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孟天广 郑思尧：国家治理的信息理论：信息政治学的理论视角
编者荐语：进入21世纪，人类社会迈入第四次工业革命，大数据、人工智能、量子计算等新兴科技驱动着人类社会的快速数字化转型。新兴科技的快速迭代和快速渗透，引起全社会快速地信息化和数字化。而新一轮科技革命又恰逢我国推进国家治理体系与治理能力现代化的全面深化改革期。现代国家普遍存在国家内部和国家-社会间两个维度的信息过程，本文将二者整合到统一理论框架中，以构建国家治理的信息理论。
赵无极《向克劳德·莫奈致敬 6.2.91》
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概要：
第四次工业革命带来国家形态以及国家-社会关系的演变，驱动着国家治理的数字化转型。信息是政治学长期关注但缺乏系统理论构建的经典议题，既是现代国家构建的核心要素，更是国家治理的关键机制。本文从实体论和知识论两种国家理论入手阐明信息政治学的理论脉络，为从信息论视角理解国家构建及其运行提供理论框架。现代国家普遍存在国家内部和国家-社会间两个维度的信息过程，本文将二者整合到统一理论框架以构建国家治理的信息理论。基于国家治理的“三明治结构”，国家内部存在信息不对称、信息碎片化和控制问责等信息问题，而国家-社会间则存在信息汲取、信息开放和信息沟通等信息问题。国家信息能力是现代国家解决两个维度信息问题的基础能力，信息汲取、信息处理是信息能力生产的必备机制。作为理解国家治理的新兴理论视角，信息政治学从新要素、新机制和新方法三个意义上为理解国家治理数字化转型提供了新的理论与方法范式，凸显了信息要素和信息机制对国家治理的基础性作用。
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文献来源：
《政治学研究》2023年第6期
引言
人类政治文明的重大进程中，科技革命作为生产力飞跃的动力始终发挥着驱动国家治理体系变革的基础性作用。第四次工业革命在全球范围内带来国家形态以及国家-社会关系的变革，新兴数字与智能技术深刻地影响着国家治理的结构变迁和运行过程·。尽管人们对新技术重塑国家治理体系颇具共识，但尚未形成系统化理论以厘清国家治理数字化转型的逻辑、动力与机制。我国率先探索适应于数字时代的国家治理模式，这为基于先发经验构建国家治理数字化转型的理论体系提供了实践基础和历史机遇。
信息是数字时代国家治理变革的关键变量。作为政治学的一项重要议题。信息是国家治理的关键要素和机制，但长期以来缺乏系统性的理论构建。虽然信息政治学研究近年才兴起，但信息政治实践却早在国家建构之初即已存在。信息政治实践广泛存在于不同时期和地域的早期国家构建过程中。《尚书·泰誓》中就认为良政善治的前提是“天视自我民视，天听自我民听”即统治者应该具备从国民中收集信息的能力以保障自己“耳聪目明”。在古代中国，皇帝为了防范来自“在位者”之雍蔽，通过广植耳目来“明目达聪”。对于农业国家而言，有效从农民手中征收粮食是国家从社会中汲取统治资源的关键任务，因此收集有关田亩、田丁和农作物的稀缺信息也通常成为农业国家的重大使命。随着现代国家形成，国家规模和复杂性持续增加，国家掌握有关其成员信息的深度和广度的重要性日益凸显，普查、认证登记、统计监测和数目字管理等治理技术成为国家构建实践的必备构成。总之，信息本身成为现代国家构建不可或缺的必备要素。
作为国家治理的必备要素和基础机制，信息在不同传统的国家理论中扮演重要角色。然而与信息经济学和信息社会学等学科相比，政治学近年来对信息的关注虽然与日俱增，但在系统性理论构建上则相对滞后。从元治理层面来看，现代国家通常同时面临国家内部信息问题(纵向信息问题)和国家-社会间信息问题(横向信息问题)。
一方面国家内部存在严重的信息不对称和信息碎片化，另一方面国家缺乏理解社会复杂性的稀缺信息，这都制约着国家治理的有效性。对于规模庞大、结构复杂的现代国家而言，如何解决国家内部的信息流通问题，如何构建国家与社会间的信息交换机制，等等，都是需要解决的重要治理问题。尽管前数字时代的国家治理已然存在纵向和横向信息问题，但数字时代的来临无疑彰显、强化了国家治理实践中信息要素、信息机制的关键作用。可以说，信息是政治学长期关注但始终未能构建理论体系的经典议题，本文致力于在梳理既有理论观点的基础上构建适用于数字时代的信息政治学理论体系。
进入数字时代，数字技术通过赋能国家和赋权社会双重机制重塑国家运行过程。对于国家而言，数字技术赋能带来的信息整合和信息流动不仅增强了国家内部的激励考核、部门间协同和监督问责机制，更显著提升了国家对社会的信息汲取和信息沟通能力。对于社会而言，数字技术赋权社会大众，降低了公众获取信息的成本，提供了信息传播和表达的新渠道，提升了公共参与和政民互动的能力。换言之，信息政治学在数字时代的理论重要性得以充分凸显，成为理解数字治理、数字政府、数字民主等新生政治现象的新生理论视角，集中呈现了数字技术对国家构建乃至国家运行的深远影响，技术赋能、技术赋权双重机制深刻改造着国家形态、国家边界与国家-社会关系。因此，信息政治学对于理解国家治理的数字化转型不可或缺，既为我们提供了理解国家构建的新生理论解释，更为分析国家治理的信息过程以及国家信息能力构建提供了理论视角。
本文首先回顾了从信息视角构建国家理论的两种理论传统:马克斯·韦伯( Max Weber)的国家理论和福柯(Michel Foucault) 的国家理论分别将信息视为国家构建的机制和要素，这为信息政治学研究提供了理论起源。在此基础上笔者尝试着提出信息政治学的理论框架以阐明国家构建的信息理论(Information theory of state)，该理论框架将现代国家治理结构视为由中央政府地方政府和社会构成三层次结构或“三明治结构”进而将国家内部信息过程和国家-社会间信息过程整合到统一理论框架予以解释。为了阐明国家治理信息过程的复杂性，本文分别从国家内部信息过程(纵向信息问题)和国家-社会间信息过程(横向信息问题论述了信息政治的核心维度及其关联关系。最后，本文探讨了国家信息能力的起源及其在数字时代的演变，分析了信息的汲取和处理对国家信息能力生产的作用机制，并尝试提出信息政治学的未来研究议程。
信息与国家理论：信息政治学的理论进路
作为政治学的核心概念之一，国家既是政治分析的基本单元，又是政治理论构建的逻辑起点。作为国家治理不可或缺的基础要素和机制，信息在不同传统的国家理论中均扮演重要角色。信息政治学是从信息论视角分析国家构建、国家运行乃至国家治理的理论体系，也是利用信息要素、信息机制来解释政治过程、政治关系和政治行为的学科视角。信息政治学的理论层级既包含宏观层次，也包含微观层次:在宏观层次上，信息政治学以国家为分析单位，关注国家构建、国家运行意义上的信息要素和信息机制，考察国家内部、国家-社会间信息流动与交换的制度设计及其运行过程：在微观层次上，信息政治学以个体为分析单位，考察信息要素如何影响政治精英、社会公众的政治认知、决策和行为，以及基于信息机制的组织间、主体间的政治互动及其后果。
进入数字时代，第四次工业革命通过技术赋能和技术赋权双重机制驱动着国家形态的演变和国家边界的拓展，国家治理数字化转型强化了信息机制的基础性作用，这为国家理论在数字时代的迭代发展提供了实践基础。本文首先梳理了两种源远流长的国家理论传统，即韦伯的实体论传统和福柯的知识论传统，进而阐述两种传统下信息政治学的理论进路。国家理论的韦伯传统和福柯传统代表着理解国家的内涵和外延的不同理论体系，但两种传统均将信息视为国家建构和国家能力生产的必备要素和基础机制。当然两种传统对信息的本质、角色及功能存在不同理解，尤为重要的是，两种传统呈现了信息影响国家构建、国家-社会关系的迥异路径。
（一）韦伯传统国家理论中的信息机制 当代社会科学对国家概念的理解中，最广为人知的当属韦伯对国家的界定，即“国家是一个拥有合法使用暴力的垄断地位的实体”。韦伯从实体论视角理解国家，即国家是由切实存在的主权、官僚和军队等机构或组织构成，而文化、制度和个人权威为国家提供不同类型的合法性基础。作为将韦伯国家理论拓展到后发国家时的修正，亨廷顿(Samuel Huntington)首次阐述了国家能力的关键性，认为国家能力等于国家实际干预的范围与其应当干预的范围之比。类似地，阿尔蒙德(Gabriel Almond)将国家能力定义为“一个政治系统在其环境中的总体绩效”。斯考克波(Theda Skocpol)主张将国家能力按领域切分，划分为总体能力和各领域能力。
以上经典观点呈现了实体论视角下国家及其能力建设在政治发展中的基础作用，而韦伯传统在阐述现代国家的组织基础一一官僚制时即引入信息机制。从信息视角出发，韦伯视阈下国家治理的信息机制具有日常化、专业化和科层化的特征。
首先，国家机构的大部分日常工作都涉及信息的获取、处理和传递。国家机构的日常运作一定程度上可以被理解为国家内部各机构之间，以及国家与社会实体之间的信息交换过程。譬如官僚制政府主导的治理过程一一议程设置政策制定、政策执行和评估全过程均依赖于国家所掌握的有关自身及治理对象的可靠信息。
其次，官僚制为国家运行提供了信息处理的专业能力。现代文官制度从官员选拔、考核到晋升都强调其具备理解公共事务的专业知识和处理复杂治理场景的专业能力，其实质是为现代官僚制培育了具备信息处理能力的专业人才。官僚制之信息处理能力还来源于现代国家采纳分职制、多层级组织结构，分职制适用于市场经济条件下的社会分工和职业分化，多层级来源于现代国家应对规模宏大但构成复杂的治理挑战，这促使承担不同国家功能的政府机构积累了理解和应对特定治理场景的地方性(部门性)信息及知识。
最后，官僚制在构建信息处理能力的同时，也带来信息不对称、信息碎片化、信息损耗等一系列信息处理问题。多层级政府通常采取委托-代理关系，上级政府委托下级政府承担政策执行任务，信息在跨层传递时存在信息不对称。即下级政府居于信息优势地位，加之层级间激励分异会导致信息损耗和信息失真，因此韦伯传统要求国家内部建立上通下达的信息通道。
总之，实体论传统认为信息是生产国家能力的基础机制，尤为重视科层制国家内部信息过程，但忽视了国家-社会关系视角下的信息问题，以及国家对占有和诠释信息要素的自主性逻辑，因此有必要从知识论传统考察国家构建的信息要素。
（二）福柯传统国家理论中的信息要素 不同于韦伯强调国家运行的信息机制，同为社会理论家的米歇尔·福柯更倾向于从知识论角度理解国家的本质，他将国家定义为“社会各阶层权力关系的法令化”。在福柯看来，国家机器的实体特征并不是最重要的，国家的本质存在于其治理实践，其实质是被称为治理术（governmentality）的权力形式，其核心是经由制度、程序、分析和反思等过程，基于政治经济学知识的计算和策略所构成的技术装置。与其国家定义一脉相承的是，福柯将国家能力视为国家获取和运用知识的能力。实际上，在知识社会学的框架内，权力的重要内涵之一即在知识上获得垄断地位，并以此建立相对于社会其他部分的权威。詹姆斯·斯科特(James Scott)则提出了可读性(legibility)概念，认为国家能力的关键在于国家所掌握的关于其国民知识的广度和深度，国家所拥有的知识越广泛和深刻，其达成所欲的政策目标的能力也就越强。哈耶克(Friedrich Hayek)则警示了国家占有和处理知识的限度，他认为，个体的私有知识难于被政府以中心化的方式处理，国家提供公共品的能力也因此受到制约。
从知识论视角来看，信息并非仅仅是生产国家能力的特定机制，而是国家治理实践的一种不可或缺的构成要素。因此对信息的治理过程本身即是国家治理的核心任务。具体而言，福柯语境下的信息具有依附性、非对称性和地方性等特征。首先，信息与权力间存在紧密的相互依赖关系。信息的生产和传播依赖于权力话语在社会中的支配地位，权力对社会的渗透和干预能力也以国家对有关社会复杂性之信息的掌控和调适为基本前提。其次，与韦伯传统强调信息的中立性和客观性不同，福柯视角否认中性知识，而认为信息的生产过程天然地与国家的体制性规训和常态化控制紧密关联，而信息的传播则受到国家权力叙事需求的塑造。最后，治理实践中的“能动”知识往往具有地方性特征，地方性知识蕴含了不同于普遍性知识而有助于理解地方社会复杂性、多样性的稀缺知识，反映着特定地区在特定历史条件下所形成的亚文化(价值偏好)，因而对其准确理解也通常依赖于所处地方的具体语境。这就要求国家要具备调适普遍性知识与理解地方性知识的能力。
知识论传统强调国家处理信息的能动性，阐述了国家生产和掌握信息的内在驱动力，将国家与信息的关系纳入国家自主性的逻辑，为国家治理的信息基础提供了新的诠释。可以说，占有和掌握信息是国家与生俱来的行动之一，这些行动显著增进了国家对有关社会复杂性和地方多样性等稀缺知识的掌握，以及对信息解释权的权威性控制。正是国家作为最权威的组织化信息处理机器，排他地生产和诠释稀缺性知识，治理术才成为现代国家最普遍的治理实践。当然，国家治理的信息基础受到外部环境、技术革新和治理场景的深刻影响，本质上体现为国家意志在外部约束条件下的能动实践，因此有必要整合实体论和知识论构建国家治理的信息理论框架。
国家治理的信息理论:信息政治学的理论框架
无论是在实体论还是在知识论国家理论中，信息始终构成国家构建的关键要素，也是生产国家能力的基础机制。从元治理层面，现代国家通常运用行政、市场和社会机制以实现国家治理体系的有效运行。在这个意义上，信息机制并非对传统行政、市场和社群机制的简单替代，而是作为国家治理不可或缺的基础性机制，赋能上述机制的有效运行和高效协同，通过破解国家治理的信息困境而成为各领域国家能力生产的共同基础。
本文将国家内部和国家-社会间信息过程整合到统一理论框架以阐明信息政治学的理论体系。前者主要涉及中央与地方政府间“垂直性”信息问题，而后者主要考察政府与社会间信息水平性”信息问题。
如图1所示，中央政府、地方政府和社会构成国家治理的三层次结构或“三明治结构”。即中央政府居于国家治理结构的顶层，对居于中间层次的地方政府施加“自上而下”的影响；而社会公众则居于治理结构的底层，对“中间层”的地方政府施加“自下而上”的影响；信息要素在三个层次间流动和交换，最终形成现代国家构建的信息基础。基于上述模型，国家治理的信息过程包括两个维度：国家内部(中央-地方政府)信息过程和国家-社会间信息过程。
“三明治结构”的上半部分阐述了国家内部信息过程。国家内部存在三种属性不同的信息问题，即委托-代理关系中的纵向政府间信息问题、分职制政府结构下的部门间横向信息问题，以及自上而下的监督问责信息问题。其根本区别在于三者所反映的权力关系迥异:纵向信息问题产生于中央与地方政府间委托代理关系，中央与地方间的命令与服从关系受到法律等刚性制度约束:横向信息问题发生在承担不同政府职能的部门间关系中，缺乏明确的控制与服从关系，而部门间协调依赖于相对柔性的内部规章和非正式制度;监督问责信息问题则依赖于特定的监督权，其既可以来自于中央对地方的监督，也可以被独立监督机构所行使。通常而言，国家破解上述三种信息问题的优先性呈递进关系:中央政府首先要建立自下而上的信息汲取机制，实现对地方政府的有效激励和控制;其次形成国家内部信息共享机制，破解部门间合作与协同难题:最后自上而下地实施对地方政府的有效监督和问责，以防范偏离国家意志的政策执行偏误。
“三明治结构”的下半部分考察了国家-社会间信息问题。国家始终存在理解社会复杂性并“读懂”社会运行规律的难题。国家-社会间信息问题包括国家从社会中汲取信息、国家向社会开放信息，以及国家-社会间信息沟通三类议题。尽管国家-社会间信息问题同时涉及中央和地方政府，但是地方政府由于靠近“社会”而成为与其进行信息交换的“国家”行动者。上述三类信息问题的信息流动方向有异，这源于其背后所反映的国家自主性和国家-社会关系差异:信息汲取本质上是国家单向度地从社会中收集稀缺信息以“理解”复杂社会，因此国家渗透社会的自主性很强，且国家收集信息的成本巨大:信息开放是国家或主动或被动地向社会开放有关国家运行状态的公共信息，譬如通过信息公开、数据开放等行动以提升政府透明度促进社会监督;信息沟通则反映了国家与社会间双向度的信息交换过程，因而需要国家与社会形成良性互动关系。同样地，国家-社会间信息问题的解决也存在优先性排序:信息汲取是自古以来国家建设的应有之义，是国家“读懂”社会的必要前提。数字时代国家-社会关系的转变促使信息开放和信息沟通日趋突出，前者是数字时代增进政治支持和社会监督的必备条件，而后者受到社交媒体、网络问政等政民互动渠道的影响，成为国家吸纳和回应民意，促进良性政民互动的新生机制。
进入数字时代，国家治理的上述两个信息过程不再独立运行，而是日益紧密关联且交互运行。国家内部信息问题的解决依赖于国家“读懂”社会的程度。例如，中央对地方政府的考核和问责经常“嵌人”社会以自下而上地收集政策反馈信息，如中央巡视或督查通常要采集地方民意。同样地，国家-社会间信息问题的破解离不开国家内部信息能力，无论是信息汲取、信息开放还是信息沟通都建立在国家内部畅通无阻的信息流动基础上。譬如，有关社会复杂性的信息通常先由社会流向地方政府，再由地方政府“上传”中央，因此中央-地方间信息流通就成为国家掌握地方性知识的关键。总之，现代国家构建及其有效治理依赖于现代国家破解上述两个信息问题的制度安排及其执行能力。
国家治理的信息过程:基于国家-社会关系
国家-社会关系是理解现代国家政治生活的基础性理论视角。本文所构建的国家治理三层次结构呈现了国家-社会关系视角下的信息政治过程，进而将国家内部信息流动与国家-社会间信息交换整合到统一理论框架。这部分从国家-社会关系理论框架系统阐述国家治理的两大信息过程及其内涵。
（一）国家内部的信息过程 现代国家大多采取分职制和层级制来组织政府，不同国家机构承担特定职能，且在不同范围内行使国家权力，因此不同层级、不同机构所掌握的信息也不尽相同。理想状态下，信息能够在国家机构间自由流动，从而促使各机构都有能力获得所需的稀缺信息。然而，由于不同机构的政治激励迥异，因而受自身利益最大化动机影响而策略性地披露自有信息，在特定条件下甚至隐藏或扭曲部分信息，阻碍了国家内部的信息流动。正如上文所述，无论是受到垂直权力间委托代理关系的影响还是水平权力间部门职权分化的约束，国家治理普遍面临信息不对称、信息碎片化等困境。
首先，国家内部存在纵向信息问题。现代国家通常统治范围超出一城之域，国家规模及其复杂性倍增，因此基本治理单元通常处于亚国家层面(subnational level)，即依靠更靠近地方性社会和掌握地方性知识的地方政府进行治理。空间上，中央政府居于首都，与地方政府存在空间距离，从而难于及时准确获取地方信息：人事上，地方官僚“嵌入”地方利益而存在私人激励，其动机与行事方式未必如中央所愿:技术上，地方治理往往需要熟知地方信息，而中央通常难以做到全知全能。凡此种种导致中央与地方政府间存在广泛的信息不对称。即国家内部的纵向信息困境。学界常用委托-代理理论(principal-agent theory)来分析纵向信息困境的成因及其后果。中央作为委托方，将特定治理任务委托给代理方，即地方政府。由于中央处于信息弱势地位，要依靠地方“上报”信息以了解地方状况，因而地方既有激励又有空间偏离中央政策以谋求地方利益或地方精英私利。譬如地方官员选择性地执行中央政策，或其努力水平低于中央预期，从而产生道德风险问题，地方官员也可能在绩效考核中隐藏真实信息，从而产生信息失真。由于上下级官员存在激励相容难题，从而上级对下级的控制变得困难。进入数字时代数字技术给国家治理中信息生产、传播和处理方式都带来了深刻变革。委托-代理关系虽然依然存在，但国家依托数字技术能够更好地解决其中的信息稀缺和信息不对称，从而缓解信息问题带来的负面后果。中央政府显著地提升了其汲取和处理信息的能力，通过构建中央垂管的信息系统和国家整合的数据平台及时、高效地汲取地方信息，显著地改善了中央信息弱势地位，然而从信息生产的多样性、信息流通的非均衡性和信息理解的复杂性等意义上，中央相对于地方政府仍然处于信息相对弱势地位，下文将系统讨论数字技术对国家内部信息问题的影响。
其次，国家内部存在横向信息问题。现代国家采取分职制来专业化地组织政府，设置了承担不同职能的政府组织体系。在政府内部，各部门的日常履职工作独立开展，而部门间协同通常是特例。部门履职积累了本部门业务相关的丰富而详尽的信息，但出于种种考量。部门信息通常并不向其他部门开放，由此造成部门间信息流通困境。国家内部横向信息问题来源于两种逻辑。一是部门间通常存在横向竞争关系，因而掌握独占性信息既可以确保特定部门精准施策以提升绩效，也可以降低跨部门信息交换所带来的沟通和协调成本;二是部门内信息流动采取垂直管理，即各部门均受自上而下构建的专业化信息系统约束，信息只在系统内垂直上传或下达，而部门间信息交换存在制度和规则壁垒。伴随着数字时代整体性政府推进，横向部门间在履职过程中的信息共享和业务协同成为改革重点。毫无疑问，横向信息问题会制造部门间信息壁垒、阻碍部门间协同，进而约束国家对经济社会运行的理解和干预能力。然而，不同于纵向信息困境，横向部门间不存在隶属关系，因而横向信息问题难以利用传统科层制予以解决，而是更多依靠部门间机构整合、跨部门协调机制等破除上述两大障碍。
最后，国家内部的监督问责同样存在信息问题。在政治实践中，国家内部还存在着另一类信息问题，即对“代理人”的监督和问责。依据问责的信息来源，问责的制度设计包括巡警式问责(patrol-style)和火警式问责(fire-alarm style)两类。前者指委托者对代理人的监督，即中央对地方政府行为进行日常性监督，其所获取信息主要涉及官员行为和绩效，譬如要求官员定期报告履职情况，定期或不定期开展自上而下的督查或巡视，以及举行必要的听证会等。相比之下，火警式问责则采取自下而上方式由社会大众对代理人实施外部监督，问责行动由社会舆论发起进而形成公共议程，国家内部监督机构响应式地介入调查和问责程序。尽管火警式问责所需的信息由社会供给，但其要求监督机构具有较强的信息收集和分析能力，从而将弥散的民意转化为详实的监督依据，及时准确地对代理人实施问责。巡警式和火警式两种信息处理方式并无优劣之分:前者依赖监督机构主动履职，其收集的常态化信息确保对代理人的日常性威慑:后者则广泛汲取社情民意，利用外部信息源识别代理人失败的信号，从而避免监督问责在关键时刻缺位。随着国家治理的数字化转型，火警式问责与巡警式问责日益融合，成为国家问责能力的信息基础。
（二）国家-社会间信息过程 国家-社会关系的核心在于国家-社会间信息交换，这涉及国家理解社会复杂性以及社会理解国家运行状态这一基本问题。国家-社会间信息交换始终存在社会复杂性和资源有限性的基本矛盾，这促使国家不断更新其与社会交换信息的策略。这部分所论及的社会并不限于地方社会，而指代超越特定地域范畴的一般性“全体社会”。两者区别在于，地方社会主要与地方政府间发生信息交换，而全体社会则与包括中央和地方政府的“国家”交换信息。现代国家中，社会与中央政府的信息交换受到结构性和能动性因素制约:从结构性维度来看，中央往往将经济与民生事务授权地方政府处置。因此国家-社会间信息交换主要发生在地方，社会与中央政府的交互无论在规模和强度上均低于地方政府;从能动性维度来看，社会与地方政府的沟通渠道和互动频次远高于中央政府，加之社会公众通常在地方和社群意义上理解治理，因此无论是其掌握信息的内容还是信息交换的治理指向性均首先体现在地方层面。
首先，国家面临着理解社会的信息困境，因此从社会中汲取信息成为国家-社会间信息问题的首要议题。无论是实体论还是知识论视角下，国家始终寻求通过“读懂”复杂社会和“掌握”社会知识以实施有效治理。正如福柯所述，国家之所以拥有凌驾于社会之上的权力，其根本原因在于国家拥有关于社会运行的稀缺知识，而这些信息恰恰是国家权力的来源。现实政治运作中诸多国家机构的日常工作即是收集信息，譬如国家专门设置统计机构、税务部门、信访机构和网信部门广泛收集经济社会运行方方面面的信息。进入数字时代，国家广泛借助数字技术以更细颗粒度和更高时效性收集社会运行的“多维信息”，一方面识别和吸纳社会中广泛表达的民意诉求，另一方面及时感知和监测社会运行中各类社会风险，有学者用“制图术”描绘地方政府以信息收集、分析和呈现为核心环节的治理形态。实体论传统也强调信息汲取对功能性国家能力的深远影响，国家“读懂”社会的能力也是国家汲取能力、规制能力和调节能力的来源。
其次，技术赋权促使社会理解国家运行的需求快速上升，因此国家向社会开放信息也成为国家-社会间信息问题的关键议题。在前数字时代，国家缺乏向社会及时、充分地开放信息的有效途径，导致公众经常难以了解国家政策动态，一定程度上损害了政府透明度和公信力。随着数字技术的广泛引入，国家拓宽了向社会开放信息的途径，从而更好地保障公众对国家治理活动的知情权和监督权。国家为了达成特定政策目标，不仅需要向社会投入物质资源，更需要对公众释放有关国家运行的稀缺信息，即通过“信息性政策工具”向社会披露关于特定政策领域的知识和事实，以改变公众政策偏好进而提升政策遵从度。此外，信息开放远不止信息性政策工具，更发挥着促进国家渗透能力的作用。信息开放不仅为火警式问责机制提供了信息透明环境，而且创设了政治参与的新生政治机会结构，譬如如国家释放公共信息有助于增进公众遵从度，进而提升动员能力。信息开放同样提供了关于国家行动意图及其能力的可信承诺，提升社会对国家能力的信心。经济史研究表明，光荣革命之所以增强了英国的融资能力，其机制之一即是新制度更充分地披露政治信息，从而引入了贵族对王权的监督，降低了国家对社会采取掠夺性政策的可能性。
最后，数字时代国家与社会的双向信息沟通日益凸显。如果说信息汲取和信息开放分别呈现了信息在国家-社会间的两种单向流动，那么信息沟通是指国家与社会间信息双向流动。三者所反映的信息机制存在显著区别：信息汲取和信息开放是国家对信息流动进行自主控制的行为，而信息沟通则不仅涉及国家处理信息的自主性，更涉及国家与社会处理信息的交互性，其目标是提升国家回应能力和濡化能力。换言之，单向度的信息传递通常涉及信息处理的行政机制。而双向度信息沟通则取决于信息处理的行政机制与社群机制的有效耦合。从内涵上讲，国家面临的信息沟通问题包括两类：政府回应和政治传播。前者指国家如何对民意偏好进行有效吸纳并及时做出回应：后者则涉及国家如何与公众在公共领域展开互动，塑造社会共识以强化濡化能力。知识论传统强调国家通过掌握和供给有关公共事务的稀缺知识以实施有效统治。正如葛兰西文化霸权理论所指出的，一个团体对社会的主导力量很大程度上在于其能否建立起心智与道德的领导权·。在数字赋能效应影响下，国家通过数字技术增强了触达范围，无处不在的全媒体发挥着潜移默化的舆论引导和价值塑造功能，由此国家濡化能力得以空前强化。
国家信息能力及其生成机制
从现代国家诞生之日起，国家能力就与信息密不可分。无论是国家运行还是国家对经济社会运行的干预，信息能力都构成所有其他国家能力生产的基础机制。信息能力外生于其他国家能力，构成汲取、分配、强制等各领域国家能力的共同基础。现代国家实际上是日常性、专业化汲取和处理信息的超级组织，通过录用和激励专业官僚高效地分析和传达信息，极大地提升了国家掌握和利用信息的能力。值得注意的是，现代国家同时面临信息稀缺和信息过载两大难题的困扰，因此信息汲取和信息处理成为信息能力构建的核心要素。
(一)信息汲取能力及其生成机制 信息汲取能力指国家系统性地收集社会运行以及政府自身运行相关信息的能力。早期国家即深刻认识到信息汲取的重要性。回顾国家信息能力的历史实践，可以发现早期国家即采取多种机制从社会中汲取信息以提升其财税汲取和社会控制能力。早期国家通过直接和间接两种方式收集社会运行信息。前者指国家运用土地测量和人口清册等技术从社会中主动采集信息，譬农业国家的关键任务是如何有效地从农民手中征收粮食。因此，收集农业生产有关信息便成为影响早期国家能力的关键因素，掌握有关田亩、田丁和农作物的稀缺信息通常成为农业国家的重大使命。后者主要依靠地方精英所掌握的地方性知识以保障国家对社会构成及其运行的监测和具象化理解，此类信息汲取有助于帮助早期国家实施社会控制，譬如编户齐民制度。与早期国家相比，现代国家更为重视信息汲取能力构建，信息既被视为国家构建的基础要素，又是国家运行的必要机制。
正如上文所述，建立统计局、信息中心等专业性信息收集和管理机构是现代国家的共同选择。这不仅有助于实现对国家自身运行状态的有效监测和全面理解，还为解决委托-代理关系中广泛存在的信息问题和激励问题提供了制度方案。此外，掌握信息是现代国家“读懂”复杂社会并进而实施社会干预的基本前提。斯科特提出了“可读性”概念，发现现代国家通过设置各类监管部门和采取一系列标准化工具实现对社会经济运行信息的大规模采集，此类“可读性”技术通常有意忽略不同人、事、物之间的差异，而一律将其标准化处理和利用。进入数字时代，数字和智能技术大幅提升了国家汲取信息的能力，形成了自上而下和自下而上两种信息汲取机制。这两种机制在汲取主体、汲取内容和治理效能上均存在显著差异。自上而下的信息汲取指国家通过正式设立的一系列信息汲取装置常态化地监测和收集政府运行和经济社会运行信息的方式。譬如国家设立专业性信息采集和管理机构、开展定期或不定期巡视或督查活动、植入各类垂直管理的政府信息化系统、利用遥感卫星、传感设备、监控设备等技术手段，对政府运行、经济社会运行乃至自然环境等状态进行综合监测，从而系统性地收集信息以支撑国家治理。
与之相对，自下而上的信息汲取主要指通过一系列非正式渠道感知社会运行状态以及为监测政府运行提供“外部信息”的方式，常见渠道包括各类自下而上的民意反馈、社交媒体、公共舆论等。此类信息汲取方式有助于补充国家自上而下汲取信息的制度安排，既有助于拓宽信息汲取的广度和深度，也有助于推进交叉验证提升信息采集质量，进而强化国家理解社会复杂性的能力。譬如近年来中央巡视和各类督察普遍采取自上而下与自下而上相结合的信息汲取方式，方面派出巡视组或督察组查阅官方正式渠道信息，另一方面通过互联网和来电来访等形式面向社会公开征集线索，这充分说明了两种信息汲取机制的互补性。伴随着数字化推进，国家越来越重视两种信息汲取机制的有机融合，不仅有助于促使国家形成对治理对象更全面深刻的认知，还有助于提升信息汲取和整合的效率，切实解决国家治理面临的信息稀缺问题。
(二)信息处理能力及其生成机制 除了信息稀缺困境，现代国家同样饱受信息过载难题的困扰。进入数字时代，数字治理促使国家可以跨系统、跨层级乃至跨政企汇聚多源信息，以提升国家理解自身运行和经济社会运行的能力。信息过载带来两大信息处理任务:一是处理冗余信息，这源于数字时代体量巨大而价值密度低的信息增加了国家解读海量信息的成本:二是处理复杂信息，即从纷繁复杂的多源异构数据中进行提炼和降维。“读懂”复杂社会以提升信息可读性。那么，现代国家如何应对信息过载难题呢?
行政机制是信息处理能力的核心机制。韦伯国家理论就阐述了科层制政府从信息汲取、信息流动到信息使用的全流程，为我们理解信息处理的行政机制提供了理论雏形。自古以来，国家作为最权威信息处理中心，依托中心化、专业化和标准化程序处理信息，构成国家运行的基础功能。从帝国时期皇帝依靠尚书台、内阁乃至亲自批阅来自全国各地的奏折，到现代国家普遍建立统计局监测经济社会运行，以及当前广泛设立政府数据中心等新型组织处理海量数据，这都是行政机制处理信息的集中体现。现代国家建构将信息的占有、控制和诠释作为一项核心任务加以推进，因此行政力量天然地介入信息处理过程。信息处理的行政机制强调中心化、专业化和标准化，其优势在于信息汲取、加总和解读等信息加工体系的常态化运行，因此构成国家信息处理的必备机制。行政机制通常适用于信息内容同质性强、处理方式可标准化和应用场景不确定性低的治理场域，譬如行政规制、考核问责和政策评估等情景，这些领域对信息处理的权威性、规范性和可读性要求更高，因而行政机制能够发挥更大作用。然而，行政机制处理信息仍然存在诸多限度，如广受关注的“去噪化效应”和“火警效应”。标准化信息处理所祛除的“噪音”并非对国家治理全无意义，而是在理解社会复杂性和从外部“审视”国家时更为稀缺的信息。
社群机制是信息处理能力的补偿机制。信息处理的目标是增进国家“理解”或“读懂”复杂社会的能力，信息处理的社群机制被视为国家与社会协同破解信息过载难题的关键机制。利用社群机制来处理信息最早可以追溯到中国古代有关“子产不毁乡校”的记录，其中“乡校”即为早期公共空间。可以说，信息处理的社群机制促使国家嵌入社会运行，利用社群优势来“读懂复杂信息或呈现社会运行的多元“视角(View)”。数字时代来临进一步强化了信息处理的社群机制，一方面互联网为普罗大众创设了更为便捷、低成本的参与渠道，打破了弱势群体参与公共治理的成本壁垒。另一方面数字空间的开放性和匿名性促使不同群体借助数字公共空间分享信息、讨论辩论和对话协商成为可能。当然，无论是前数字时代“小国寡民式”社群还是数字时代的超大规模在线社群，社群机制都以公共空间的开放性和包容性为前提，即只有当社群中个体进入门槛足够低，以及社群尽可能容纳多样化人群而不将特定人群排斥在外时，基于社群机制的信息处理体系才成为可能。总之，社群机制通过去中心化、展示多元化和凸显个性化等优势来处理复杂信息，是行政机制处理信息的必要补充，显著增进了国家理解社会复杂性的能力。
结论与讨论
随着人类社会加速进入数字时代，国家治理数字化转型成为政治学研究的重大理论命题国家治理数字化转型展现了“工业革命”和“治理革命”相碰撞而推进国家理论演进的时代机遇理论构建的一个关键前提是数字时代的国家治理有哪些“变”与“常”，譬如国家体系没有变、政治行动者没有变、价值体系也没有变，而最重要的变化发轲于数字时代“链接”国家与社会、“贯通”中央与地方、“读懂”复杂社会系统的新要素和新机制一一信息。本文从实体论和知识论两种理论传统入手，阐明了信息作为国家构建的必备要素和国家运行的关键机制的基础性作用，从这个意义上讲，现代国家本质上是组织化、专业化、日常性地汲取、处理和利用信息的超级组织而现代国家的信息能力是汲取、分配、强制等各项国家能力的共同基础。
进入数字时代，越来越多研究关注国家治理的信息理论。现代国家普遍面临着国家内部和国家-社会间信息难题，前者主要涉及中央与地方政府间“垂直性”信息问题，而后者主要考察政府与社会间“水平性”信息问题。传统的信息政治研究高度关注国家内部的信息不对称和信息碎片化等经典议题，但忽视了数字时代国家与社会间信息交换这一迅速演进的新生议题。本文提出国家治理的“三明治结构”以阐明国家构建的信息理论(Information theory of the state)。该理论框架将现代国家治理结构视为由中央政府、地方政府和社会构成三层次结构或“三明治结构”，三个层次间的信息生产、流动、交换和处理构成理解现代国家构建及其运行的逻辑主线进而将国家内部信息过程和国家-社会间信息过程整合到统一理论框架，这一治理结构决定了国家需要强化其信息能力:国家在数字时代的治理能力不仅取决于其内部信息流动与协调，还关系到其与社会间的信息交换与沟通。国家信息能力的强化意味着国家能够更高效地获取、处理和利用信息，从而更好地回应社会需求、调节国家-社会关系、优化政府内部权力关系并实现治理目标。换言之，国家治理的“三明治结构”提供了一个全新的理论视角，帮助理解国家如何通过加强其信息能力来应对这些挑战。
作为一种理解数字时代国家治理的新兴交叉学科，信息政治学中“信息”具有三重内涵:首先，信息为政治学研究提供了分析政治过程的新要素。传统上政治学关注组织、制度、人事等理论要素，而信息作为国家构建的必备要素，为学界提供了分析政治过程的新理论要素，信息要素在国家内部、国家-社会间的生产、流动、交换、处理成为分析政治过程的重要线索和能动要素。其次，信息提供了解释政治关系及政治行为的新机制。不同于传统的行政、市场和社会机制，信息机制是数字时代解释政治行为及权力运行、制度运行的新生理论视角，有助于深刻把握中央I地方关系、国家-社会关系、条块关系等政治关系在数字时代的变革。最后，信息是分析政治现象的新方法。在方法论意义上推进着基于大数据、大模型的政治学方法范式发展，驱动着数据驱动范式的兴起，因此基于海量数据的采集、分析和诠释以生产政治知识成为新方法范式。
本文探讨了信息政治学的理论框架，以增进对国家治理数字化转型的理论认识。信息政治学的未来研究至少包括下列三个重大理论问题:首先，国家如何构建信息能力。信息是国家能力生产的基础机制已经成为学界共识，国家通过采集和处理信息为汲取能力、调节能力、渗透能力和分配能力等各项功能性国家能力提供共同基础，因此国家信息能力成为数字时代国家能力生产的关键动力。那么，国家信息能力的内涵和外延是什么?如何生产国家信息能力?数字技术如何赋能信息能力?这些问题都需要研究。总之，国家信息能力涵盖了国家治理过程中信息汲取、信息处理和信息赋能全过程，无论在国家层面还是亚国家层面均构成影响国家治理的基础因素。
其次，国家信息能力如何塑造国家能力，这是数字时代信息政治学的核心理论命题。在前数字时代，对国家治理现象和过程的理论视角往往聚焦于组织、人事、制度等结构性问题，而对信息要素的关注相对较少。相比之下，信息在国家治理中的作用在数字时代得到了彰显。数字技术对国家信息能力的提升源于技术赋能和技术赋权两种效应:信息既可以“赋能国家”，通过破解国家内部信息问题以增强国家的强制、规制和动员能力，也可以“赋权社会”为复杂社会的有序参与和协同共治提供动力，增进国家“读懂”复杂社会的能力，二者共同构成国家治理数字化转型的宏大图景。因此有必要系统考察信息赋能效应和赋权效应，阐明两种效应的作用机制以及交互关系，深化我们对于国家能力生产之信息基础的认识。
最后，如何整合信息能力生产的两大机制一一行政机制和社群机制。行政机制和社群机制是数字时代国家破解信息稀缺和信息过载难题的关键机制，二者在信息处理的组织方式、行动主体和运行机制上存在区别。因此融合二者有助于深刻理解国家治理的信息过程，将信息能力生产的内生机制和外生机制有机关联以构建国家信息能力。既有研究聚焦行政机制探究其特征及价值，但忽视了数字时代更为重要的社群机制，未来研究应考察两种机制在数字时代的演变规律及协同关系，进而形成行政机制与社群机制“协同互补”生产国家信息能力的路径和机制。
转载 | 卢延少 李 焕
初审 | Mono 弦一郎
二审 | Mono 张谦益
终审 | 李致宪
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