杜涛 许邾雨：疫情法律应对之德国篇

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杜邾涛  华东政法大学国际法学院副院长、教授，上海涉外法律人才库成员；许邾雨  华东政法大学国际法学院硕士生，外国法查明中心研究助理。

面对新冠肺炎疫情，世界各国都结合本国国情，采取了一系列前所未有的应对措施，集中体现在各国所颁布的一系列应急法律之中。华东政法大学国际法研究中心杜涛团队对有关国家的疫情应对立法进行了初步整理与分析，供有关方面参考，以博采众长更好地在法治轨道上统筹推进各项防控工作。

一、德国应对新冠疫情立法概论

截至2020年4月13日，德国新冠肺炎患者累计确诊病例为120,479例，死亡人数为2,673人，累计确诊数位列全球第四。德国应对新冠肺炎的立法措施主要有：根据德国《基本法》第115条第2款将新冠肺炎确定为一种特殊的紧急情况；通过《2020年增编预算法案》增加政府支出以应对新冠肺炎对经济的影响；通过《经济稳定基金法》以稳定经济和确保就业；修订民事、破产和刑事诉讼法；通过《新冠病毒肺炎医院缓解法》；根据《社会法典》为受新冠肺炎影响的人群提供社会保障等。

二、德国应对新冠疫情立法具体规定

2020年3月25日，德国联邦议院召开第六届会议，讨论关于应对新冠肺炎的流行病保护、缓解医院压力和社会保护等方面的议案。会议通过的议案包括：

（一）《基本法》将新冠肺炎确定为紧急情况

新冠肺炎流行病的影响几乎涉及社会的所有方面，需要采取大规模的国家行动。根据《基本法》第115条第2款的规定必须将新冠肺炎确定为一种特殊的紧急情况。此次紧急情况的规模非同寻常、难以控制，严重影响了国家的财政状况。新型冠状肺炎造成的特殊紧急情况应首先确定为仅为期一个月的临时紧急情况。联邦政府还通过了一系列法案以应对此次紧急情况。

1.规定超出限额的信贷额度。根据《基本法》第115条，结构性借债最高限额为国内生产总值的0.35%。《基本法》第115条第2款第6项规定了超过上限的条件：遇有国家无法控制的自然灾害或非常紧急情况，严重影响国家财政状况时，经德国联邦议院多数议员决定，可超过这一信贷限额。

2.紧急财政救援。联邦政府计划支出500亿欧元支援小型企业和自营职业者。为了在短期内灵活应对新冠肺炎的进一步发展及后续影响，政府将提供550亿欧元的备灾资金，短期内可用于进一步开展紧急应对新冠肺炎流行病的工作。与此同时，预计失业津贴等生计保障福利以及食宿费用将增加，以821,71亿欧元为基础的担保框架旨在提高企业的流动性，补充国有复兴信贷银行集团（KfW）的方案，并放宽短期工作规则和税收领域。对于与国外有关的担保，授权范围也作了修改。对于新冠肺炎流行病造成的保修和保修范围内的潜在损坏，备灾额增加了约59亿欧元。此外，联邦议会建议联邦政府向所有经济部门的微型企业以及自由职业者提供紧急财政援助(可控制的赠款)。该赠款旨在确保申请人的经济生存，解决严重的流动性短缺问题，例如调整租金、周转房贷款、租赁费率等现行业务费用。赠款的先决条件是企业因新冠肺炎造成经济困难，且未在2020年3月11日之前陷入经济困境。

3.设立减免税收收入335亿欧元。除了额外支出外，预计联邦税收减免收入约为335亿欧元。为了灵活应对潜在的资金需求，确保为各项措施提供资金，联邦补充了建立自有资产和增加现金的授权。联邦自有资产是为联邦短期采购流动性的一种灵活、成本效益高的工具，既可以在二级市场出售，也可以用于联邦货币市场的担保交易。现金强化贷款的增加使联邦能够在短期内吸收更多资金来控制流动性。该法规定净借款155,987亿欧元。政府表示在计算与债务规则有关的净信贷额时，除了联邦预算净信贷额外，还必须包括特别资产的资金余额：“能源和气候基金”“建设援助”“地方投资基金”“数字基础设施”和“扩大为小学年龄儿童提供的全天教育和照料服务”。

（二）补充预算

联邦政府预计，2020年国内生产总值将大幅下降。根据补充预算法案，预计总共需追加支出122,487亿欧元。短期内的额外开支将加强健康保护和保健制度，并减少对经济、企业和雇员的影响。通过补充预算，2020年联邦预计支出将从3,620亿欧元增加到4,487亿欧元。《2020年联邦预算增编》和《关于补充2020年联邦预算的法律》规定，为必要措施供资，允许超过《基本法》第115条第2款第2项和第3项规定贷款的限额99,755亿欧元。各党派要求联邦议院决定以下偿还计划：根据《基本法》第115条第2款第6项规定的豁免，在2020年联邦预算中为支付其开支而获得的贷款，从2023年联邦预算开始，在随后的19个预算年度中，每笔贷款数额为2020年联邦预算结束后超过《基本法》第115条第2款第2项和第3项规定的允许借贷数额的20%。总体而言，这些特别资产将有5,868亿欧元的负供资余额。到2020年，这将超过99,755亿欧元的可接受信贷限额。《2020年补充预算法案》是一部关于补充2020年联邦预算的法律，旨在为应对新冠肺炎流行病所需措施提供资金。

（三）经济稳定基金

经济稳定基金法案规定设立一个非专用“经济稳定基金(WSF)”以支持实体经济，在一定期限内执行必要措施，以稳定经济和确保就业。《建立无资格特别资产法》旨在支持实体经济，以便在有限的时间内执行必要措施，稳定经济和确保必要程度的就业。这些措施巩固了复兴信贷银行集团计划的特别方案。联邦总理办公室、联邦财政部、联邦经济和能源部、联邦劳动和社会事务部、联邦司法和消费者保护部以及联邦交通和数字基础设施部应就必要措施达成一致意见。关于特别资产管理和相关框架的详细细节，应在联邦财政部与联邦经济和能源部协商后，在一项附带的法律条例中灵活地加以具体化。

（四）通过民事、破产和刑事诉讼法修正案

联邦议院于2020年3月25日一致通过一项关于基民盟和社民党联合法案，以减轻新冠病毒肺炎流行病对民事、破产和刑事诉讼法的影响。在债务人安排、中止破产申请义务、便利各种法律形式的公司举行会议以及主要刑事案件时效限制等方面作出了许多修改建议。

1.民法的修改。在民法方面，《民法典施行法》第240条规定了2020年6月30日之前的时限，允许因新冠病毒肺炎而无法履行合同义务的债务人暂时拒绝或终止履行义务，而不用承担不利的法律后果。对消费者和微型企业来说，应确保电力、天然气和电信等基本服务不会被中断。对于土地或空间的租赁关系，应限制出租人终止租赁关系的权利。关于消费者贷款合同，目的是在违约期限届满后引入法定违约制度和合同调整，使当事人有可能找到不同的合同解决办法。如果到2020年6月的期限不够，联邦政府可能会通过一项法令延长规定的期限。租赁方面，出租方终止土地或房舍租约的权利受到限制。这既适用于住宅租赁，也适用于商业租赁。出租方在2020年4月1日至2020年6月30日期间不得以新冠肺炎的影响为由解除租赁合同。相应地，承租人支付租金的义务原则上仍由承租人承担。

2.破产法的修订。根据《破产法》第15a条和《德国民法典》第42(2)条提出破产申请的义务暂停执行，在破产法领域，除非破产未受到新冠病毒肺炎流行病的影响，或者没有消除业已存在的破产的可能性，否则破产申请义务和付款人义务应暂停到2020年9月30日。另外，还鼓励向受影响的企业提供新的流动资金，并维持与这些企业的业务关系。此外，债权人申请启动破产程序的权利也将暂停，进入三个月的过渡期。中止破产申请义务和解决债权人破产申请的启动理由，可按程序延长至2021年3月31日。为了使各种法律形态的有关企业能够在继续限制集会的情况下作出必要的决定并保持运作，将临时为举行主要会议、股东大会、合作社大会和代表大会以及工会成员大会提供实质性便利。

3.刑事诉讼法修正案。《刑事诉讼法施行法》增加了一项为期一年的临时禁止令，规定了主要刑事案件的中止期限。其目的是允许法院在因采取防止新冠肺炎流行病蔓延的措施而无法进行主要审判时，审判最多可以暂停3个月零10天。

（五）通过保护人民的议案

德国联邦卫生委员会通过一项关于在全国性流行病情况下保护人民的法案。该草案旨在授权联邦卫生部在未经联邦委员会批准的情况下，采取基本药物服务措施，包括麻醉药品、医疗产品、实验室诊断、辅助器具、个人防护设备和消毒产品的供应，并加强保健系统的人力资源。另外，确保在发生流行病时采取协调一致的措施，在全国范围内保护面临健康危险的人口。由于地方一级的主管当局可能会因工作人员生病或承担其他任务而无法评估和执行命令，因此应授权联邦政府在这些特殊情况下直接在地方一级发出个别指示，以避免在执行紧急措施方面出现拖延。

保护居民方面，联邦议院还通过了《感染保护法》修正案，并进一步修改《传染病防治法》。《感染保护法》第5节第1条规定了国家对重要的疫情、监管权力：联邦卫生部应在国家重大传染病疫情的框架内获得授权，但不影响各州的权力。根据命令、强制要求希望进入或已经进入德意志联邦共和国的人，特别是进入被罗伯特-科赫研究所划为危险地区进入的地区，可能会增加感染某些威胁性传染病的风险。为检测和预防威胁性传染病的传入，具体要求为：(a)向主管部门披露其身份、行程和联系方式；(b) 出示严重传染病疫苗接种或预防接种证明；(c)向主管当局提供有关其健康状况的资料；(d)出示医疗证明，说明没有证据证明患有有关传染病；(e)接受体检。责成通过铁路、公共汽车、轮船或航空运输旅客的公司、机场、港口、客运站和汽车站的经营者和旅游经营者在其业务和技术能力范围内，专门检测和预防有威胁的传染病的传入。《感染保护法》第5节第2条规定：(a)不将某些国家的乘客从某些国家运送到德意志联邦共和国，但德国国民仍然可以回国；(b)告知旅行者传染病的危险以及以无障碍方式预防和防治传染病的可能性，并在这方面参照联邦外交部的旅行和安全指示；(c)处理必要的信息，以确定人员身份或及早发现患病人员、疑似疾病、疑似传染病、疑似传染病和离岗人员；(d)将运送病人、疑似疾病或感染病例和任何紧急情况通知主管部门，并将(c)点所指的数据转发；(e)向主管部门提供乘客名单和座位图；(f)允许对乘客进行体检；(g)确保能够将病人或疑似疾病或感染病例或急诊病人送往医院或其他适当设施。

（六）通过《新冠病毒肺炎医院缓解法》草案

建议补偿医院和其他卫生机构因新冠病毒肺炎而产生的财政负担。应通过向医院一次性支付来弥补推迟或暂停可计划的检查、干预或手术所造成的医院收入中断。一次性支付金额取决于目前接受全面或部分治疗的病人人数与2019年平均每天接受全面或部分治疗的病人人数的差异。一次性支付款将从卫生基金的流动性储备中预先筹资，并从联邦预算中再融资。此外，应向医院提供一次性支付的款项，以建造或保留加护病房，这笔款项由卫生基金的流动准备金提供。

（七）通过社会保障一揽子计划

向劳动和社会福利委员会提交了一项议案，旨在促进获得社会保险和应对冠状病毒(社会保障一揽子计划）。因此，根据《社会法典》第2卷或《社会法典》第12卷第3章规定的就业基本保险和根据《社会法典》第12卷第4章规定的年龄和减少就业基本保险应在简化程序下迅速和非正式地提供，以便及时向有关人员提供支助，不应因这场危机的经济影响而使任何人陷入生存困境。需要简化法律、行政程序来提高工作效率。

（八）修改联邦议会修正议事规则

联邦议会于2020年3月25日几乎一致通过《关于因新冠肺炎流行病的一般性影响和对附件6 GO-BT的修正而对议事规则的特别适用》。该项修正案是选举审查、豁免和议事规则委员会的一项决定的子项目。

1.《感染保护法》的适用

德国联邦议会的议事规则(GO-BT)中增加了一个临时条款，允许在新冠肺炎流行病造成的一般影响下，特别适用联邦议会的议事规则。该条例规定，除非联邦议会决定提前废除该修正案，否则该修正案应于2020年9月30日到期。对GO-BT附件6的补充规定，根据联邦议会的决定允许对议员采取《感染保护法》规定的措施。

2.确保联邦议会的运作

由于新冠肺炎流行病造成的普遍影响，有必要确保德国联邦议会的运行，并确保德国联邦议会随时能够履行其宪法职责。与此同时，必须遵守遏制新冠肺炎流行病的要求，避免在联邦议会中出现传染风险。《基本法》第46条第3款规定，限制议员人身自由，须经联邦议会批准。在这种情况下，《感染保护法》规定的措施也将适用。到目前为止，限制感染保护的自由措施只依据选举审查、豁免和议事规则委员会的原则处理，而不根据联邦议会的决定获得批准。

（九）支持意大利、西班牙等欧洲国家

德国联邦政府将更多地关注和帮助意大利和西班牙等欧洲国家，如允许重建信贷机构支持意大利的运输银行。

三、总结

新型冠状病毒在德国的传播给德国的经济、社会、人民生活等各个方面带来了较大的影响。为应对疫情危机，联邦政府在维持经济，保护人民的健康，减少社会受疫情的影响方面采取了很多积极的措施。立法方面，德国联邦议院审议了包括在全国流行病情况下保护人民、补偿医院和其他保健机构、促进社会保障、确保物资运输和供应、稳定经济等在内的多项议案。此外，还通过了《民法》《破产法》和《刑事诉讼法》修正案，协调疫情下租赁双方的利益，调整消费借贷关系、破产程序，针对疫情期间审限的问题，对刑事诉讼程序也进行了变通。还相应地修订了联邦议院议事规则，如《感染保护法》的适用。

总体来说，德国对疫情的反应是迅速而细致的。目前看来，德国的对新冠疫情控制的成效主要体现较低的病死率。截至2020年4月13日，德国累计确诊人数位列全球第四，但病死率仅为2.2％，防疫成绩领先于很多欧盟国家，这与德国的医疗条件、患者特征和社交文化密切相关，也与国家施行的政策和措施分不开。

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责任编辑：莫  莉    王柯心

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