叶榅平课题组：强化野生动物利用的规范化管理，严禁野生动物非法交易和食用

叶榅平  上海财经大学法学院教授，中国法学会环境资源法研究会理事，中国环境科学学会环境法分会常务委员，上海青年法学法律人才库成员；

孙元君  上海财经大学法学院博士生；

徐静香  上海财经大学法学院博士生；

俞静昊  上海财经大学法学院博士生；

李坤海  上海财经大学法学院博士生；

田坤洋  上海财经大学法学院博士生。

从现行的《野生动物保护法》的规定来看，与野生动物利用管理有关的条文总共34条，具体包括：第3条、第4条、第15条第3款、第16条第1款、第20条、第21条、第22条、第23条、第24条、第25条、第26条第1款、第27条、第28条第1款、第29条、第30条、第31条、第32条、第34条、第35条、第36条、第37条、第40条、第44条、第45条、第46条、第47条、第48条、第49条、第50条、第51条、第52条、第53条、第54条、第55条。从禁止野生动物非法交易和食用的角度来看，需要对现有这些条款进行全面梳理，修改相关条文，强化野生动物保护的规范化管理。

一、现有立法存在的主要问题

现行《野生动物保护法》第30条规定：“禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。”尽管有明确的禁止性规定，但是滥食野生动物现象仍然比较严重。存在这种现象的原因当然是多方面的，现有立法存在较大漏洞是重要原因之一。2020年2月24日下午，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定（以下简称《决定》）。该《决定》规定：凡《中华人民共和国野生动物保护法》和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的，必须严格禁止；全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物；全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。

现行《野生动物保护法》中关于野生动物的利用管理在野生动物的食用以及因科研、种群调控、药用、展示等特殊需要而进行的猎捕和人工繁育方面存在着一些漏洞。总体上来说，禁止非法交易和食用的法律规范仅限于国家重点保护野生动物和没有合法来源、未经检疫合格的其他保护类野生动物。据统计，我国自然分布的野生脊椎动物有7300多种，还有数量庞大的野生无脊椎动物。目前，列入国家重点保护野生动物名录禁止食用的仅有406种。大量野生动物都不在禁食范围内。

第一，就禁食野生动物而言，除了上述的禁食的范围较狭窄外，还存在着侧重供给方、忽视需求方的问题。现行《野生动物保护法》对需求方的监督和管理少之又少，仅体现在第27条第1款和第30条第2款之中。“没有买就没有卖”，“消费——猎捕——运输——贩卖——消费”构成了非法利用野生动物的死循环，一味强调对野生动物猎捕者、经营者等的从严管理，对非法交易实行顶格处罚、从重从快打击，或许从短期来看具有立竿见影的效果，但从长期来看，可能会使其转入地下，进而加深国家对野生动物利用的监管难度。因此，规范野生动物的消费环节对于加强野生动物利用管理，促进野生动物合理利用、保障野生动物的安全举足轻重。

第二，就因科研、种群调控、药用、展示等特殊需要而进行的猎捕和人工繁育而言，加强对猎捕和人工繁育的管理是保护野生动物、合理利用野生动物以及保护公共卫生安全的最主要保障。然而，从我国现行《野生动物保护法》相关规定来看，一方面，在猎捕上存在着猎捕许可证缺乏有效使用年限限制；目的缺乏限制；申请主体不明；猎捕流向缺乏监管；缺乏对猎捕总量的统筹管理；缺乏对持枪的管理以及缺乏休猎制度等问题。另一方面，在人工繁育上存在着人工繁育许可证缺乏有效使用年限限制；人工繁育野生动物的监管范围较窄；人工繁育的目的缺乏限制；人工繁育的申请主体不明确以及人工繁育野生动物的流向缺乏监管等问题。这些立法不足的地方导致许多养殖市场和网络交易平台商家以猎捕、人工繁育为名行贩卖等违法行为之实。

二、严格禁止食用野生动物

当前社会各界对禁止食用野生动物总体上有较大共识，但是应如何禁止食用野生动物、禁止到什么程度这一问题，仍然存在较大争论。第一种观点认为，应该全面禁食野生动物。没有需求就没有供给，因此应将禁止生产、经营食品的范围扩展到所有的野生动物。第二种观点认为，以全面禁止食用野生动物为原则，以部分人工饲养和繁殖的为例外。持该观点的认为，应以全面禁止食用野生动物为原则，将长期以来已经形成有效监管措施的，比较成熟的人工饲养、繁殖的可食用的野生动物以及其他经过食品安全评估的可食用野生动物限定在极其有限的范围内，采用“白名单”的管理方式，名单外的一律禁止食用。对于列入清单的可食用野生动物等同于肉类食品予以严格监管，实行严格的检验检疫制度。第三种观点认为，不应该全面禁食野生动物。一概禁食会造成负面影响，比如丧失人为调整生态系统的手段，更为严重的是使得合法的野生动物养殖户财产利益受损。其实，部分野生动物因具备成熟的养殖技术和检疫技术，可不被纳入禁食范围，要防止以“一刀切”的方式解决当下问题。就当前确定的立法计划来说，全面禁止非法野生动物交易和食用的内容，不宜平移进入野生动物保护法。但野生动物保护法修改时可以呼应决定的内容，修改野生动物的定义，重新评估处罚的措施和力度，在适当的地方增加指引性规定。第四种观点认为，禁止交易和食用的范围应限定在容易引发公共卫生安全风险的野生动物。持该种观点的认为应单独制定《禁止野生动物交易和食用法》与《野生动物保护法》相衔接，把“非保护”但容易引发公共卫生安全的野生动物通过《禁止野生动物交易和食用法》纳入禁止交易和食用范围。同时，按《野生动物保护法》相关规定，把允许驯养和可人工饲养繁育的非原生野生动物排除在外。

笔者认为，第一种观点主张应该全面禁食野生动物，但人工繁育、人工饲养的野生动物除外，该观点强调野外生长的都应纳入野生动物保护法的规制范围，这样势必将海洋中的野生动物也纳入禁食的范围，这会让海洋渔业产业得不到发展，何况捕捞鱼类本就是一种重要的农业生产方式，因此略有不妥。第二种观点主张以全面禁止食用野生动物为原则，对人工繁育和人工饲养的野生动物进行限制，将长期以来已经形成有效监管措施的，比较成熟的人工饲养、繁殖的可食用的野生动物以及其他经过食品安全评估的可食用野生动物限定在极其有限的范围内。该观点只是确定了指导原则，没有明确禁食的具体范围，该原则的实施有赖于相关野生动物名录的完善，及相关措施的跟进。第三种观点反对一概禁食，主张保留养殖户的利益。担心因全面禁食而导致的丧失人为调整生态系统的手段和野生动物养殖户的利益。笔者认为：一方面生态系统本身就有平衡的功能，保护所有野生动物，就能维护整个野生动物物种之间的生物链的完整性及物种之间的平衡；另一方面野生养殖户损失虽有，但也并非完全不可控，地方政府可以给予其一定的期限，逐步让其退出市场，或转向诸如药用、科研等用途，也可通过补贴的方式减少其损失。从长远的利益来看，全面禁食有利于革除滥食野生动物陋习，保护野生动物，确保公共卫生安全。第四种观点考虑到了公共卫生安全的需要和与《野生动物保护法》的衔接，但其建议单独立一部法，则有重复立法之嫌，易造成立法成本的浪费。

综上，扩大禁食的野生动物的范围是社会的普遍共识，也是相对容易实现的目标。从《野生动物保护法》第30条的规定来看，生产、经营使用者只要能够证明“非国家重点保护野生动物”具有合法来源就能够制作食品；消费者只要合法购买“国家重点保护野生动物”就可以食用。然而，极易引发公共卫生安全风险的非国家重点保护野生动物却未列入禁产禁食范围。对此，可以建立统一的《禁食野生动物名录》（禁食野生动物是指，国家重点保护野生动物和极易引发公共卫生安全风险的非国家重点保护野生动物），并在此基础上，对现行的《野生动物保护法》第30条以及因违反第30条规定而应承担法律责任的第49条进行适当修改，具体修改见后文列表。

三、加强狩猎许可和人工繁育管理

当然，禁止野生动物非法交易和食用，还必须加强野生动物源头管理，坚决斩断非法野生动物交易的利益链条，对违法猎捕、交易、运输野生动物的行为进行严厉打击。《决定》明确规定，凡野生动物保护法和其他有关法律明确禁止猎捕、交易、运输野生动物的，必须严格禁止；全面禁止以食用为目的的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。应当以《决定》精神为指导，对《野生动物保护法》的相关法律条款进行修改，特别是要严格规范狩猎许可和人工繁育管理。

（一）关于狩猎许可

关于狩猎许可，目前有学者建议应增加更严格的管控制度或措施，如休猎制度。

笔者认为，目前的修改方向以加强管理为主，具体如下：

其一，野生动物的活动范围往往很大，县级地方人民政府野生动物保护主管部门不足以管辖。为实现猎捕总量的统筹管理，县级地方人民政府野生动物保护主管部门在批准狩猎证后，应当向上一级野生动物保护主管部门备案。

其二，增加休猎制度。这样可以在某些地区生态系统遭遇严重破坏时，实现对狩猎野生动物更严格、更广泛的管理。

其三，适当限制猎捕证的使用年限；将猎捕的目的仅限于科学研究、种群调控、药用、展示等特殊需要；将猎捕的申请主体仅限于科研机构或其他单位以及将猎捕后的流向信息定期公布等。这些都有利于防止不法分子以猎捕为名从事违法犯罪活动，进而从源头减少野生动物的非法交易和食用。

（二）关于人工繁育管理

关于是否取消野生动物的人工繁育问题，有的学者认为不能取消，一方面，人工繁育野生动物是中国自古以来的传统；另一方面人工繁育野生动物是很多人赖以谋生的方式，它有利于就业和经济发展。有的学者认为应当取消，野生动物的商业性人工繁育鼓励了人们对野生动物的消费，刺激了市场需求，增加了野外盗猎，不符合生态保护的目的。还有的学者认为对于野生动物的人工繁育是否取消，不能采取“一刀切”的做法，而是要予以区别对待。因为完全废止基于经济目的的驯养繁殖，目前条件不具备，所以，可以由国家建立可以驯养繁殖的名录，一方面，对于名录内的野生动物，允许人工繁育，但应提高人工繁育许可证的颁发门槛，对从事人工繁殖国家重点保护野生动物的单位和个人，要规定相应的资格和设施、设备、资金等野生动物福利保护的基本标准，加强对野生动物人工繁育过程的监管，建立种源、繁殖、养殖、疾病、检疫、死亡和尸体处理的档案制度，以利于动物种源的确定和谱系的建立，保证出售动物来源的合法性。另一方面，对于名录以外的野生动物，一律禁止人工繁育。

从我国现行《野生动物保护法》中关于人工繁育的第25条第1款和第26条的规定来看，如前所述，存在人工繁育许可证缺乏有效使用年限限制、人工繁育野生动物的监管范围较窄、人工繁育的数量缺乏限制、人工繁育的申请主体不明确以及人工繁育野生动物的流向缺乏监管等问题。严控人工繁育，可以最大限度的降低人工繁育环节的风险，防止以人工繁育为名从事违法行为，预防人畜共患传染病的发生。对此，可以对人工繁育许可证的使用年限进行适当限制；将人工繁育的野生动物的监管范围扩大至“非国家重点保护野生动物”；将人工繁育的目的仅限于科学研究、种群调控、药用、展示等特殊需要；将人工繁育的申请主体仅限于科研机构或其他单位；将人工繁育野生动物的流向信息定期公布等。

综合上述狩猎许可和人工繁育两部分的修改建议，可以将《野生动物保护法》第21和第22条合并为第21条；将第23和第24条合并为第22条；单独修改第25条、第26条、第47条和第49条，具体修改见后文列表。

四、加强野生动物运输管理

禁止野生动物非法交易和食用，运输和交易执法督查是非常重要的一个环节。

首先是陆路、水路、航空监管并重。公路、铁路作为传统陆路部门，运输监管相对较多，但由于水路交通、航空运输的比重相对较低，随着水上交通、航空运输便利度不断提高，交通需要实行全面运输通道管理。

其次是部门协同监管。在运输管理上要加强各执法部门的协调配合。野生动物主管部门作为专门机构，应该起到统筹作用。国家林草局与国家市场监管总局、公安部、农业农村部、海关总署等都涉及野生动物的运输与交易。当前的条款并没有明确主要的运输部门的协调工作，因此需要进一步加强与公安、海关等运输部门协调合作。

再次，加强基层监控。乡一级与野生动物栖息地往往相隔较近，控制乡一级运输与交易依然重要，但乡镇一级在当前的立法未明确规定，需要明确乡一级。

最后，加强普通市场监管。从运输和交易场所来讲，通过普通邮递运输越来越成为野生动物流转的重要方式，在寄件人身份登记及托运物查验上依然需要加强；线上野生动物非法交易仍然是一个突出问题。线上交易整治不力，一方面是因为其具有隐蔽性；另一方面也因为法律对平台责任界定不够清晰。网络世界极大地扩大了买主范围，卖主的销售渠道也大为拓展；各地农（集）贸市场、超市、餐饮单位等经营场所，严禁任何形式的野生动物交易活动。因此加大对普通大众市场的市场监督应该成为重要目标之一。

涉及《野生动物保护法》相关条文修改建议列表

现条文	修改建议
第二十一条禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因科学研究、种群调控、疫源疫病监测或者其他特殊情况，需要猎捕国家一级保护野生动物的，应当向国务院野生动物保护主管部门申请特许猎捕证；需要猎捕国家二级保护野生动物的，应当向省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门申请特许猎捕证。 第二十二条猎捕非国家重点保护野生动物的应当依法取得县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门核发的狩猎证，并且服从猎捕量限额管理。	第二十一条和第二十二条合并规定如下： 禁止猎捕、杀害野生动物。 因科学研究、种群调控、疫源疫病监测或者其他特殊情况，需要猎捕国家一级保护野生动物的，应当向国务院野生动物保护主管部门申请特许猎捕证；需要猎捕国家二级保护野生动物和禁食野生动物的，应当向省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门申请特许猎捕证；需要猎捕国家重点保护野生动物以外的其他野生动物的，应当依法取得县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门核发的狩猎证，并且服从猎捕量限额管理。县级地方人民政府野生动物保护主管部门应将核发的狩猎证向上一级野生动物保护主管部门予以备案。 前款规定的特许猎捕证或狩猎证的使用期限最长不能超过五年，期满应重新申请。 国务院野生动物保护主管部门可视情况在特定地区实施部分或全面休猎。
第二十三条猎捕者应当按照特许猎捕证、狩猎证规定的种类、数量、地点、工具、方法和期限进行猎捕。持枪猎捕的，应当依法取得公安机关核发的持枪证。 第二十四条禁止使用毒药、爆炸物、电击或者电子诱捕装置以及猎套、猎夹、地枪、排铳等工具进行猎捕，禁止使用夜间照明行猎、歼灭性围猎、捣毁巢穴、火攻、烟熏、网捕等方法进行猎捕，但因科学研究确需网捕、电子诱捕的除外。 前款规定以外的禁止使用的猎捕工具和方法，由县级以上地方人民政府规定并公布。	第二十三条和第二十四条合并规定如下： 因科学研究、种群调控、疫源疫病监测等特殊情况，需要猎捕野生动物的科研机构或其他单位，除了需遵守第二十一条第二款和第三款的规定外，还应当遵守下列规定： （一）按照特许猎捕证或者狩猎证规定的种类、数量、地点、工具、方法和期限实施猎捕，确需持枪猎捕的，应当依法取得公安机关核发的持枪证； （二）不得使用毒药、爆炸物、电击或者电子诱捕装置以及猎套、猎夹、地枪、排铳等工具进行猎捕，但确需电子诱捕的除外； （三）不得使用夜间照明行猎、歼灭性围猎、捣毁巢穴、火攻、烟熏、网捕等方法进行猎捕，但确需网捕的除外； 前三款规定以外的禁止使用的猎捕工具和方法，由县级以上地方人民政府规定并公布。
第二十五条国家支持有关科学研究机构因物种保护目的人工繁育国家重点保护野生动物。 前款规定以外的人工繁育国家重点保护野生动物实行许可制度。人工繁育国家重点保护野生动物的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，取得人工繁育许可证，但国务院对批准机关另有规定的除外。 人工繁育国家重点保护野生动物应当使用人工繁育子代种源，建立物种系谱、繁育档案和个体数据。因物种保护目的确需采用野外种源的，适用本法第二十一条和第二十三条的规定。 本法所称人工繁育子代，是指人工控制条件下繁殖出生的子代个体且其亲本也在人工控制条件下出生。	人工繁育仅限于科学研究、种群调控、药用、展示等特殊需要。 前款规定的因特殊需要从事人工繁育野生动物活动的科研机构或其他单位实行许可制度。人工繁育国家重点保护野生动物和禁食野生动物的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，取得人工繁育许可证，但国务院对批准机关另有规定的除外。人工繁育国家重点保护野生动物和禁食野生动物之外的其他非国家重点保护野生动物的，应当经县级以上人民政府野生动物保护主管部门批准，取得人工繁育许可证。 前款规定的人工繁育许可证发放情况，应当依法公开。人工繁育许可证的使用期限最长不能超过五年，期满应重新申请。
第二十六条人工繁育国家重点保护野生动物应当有利于物种保护及其科学研究，不得破坏野外种群资源，并根据野生动物习性确保其具有必要的活动空间和生息繁衍、卫生健康条件，具备与其繁育目的、种类、发展规模相适应的场所、设施、技术，符合有关技术标准和防疫要求，不得虐待野生动物。 省级以上人民政府野生动物保护主管部门可以根据保护国家重点保护野生动物的需要，组织开展国家重点保护野生动物放归野外环境工作。	人工繁育野生动物的科研机构或其他单位，应当遵守下列规定： （一）有利于物种保护及其科学研究，使用人工繁育子代种源，不得破坏野外种群资源；因物种保护、科学研究等特殊情况确需使用野外种源的，需要提供合法来源证明，并根据野生动物习性确保其具有必要的活动空间、卫生健康和生息繁衍条件； （二）提供与繁育目的、种类、发展规模相适应的场所、设施、技术； （三）建立人工繁育野生动物档案，记载人工繁育的物种名称、数量、来源、物种系谱、繁殖、免疫和检疫等情况； （四）符合有关技术标准和防疫要求；　 （五）不得虐待野生动物； （六）定期向野生动物保护管理主管部门报告人工繁育情况，按月公示人工繁育野生动物的流向信息，并接受监督检查。 省级以上人民政府野生动物保护主管部门可以根据保护国家重点保护野生动物的需要，组织开展国家重点保护野生动物放归野外环境工作。 本法所称人工繁育子代，是指人工控制条件下繁殖出生的子代个体且其亲本也在人工控制条件下出生。
第三十条禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。 禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。	禁止生产、经营使用《禁食野生动物名录》中的野生动物及其制品制作的食品。 禁止为食用购买《禁食野生动物名录》中的野生动物及其制品。
第三十二条禁止网络交易平台、商品交易市场等交易场所，为违法出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具提供交易服务。	禁止网络交易平台、农贸市场、超市等商品交易场所，为违法出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具提供交易服务。
第三十三条运输、携带、寄递国家重点保护野生动物及其制品、本法第二十八条第二款规定的野生动物及其制品出县境的，应当持有或者附有本法第二十一条、第二十五条、第二十七条或者第二十八条规定的许可证、批准文件的副本或者专用标识，以及检疫证明。运输非国家重点保护野生动物出县境的，应当持有狩猎、进出口等合法来源证明，以及检疫证明。	运输、携带、寄递本法保护的野生动物及其制品、本法第二十八条第二款规定的野生动物及其制品出县境的，应当持有或者附有本法第二十一条、第二十五条、第二十七条或者二十八条规定的许可证、批准文件的副本或者专用标识，检疫证明以及运输批准书。运输非国家重点保护野生动物出县境的，应当持有狩猎、进出口等合法来源证明，以及检疫证明。乡一级政府根据当地野生动物保护需要，采取相应运输管制。
第三十四条县级以上人民政府野生动物保护主管部门应当对科学研究、人工繁育、公众展示展演等利用野生动物及其制品的活动进行监督管理。县级以上人民政府其他有关部门，应当按照职责分工对野生动物及其制品出售、购买、利用、运输、寄递等活动进行监督检查。	各级人民政府野生动物保护主管部门应当对科学研究、人工繁育、公众展示展演等利用野生动物及其制品的活动进行监督管理。县级以上人民政府其他有关部门，应当按照职责分工对野生动物及其制品出售、购买、利用、运输、寄递等活动进行监督检查，并帮助乡一级政府进行相关工作开展。
第四十七条违反本法第二十五条第二款规定，未取得人工繁育许可证繁育国家重点保护野生动物或者本法第二十八条第二款规定的野生动物的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门没收野生动物及其制品，并处野生动物及其制品价值一倍以上五倍以下的罚款。	违反本法第二十五条第二款规定，未取得人工繁育许可证繁育野生动物或者本法第二十八条第二款规定的野生动物的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门没收野生动物及其制品，并处野生动物及其制品价值一倍以上五倍以下的罚款。
第四十九条违反本法第三十条规定，生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品或者没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作食品，或者为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门或者市场监督管理部门按照职责分工责令停止违法行为，没收野生动物及其制品和违法所得，并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。	违反本法第三十条规定，生产、经营使用《禁食野生动物名录》中的野生动物及其制品制作食品，或者为食用购买《禁食野生动物名录》中的野生动物及其制品的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门或者市场监督管理部门按照职责分工责令停止违法行为，没收野生动物及其制品和违法所得，并处野生动物及其制品价值五倍以上二十倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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