月25日，新冠肺炎疫情紧急法案在英国议会上议院获得通过，并在当天获得王室批准成为一项法律。该法案的目的在于赋予政府应对疫情的权力，这类权力仅仅在基于临床科学判断认为必要后才可以动用。该法案的性质为临时性法案，时效为两年。根据政府的修正案，该法案还将每六个月由议会更新一次。

二、英国应对新冠肺炎疫情立法的主要内容

英国应对新冠肺炎紧急法案的内容主要包括五个方面：

（一）增加卫生护理领域劳动人员数量

通过解除相关限制，使得近期退休的NHS员工和社会工作者重回工作岗位。在苏格兰地区，除了退休人员之外，还允许处于离职期的工作人员或是社工学生临时加入岗位。考虑到未来疫情暴发后病例增加而来的高工作量，法案力图增加卫生护理领域的劳动力以确保为病人提供最佳的护理。为了实现该目标，法案采取了以下措施：

1.授权监管部门紧急注册的权力。通过紧急注册，更多有能力的人得以快速成为受管理的医疗保健专业人员。在这当中包括（但不限于）近期退休的人员以及即将结束专业培训的该领域学生。该举措能在短时间内增加卫生护理领域的劳动力，以应对应对高峰期下可能出现的人手短缺问题。

2.授权监管部门将最近离开行业的社会工作者重新进行暂时性的登记，该举措有助于保证对于弱势全体的持续关照。

3.允许员工在2、3至4周的法定无薪假期内休紧急志愿假，并在此基础上建立全英国范围内的补偿基金用以补偿志愿者从事志愿活动所产生的收入上和花销导致的损失。该举措将保证志愿者不会因为自己的公益行为而承担经济上的损失。

4.为NHS因应对冠状病毒暴发而采取的举措导致的现有赔偿安排范围之外的临床过失责任提供赔偿。该举措将为全英国范围内抗击疫情的医疗人员提供法律上的保护，使其不用担心自己因为完成抗击疫情所需要的工作而面临法律上的风险。

5.暂停现有的关于退休返岗的NHS人员每周最长工作时间的限制性规定以及削减退休返岗的NHS人员的退休金的规定。该举措将鼓励经验丰富的退休员工重返岗位，并保证已返岗员工的退休金不会受到克扣或暂停。

（二）减轻一线人员的负担

减轻一线员工需要承担的行政任务、允许当地政府优先照顾情况紧急的病人、允许一线人员更多地采用远程办公并减少文书工作以及授权政府暂停个别港口的作业。NHS和其他部门的一线人员由于人员缺勤或工作量增加，将会面临较大的压力。法案通过减少他们必须执行的行政任务、使主要工作人员可以远程执行更多任务，减少文书工作等举措保证这些关键服务在人员减少的期间继续有效运行，具体措施包括：

1.使现行的精神卫生执法机关有权仅凭一位医生的意见（过去为两名）对需要紧急治疗并且可能会对自己和他人构成威胁的精神疾病患者进行拘留和强制医疗。该举措意图确保具有危险性的精神疾病患者在医生较少（医生有可能因为出现症状而进行自我隔离）的情况下仍然能够及时得到相应的治疗。

2.暂时性地允许延长或取消精神卫生法规中的时间限制，进而帮助（由于疫情影响）服务提供能力较差的地方更加灵活地提供服务。这项举措仅仅允许在大流行期间严重影响工作人员人数的情况下才能够进行。

3.允许NHS将针对出院患者的NHS持续医疗评估过程推迟到紧急情况结束之后。

4.对英格兰的2014年《护理法》和2014年的《（威尔士）社会服务与福利法》进行修改，以使地方当局能够优先将自身提供的服务用以确保满足最紧急和最严重的护理需求，即使这将导致无法完全满足每个人的评估需求或延迟进行某些评估。在疫情暴发期间，许多从事卫生和社会保健工作的人可能因为自身或者家人患病而无法到岗，这可能意味着负责社会关怀的地方部门可能无法完成通常需要做的所有工作，因此法案试图将剩余的服务资源集中于最紧急和最严重的护理需求。尽管上述内容涉及到对于一些公共服务的延期或是取消，但是英国政府承诺仍然会尽己所能来履行职责以满足社会需求，并且这些条文不会消除工作人员的谨慎义务。

5.极大地放松了地方当局根据1968年的《苏格兰社会工作法》（the Social Work (Scotland) Act 1968），1995年的《苏格兰儿童法》（the Children (Scotland) Act 1995），2013年的《苏格兰社会关怀法》（the Social Care (Self-directed Support) (Scotland) Act 2013）和2016年的《苏格兰看护者法》（the Carers (Scotland) Act 2016）承担的进行需求评估、制作成人关怀支持计划或青年关怀报告的职责，使地方当局能够优先考虑最需要帮助的人。

6.授权政府使其有权要求教育机构和儿童托管中心保持运行并有权放宽教育法规的相关规定以帮助上述机构在紧急状况下保持运作。具体包括降低教师的比例、调整学校的餐饮标准以及放宽针对有特殊需求的群体的规定。这些举措确保学校有足够的灵活并得到支持地对当下情势的情况作出反应，使儿童、青年以及教职工能够在保证安全的背景下，最大程度地减少对日常生活的干扰，继续接受教育或是进行工作。

7.允许内政大臣在边境工作人员短缺进而威胁到英国边境安全的时候要求港口和机场暂时关闭并停止运营。这是为了确保英国能够在疫情暴发期间得以维持边境安全，并保护公众免受因边境管制不当而造成的犯罪或进口违禁物品的威胁。该举措仅在必要和适当的极端情况下使用，并且将关闭时间限制在维持英国边境安全所需的最短时间内。

8.扩大法院庭审中视频、音频技术的使用范围。具体包括允许申诉人因为检疫措施而行动受限时利用电话或视频会议的方式出席听证会，这将避免法院诉讼程序与检疫措施方式冲突，并将促使更多的诉讼程序可以通过视频的形式进行，从而使法院在无需参与者亲身出席的情况下保持正常运作并向公众开放。

9.为确保财政部可以随时进行交易，该法案规定在疫情暴发期间一位专员或者财政部长即可以代表部门签署文件或法案。在现有规定下，上述文件、法案必须由两名或以上的专员签署。

10.如果根据《2016年调查权力法》，没有足够的司法委员可操作该系统，则允许应调查权力专员的要求任命临时司法委员（JC）。上述的法律规定是英国国家安全立法的重要组成部分，它为情报机构和执法机构行使调查职权确立了法律依据。另一方面，内政大臣有权应权力专员的请求更改关于授权令的时间效力。上述举措的目的在于保证在疫情暴发期间依然具备保护国家安全以及调查和预防严重犯罪所必须的能力。

（三）群体隔离措施

具体措施包括赋予政府管理活动和集会的权力以及加强警察和移民官员在检疫隔离方面的权力等。政府意图通过减少人们不必要的社交活动以延缓病毒传播的速度，这可能意味着在一段时间内阻止人们聚集、推迟一年中的选举活动或关闭教育机构。为了实现该目标，法案采取了以下措施：

首先，法案授权政府在疫情期间限制或禁止人们在任何场所、车辆、火车、船舶、火车、飞机、任何可动结构和海上设施进行集会，并在必要的时候关闭上述设施。

其次，法案授予政府临时性权力关闭教育机构和儿童托管中心。最后，法案将原定于今年5月在英格兰举行的地方选举，市长选举，警察和犯罪专员选举推迟到2021年5月。此外，还将规定在这一年中推迟其他选举活动（例如补选）。

另外一方面，为确保英国全国的抗击疫情的步调一致，法案采取了以下措施：

其一，授权北爱尔兰和苏格兰的卫生部门以制定法规的形式引入其他地区的对应措施，进而确保它们与英国其他地区应对疫情的法律措施保持一致。

其二，取消了针对苏格兰地区卫生委员会实施疫苗接种计划的特殊限制。

为确保警察和移民官员具备执行以上措施（即减少人们不必要的社交活动）的必要权力，该法案将确保施警察和移民官员能够在一定时期内有权拘留具有传染性或可能具有传染性的人，并将其带到合适的地方进行筛查和检测。

（四）改善死者管理系统

正如英国首相所说，在这次疫情中不少人将失去自己的亲人。为了在确保公众健康的同时保证死者得到最大程度的尊重，现存的死亡登记管理程序将进行修改。法案在制定的过程中考虑到了下述的因素：因为疫情而失去亲人的家庭有可能因为患病或是需要进行自我隔离等原因而无法妥善地进行为逝去的家人进行死亡登记或是打理后事。鉴于此，法案计划作出以下几点改变：

1.仅仅在医生认为没有医疗人员可以签署死亡证明或是在死亡后合理时间内无法获得死因的情况下才能够通知验尸官前来。

2.中止2016年《苏格兰埋葬和火葬法》（the Burial and Cremation (Scotland) Act 2016，下称《2016年法案》）中有关骨灰收集的规定，并规定除非基于家人意愿，否则在该中止结束前有关机构有义务保管骨灰。除此之外，中止《2016年法案》第49条的规定，允许死者的任何亲属填写火葬申请表，而无需依据《2016年法案》第65条规定的等级要求。

3.扩大有权登记死亡的人员名单，具体包括代表家人行事的殡仪员。

4.对于当前需要亲自递交的死亡证明文件，允许通过电子形式进行提交。

5.无需提交第二次确认性医疗证明即可实行火化。

6.取消了2009年《死因裁判与正义法》（the Coroners and Justice Act 2009）对于因新冠状病毒死亡事件的调查必须由陪审团参与的要求。其他法定传染病的调查仍然保留这项要求。

7.暂停在苏格兰地区将死亡证明移交DCRS审查的规定，具体暂停的时间由苏格兰部长自行裁量。

8.如果科学建议表明在已经部署了其他应急措施的情况下，可能死于冠状病毒的人数已经大大超过了当地处理死者的能力，那么当地政府将有权指挥当地死亡管理程序的部分流程。例如当地方当局可以指挥当地丧葬活动组织者诸如殡仪馆长、火葬场管理员等以简化死亡管理流程。具体指示可能包括延长火葬场的工作时间、指挥公司使用车辆运载遗体或是指示其他并不直接涉及丧葬的部门提供必要的支持。

必须强调的是，地方当局的这种指示权仅仅在存在危害公共健康的最极端情况下，并且依据科学证据、操作建议认为确有必要的情况下才被允许使用。激活指示权的目的在于确保当地的死亡管理系统继续有效工作，以保护公众健康和死者的尊严。

（五）保护和支援人民

从即日起允许人们请求发放法定病假工资，并通过支持食品工业维持食品供应。

英国政府要求有发热、咳嗽症状的人及其家人进行居家隔离，这一举措可能会导致在疫情进一步暴发的时候实行自我隔离的人被迫失业。为此英国政府试图调整法定病假工资条款（Statutory Sick Pay，下称SSP），使得自我隔离的人在居家第一天起就能够收到SSP，而不必担心因为居家隔离而失去工资。并将小型企业分发的SSP退还以减轻其承担的经济负担。为达到上述目的，法案采取的以下措施：

首先，法案授权政府中止SSP等待日规则，在该规则之下因病不能工作的前三天为等待日，等待日内不支付SSP。通过中止等待日规定，可以保证自我隔离的人在居家第一天起就能够收到SSP。

其次，法案规定员工少于250名的雇主可以收回在疫情爆发期间因与冠状病毒相关的疾病缺勤而支付的SSP。该举措的目的在于确保企业能够应对冠状病毒爆发带来的暂时的经济影响。

三、法案引发的争议

尽管英国政府强调法案的内容是必要、科学并且受到合理限制的，但是英国民众依然对法案的内容颇有微词。一方面，法案中关于拘留权和监视权的规定引发了民众的恐惧，他们认为此次危机事件有可能会成为政府不合理地扩张自己权力的借口。另一方面，他们认为法案不但不能解决疫情引发的问题，而且可能引发更深层次的问题，例如社会弱势群体在法案的新规下想要获得适当的照顾将更加困难。

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责任编辑：莫  莉    王柯心

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