王箫轲：体系结构、战略环境与韩国对华政策的国内进程

作者：王箫轲，博士，吉林大学东北亚研究中心副教授

来源：当代韩国微信公众号

内容提要

韩国作为一个高度外向型的国家，其对外政策受到外部环境的显著制约。借鉴新古典现实主义的分析视角可以发现，中美竞争造成的不清晰的国际体系结构和朝核问题导致的紧张的战略环境，共同塑造了韩国对华政策的国内进程，使得韩国总统和其代表的执政党，以及他们所遵循的固有战略思维，成为决定对华政策的关键变量，民意和社会行为体于韩国对华决策的影响则是有限的。这意味着，加强中韩间的政党外交可能对维护双边关系稳定起到积极作用。而经济合作依然起到中韩关系压舱石的作用，并且会随着国际体系结构的演进和朝鲜半岛战略环境的变化，和其他社会性因素一起更广泛地参与到韩国对华政策的决策过程当中。

导  论

2022年是中韩建交30周年，双边关系在取得重大成就的同时，许多深层次问题也逐渐显现。中韩双边贸易额在2021年突破3600亿美元，达到历史新高，但韩国民间对华好感度却创历史新低。尹锡悦政府上台后，韩国对华政策基调也发生了明显变化，提出中韩关系应基于“相互尊重与合作”，暗指过去几年间中国对韩国不够尊重。尹锡悦政府还积极参与美国主导的意在排斥、遏制中国的经济、安全机制，这就使得中韩两国在文在寅政府时期对双边关系产生“雨后地更坚”和“爆炸性增长”的期待变得难以实现。中韩关系在而立之年理应更加成熟、稳定，但现实并非如此。韩国过去政府换届也曾对中韩关系产生一定影响，但并没有进行过如此大幅度的政策调整。

本文认为，当前中美竞争的大格局决定了韩国面临的国际体系结构是低清晰度的，中美竞争和朝核问题的长期化则决定了其面临的战略环境是相对紧张的，这两者的共同作用决定了在韩国对华政策的决策过程中起决定性作用的是领导人的意向以及其代表的执政党的意志。同时，这也意味着经济上的相互依赖和人文领域的交流所发挥的作用是有限的。但是，韩国对华政策面临的体系结构和战略环境也不是一成不变的。如果战略环境变得相对宽松，韩国对华政策会受到更多变量的影响。

01

新古典现实主义视域下韩国对华政策的内外变量

新古典现实主义主张国家外交政策的选择是对其所处特定国际体系约束的反应，并受到国内政治环境以及决策者自身特质的调和。它强调结合国际体系层次和国内层次的变量来分析国家的对外政策，以解释国家为应对国际体系和其他国家带来的挑战与机遇所做出的政策选择。诺林·里普斯曼等针对国际体系提出了体系清晰度和战略环境的性质两个要素，针对国内政治则列出了领导人意向、战略文化、国家—社会关系和国内制度四组中介变量，认为国际体系的影响首先作用于这四组中介变量，然后这四组中的一个或几个再导致国家最终做出政策选择。国际体系的清晰度和战略环境的性质决定了具体是哪组中介变量发挥更大的作用。简言之，在相对紧张的战略环境下，无论体系清晰度如何，严重的、紧迫的威胁或重要的、诱人的机遇都不允许更复杂的国内进程影响政策，领导人的意向和影响领导人意向的战略文化会发挥更大的作用。在高清晰度的宽松环境中，由于对威胁或机遇的应对不那么迫在眉睫，则允许国家—社会关系、国内制度等更冗长的国内进程影响对外政策。而在低清晰度的宽松环境下，因为清晰度不足而对体系特征和体系刺激的不好把握，将会导致多组中介变量进行复杂博弈，它们都可能发挥作用。

就韩国而言，影响其外交决策的国际体系变量和战略环境变量集中体现中美竞争带来的国际体系转型和朝核问题导致的地区环境态势。韩国作为一个经济和安全都高度外向型的国家，与国际体系的关系异常密切。在经济上，韩国最大的贸易伙伴是全球第二大经济体中国，并在产业链上游高度依赖全球第一大经济体美国。在安全上，韩国与美国是军事同盟，地缘上又靠近中国，其国家安全的重要外部因素朝鲜还与中国关系密切。而大国是决定国际体系结构的主要力量，大国间的博弈是塑造国际体系发展方向的主要因素。尤其是霸权国与主要崛起国间的竞争关系必然会给国际体系变迁带来不确定性，国际秩序的稳定性也会因此出现弱化。而朝核问题则是冷战后塑造韩国战略环境的主要因素，其带来的安全风险对韩国社会影响巨大，围绕核问题进行的对话/对抗态势直接决定了韩国外部环境的宽松或紧张。影响韩国外交决策的国内变量可具体界定为总统/政党意志、战略文化、社会意见和国内制度。韩国名仕型政党的特征决定了总统一般情况下是政党意志的代表，战略文化则体现了韩国社会相对稳定且长期作用的深层次集体意志。社会意见指的是社会大众、公民群体、经济集团等对于外交政策和国家安全目标的反应和影响，这些构成了外交决策的观众成本。国内制度则指的是政体结构、官僚组织、决策机制等对外交决策的制度性约束，如立法—行政关系、政府效率等。总统是韩国外交决策机制的核心，宪法赋予了韩国总统“首席外交官和外交政策决策者”的地位，长期的政治实践也使得总统在整个国家的政治生活中处于一种强势地位，尤其是在外交、安保等领域。领导人意向对外交政策的影响取决于他们对世界的认知以及其个性、特征等。韩国总统的外交政策理念一般都是其所在阵营集体意志的体现。战略文化一般是指在精英和大众间普遍存在的根深蒂固的信仰、观念和主张，往往具有长期性和隐蔽性，但会通过观念的巨大力量来影响外交决策。居于主导地位的观念不仅是公众集体期望的反映，它也会制约国家领导人以及负责政策制定的重要官员的选择。在短期层面，战略文化会影响最高决策者如何讨论和解读国际事件；在长期层面，战略文化对决策者和官僚组织的塑造及影响也是根深蒂固的。决策者本身就是文化影响的一部分，考虑到国内政治的需求，他们也不太可能出台严重违背社会主流观念的外交政策。在韩国的战略文化中，“亲美”是最为突出的特征。同时，韩国社会对华认知则具有复杂性。就亲近感而言，中国远不如美国。不过，韩国民众对中国重要性的认知也是明确的，这表现在52.7%的韩国人认为韩国在中美发生冲突时应选择中立上。这意味着进步党派执政时，其在中美间保持相对平衡的外交政策也有一定的民意基础。

韩国特殊的民族性格也是韩国战略文化的重要组成部分。韩民族性格刚烈，被形象地称为“铝锅根性”，即像小铝锅那样一烧火就迅速热起来，火一关就冷下去，性格比较急躁，往往出现过激的情绪化宣泄，但过后很快就忘记了。这种性格的表现就是，一方面，韩国民众会非常迅速地关注被媒体报道的焦点问题，并快速形成认同感，但对这一焦点往往缺乏理性的分析；另一方面，这种关注不会持续很长时间，关注度和热情会迅速消失或转移到新的焦点上。

02

低清晰度体系结构于韩国对华政策的约束

一般而言，国际体系是指国际行为体以某种规则彼此互动而形成的具有一定结构的整体。国际体系一旦形成，就能够对行为体的行为模式施加影响，即国际体系的结构能够塑造国家的对外政策行为。在新古典现实主义看来，国际体系给国家呈现出的信号和信息是国家对外政策决策的重要依据。如果这种信号和信息是高度清晰的，那国家在进行对外政策决策时的内部分歧——不同领导人、党派和选民群体间的分歧——就会较小。相反的话，国内分歧就会较大。

近年来中美博弈已经成为影响当前国际体系结构的主要因素，但这种博弈的复杂性和持久性也使得国际体系的发展方向呈现出不清晰的特点。在韩国看来，中美竞争带来的选择更为艰难。在经济和安全领域对中美两国分别的高度依赖，使得韩国在中美竞争的夹缝中很难做出选边站的抉择。韩国精英阶层和普通民众已经认识到中国崛起的事实，但依旧倾向于认为中国崛起依旧被美国霸权所笼罩和压制。峨山政策研究院的一份报告就认为，如果中美争端激化，韩国应在短期内制定以韩美同盟为基础的对外战略，并将对中国的“有限损失”设定为外交目标。

然而，在韩国产业界看来，韩国绝不能完全站在美国一边。出于资源禀赋和地缘位置等诸多因素，韩国对华经济依赖关系很难获得根本性扭转。中国在东亚区域生产和贸易网络中的中心位置呈不断加强趋势，《区域全面伙伴关系协定》（RCEP）的签署就是一个很好的说明。为此，韩国企业界在努力与美国的“去中国化”、对华遏制政策保持距离。韩国国内提出了“中国+1”的策略，并引起了广泛关注，该策略强调韩国应在与中国的合作的基础上，通过开拓新供应链体系，分散产业风险。

03

相对紧张的战略环境于韩国对华政策的影响

战略环境是指国家面临的威胁、机遇的强度高低和紧迫程度。威胁（或机遇）越迫在眉睫，威胁越严重（或机遇越诱人），国家的战略环境越紧张。相反，当威胁（或机遇）越遥远，强度越低，国家战略环境的宽松性也就越强。考察韩国面临的战略环境可以发现，自冷战结束以来（几乎也是中韩建交以来），韩国所面临的战略环境在由宽松转向紧张。

自冷战结束一直到20世纪末，韩国面临的战略环境出现了明显改善。苏联解体和苏朝同盟的不复存在，使得韩国国家安全面临的威胁大大降低。同时，俄韩、中韩相继建交，冷战时期的敌对国家转变为友好国家。虽然爆发了朝核危机，但1994年美朝达成《日内瓦框架协议》，使得整个20世纪90年代朝核问题带来的安全风险处于一种可控和向好的态势。进入21世纪以后，第二次朝核危机爆发，使得朝鲜半岛安全局势开始恶化。但到2007年六方会谈陷入停滞之前，韩国所面临的战略环境虽然有所恶化，但整体依然是相对宽松的。从2009年进行第二次核试验开始，朝鲜进行了空前频繁的核与导弹试验，朝韩关系也持续紧张，天安舰事件、延坪岛炮击事件等重大危机相继发生，韩国面临的战略环境开始明显恶化。与此同时，中美竞争态势开始显现，不仅在国际体系层面对韩国产生了结构性约束，也直接对韩国的战略环境产生了影响。由于美韩同盟和驻韩美军的存在，韩国面临被美国“牵连”的风险。美国在东北亚推进导弹防御系统建设、谋求部署中程导弹，韩国都不得不牵涉其中。拜登政府同意终止《美韩导弹指南》，取消了对韩国导弹射程和弹头重量的限制，允许韩国发展中程导弹，实际上也是一种变相的中导部署。如果韩国不断配合美国的对华竞争或遏制政策，其面临的战略环境还将进一步恶化。

朝鲜半岛局势的恶化在2017年达到了一个峰值，美朝相继发出战争威胁，但特朗普政府随后采取了较为灵活的态度，朝核问题的僵局一度被打开。然而，从2019年下半年开始，朝核问题再度陷入僵持阶段，美朝难以就解除制裁和无核化的推进达成一致。2020年6月，朝鲜炸毁位于开城工业园区的朝韩共同事务联络所，并对美朝谈判表达失望，半岛局势再次紧张。到拜登上台后，美国对朝政策再次回归僵化、空洞的常态，朝美关系在僵局中将互信消耗殆尽，朝韩关系也再度恶化。以2021年1月的劳动党第八次代表大会为标志，朝鲜重新回归拥核路线，明确提出开发弹头小型化技术、发展战术核武器等，并将美国称为“革命发展的基本障碍”和“最大主敌”。尹锡悦上台后，又积极寻求美国加强在朝鲜半岛的延伸威慑，朝韩对立情绪进一步加剧，核问题不仅继续呈现长期化的态势，其风险性也进一步增加。在这种情况下，韩国所面临的由朝核问题塑造的战略环境将长期呈现紧张态势。虽然也可能出现暂时的缓和，但在朝鲜核与导弹技术不断发展，朝韩、朝美对立情绪持续加剧的背景下，韩国面临的战略环境将长期呈现相对紧张状态。

04

体系刺激与韩国对华政策的国内进程

来自国际体系的外部刺激对国家行为起着塑造和推动的作用，但体系压力的指令还需要经由国内层次传导，一个国家对外部威胁的反应取决于外部环境和国家内部变量之间的相互作用。当外交决策环境较为宽松时，民意和重要的社会行为体将有更多机会去塑造符合其偏好的外交政策。尤其是在高清晰度的宽松战略环境下，外交决策群体往往会更重视与社会不同群体的磋商，以更充分地考量国内利益，也会经过更加正式的国内政治过程，最终体现为不同利益诉求的博弈结果。当外交决策环境较为紧迫时，危机处理需要决策的果断与迅速，外交决策的权力必然会更集中在行政部门领导人手中，以快速做出反应，社会和制度层面的影响将会显著削弱。而在决策过程中，战略文化所带来的固有惯性思维将会发挥巨大作用，它会制约国家领导人以及负责政策制定的重要官员的选择。

在中美竞争长期化的背景下，韩国无法明确判断出中美某一方的必然胜出或者双方采取何种相处方式，对未来的事态发展和自身利益的预期存在不确定性。与此同时，朝核问题和大国竞争带来的战略环境恶化则是相对明确的。这时外交决策环境较为紧迫，社会和制度层面的影响将被显著削弱。在这种情况下，在韩国对华政策的国内进程中，总统及其代表的政党意志和韩国社会固有的战略文化将发挥更重要的作用。从当前韩国的战略文化来看，整体的亲美保守化氛围浓厚，但亲美并不意味着完全站在中国的对立面。保守阵营主张的亲美路线是一种主流战略文化的体现，进步阵营的平衡路线也有较深厚的民意基础，这实际也是韩国社会对国际体系中大国权力变迁的一种反应。在这种情况下，韩国战略文化对外交政策的影响也主要体现在执政党所秉承的战略思维上。因此，在整体紧张的战略环境制约下，韩国对华政策的整体走向在未来相当长的时间内将取决于韩国总统及其背后的执政党的理念。近年来韩国社会进步与保守之间的理念对立日益严重，韩国政治充满了对立、冲突、斗争性、非妥协性和不稳定性。在这种背景下，政党轮替必然带来包括对华政策在内的外交政策的重大调整，尹锡悦政府相对于文在寅政府就有了非常明显的变化。从另外一个角度来看，多年来中韩间密切的人文交流和经贸往来并没有对中韩政治、安全关系的提升起到决定性作用，其原因也在于这些社会层面的因素并没有在韩国对华决策过程中发挥关键性作用。但这并不意味着这些因素是无足轻重的。相反，在现有的国际体系和战略环境之下，这些因素更多地体现为对双边关系出现危机时的止损作用。如果国际体系和战略环境发生相应变化，社会层面的因素将会更大程度地参与到韩国外交决策的进程当中，长期深耕中韩人文交流、不断强化经济合作依然具有厚积薄发的重要作用。

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