获奖佳作 || 高考改革新方案的顶层设计与实践推进

Original 刘海峰科举学与考试研究 2023-12-16

获奖佳作 || 高考改革新方案的顶层设计与实践推进

刘海峰

本文于2021年12月

获福建省第十四届社会科学优秀成果奖

二等奖

高考升学是千万考生朝斯夕斯孜孜焉梦寐以求的人生大事，是各位家长含辛茹苦牵肠挂肚感同身受的严峻考验，是高中教师辛勤耕耘倾心教学比拼结果的业绩检验，是中学校长尽力治校荣辱与共的年度关口，是地方政府尊师重教比较政绩的显性指标。因此，通过高考升入理想的大学不仅是个人和家庭的奋斗目标，也成为中学和地方集体追求的对象。高考改革影响重大，并且高度复杂和敏感，受到民众和国家的高度重视。自从2014年9月颁布《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）以后，中国的高考改革进入了一个新阶段。本文将论述为什么要进行高考改革，介绍《实施意见》研制与出台过程，分析新高考改革的进展与挑战。

一、为什么要进行高考改革

作为连接基础教育与高等教育的枢纽环节，高考的重要性以往已经有许多比喻，例如说高考是连接中学与大学的桥梁，是中国教育改革的关键，是教育系统的“牛鼻子”等等。教育部原部长袁贵仁对高考曾有一个生动的比喻：中国整个教育体系就像一个人体，有骨骼肌肉系统、血液循环系统、神经系统等等，各种教育制度都有其重要性，不过许多制度只是相当于的人体毛细血管或神经末梢，而高考则有如中国教育体系的中枢神经，异常重要。[1]主管教育的高层领导，从面对不时出现的高考方面的重大问题，认识到高考是教育领域最敏感最复杂的事情，而且没有“之一”。而众多经历过高等教育的中国人，都明白高考是人生道路上的关键步骤，是受教育生涯中最重要的转折。“高考比什么都重要，”这是曾经在一个中学大门口外面挂出的标语口号，它既是一般准备参加高考的高中毕业生的看法，也是主管教育和高考的高层领导的看法。

中国整个考试招生是以高考为核心的。自恢复高考42年来，高考在选拔高校合格新生，促进中小学生认真向学、促进社会阶层和区域流动，维护教育公平、保持社会活力、稳定社会秩序等方面，一直起着重要的作用。《实施意见》对以高考为核心的考试招生制度的作用给予了充分的肯定：“改革开放30多年来，我国考试招生制度不断改进完善，初步形成了相对完整的考试招生体系，为学生成长、国家选才、社会公平作出了历史性贡献，对提高教育质量、提升国民素质、促进社会纵向流动、服务国家现代化建设发挥了不可替代的重要作用。这一制度总体上符合国情，权威性、公平性社会认可。”[2]

那么人们可能要问：既然高考制度被认为是目前最公平的制度，受到民众的高度认可，为什么还要进行改革？这是由于高考具有其局限性，存在很多问题。“物盈则亏，法久终弊。”任何事情都像月亮一样，圆了以后会亏，再好的办法和制度，上有政策下有对策，长久实行后都会产生弊端。1977年恢复高考之后的几年，大家对高考都一致称赞。但是到20世纪80年代中期后，改革高考的呼声越来越大，到90年代后期，提出素质教育，批判应试教育，高考受到各种各样的批评和抨击。这次《实施意见》同时指出考试招生存在的弊端：“也存在一些社会反映强烈的问题，主要是唯分数论影响学生全面发展，一考定终身使学生学习负担过重，区域、城乡入学机会存在差距，中小学择校现象较为突出，加分造假、违规招生现象时有发生。”

竞争性的统一考试会诱发片面应试的后果是多方面的：学生学习负担重、体育锻炼少、近视率攀升，只重考试科目的功利行为，只重分数不重平时表现，在一定程度上压抑求异思维等等。尤其是实现平行志愿录取模式，更是将分数的重要性推到极致。在某些人口大省分数集中的分数段，提升一分可能超越千人，学生对分数的追求更是竭尽全力。

许多高中在备战高考阶段，出现了各种各样雷人的“励志”口号，特别是在百日誓师大会上集中体现出来，如：“不苦不累，高三无味；不拼不搏，高三白活！”“血拼一百天，杀进重点线！”“辛苦我一年，幸福我一生。”“生时何必久睡，死后自会长眠。”“只要学不死，就往死里学！”这些标语有的还用巨大的红色美术字贴在教室前面黑板上方，让学生每天对着这样的口号上课和自习。更有甚者，2012年5月，湖北孝感一中高三某班同学在教室内一边打吊瓶注射氨基酸补充能量，一边学习备战高考，照片被传上微博后引起网友及媒体的强烈关注，刺激了国人的神经，甚至引起国外媒体的关注。为了高考，集中组织学生在考前打氨基酸，整个班级都在那儿挂瓶，在外人看来确实是很怪异的现象，国际上更不认可。

以河北衡水中学、安徽六安市的毛坦厂中学为代表的“超级中学”，实行军事化或半军事化管理，广受媒体的关注和批评。一些中学一个月才能放假一两天，这在国外真是不可思议。有人说毛坦厂中学是“亚洲最大高考机器、通往天堂的地狱”，“在6月，整个中国都在为同一件事疯狂，那些喊口号、立誓言，说的比唱的还动听的中学比比皆是，毛坦厂中学只是其中最油光发亮的那几个。某种意义上说，谁都是毛坦厂中学，只是歇斯底里的程度不同而已。”[3]许多学生学业负担沉重，起早摸黑地读书，片面追求升学率愈演愈烈，高强度应试的弊端非常突出。

为了克服或者至少减轻应试造成的弊端，必须对高考制度进行改革。而制度是人们共同遵守的办事规程或行动准则，制度一旦形成，便具有一定的稳定性和刚性的约束力。高考制度利弊都很显著，要对长久以来形成并得到多数民众拥护的高考制度进行变革，具有很大的难度，任何变动都会引起全社会的关注。如何使高考制度与国家人才培养和社会人才需求有机结合起来，使之高效地服务于新时期国家社会经济发展，是一个全局性问题或“国家性问题”。而要使高考制度改革这一复杂而系统的工程科学、合理、有序地推进，理论研究须先行。因此，要积极稳妥地进行高考制度变革，就需要在长远规划和全面研究的基础上审慎地进行。

二、高考改革新方案的出台

2014年9月出台的《实施意见》实际上即高考改革新方案，其制订过程将近四年。若追溯此次高考改革新方案研制的最初起点，前后历时将近十年。

1999年2月13日教育部发布《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》，开始了上一轮高考改革，尤其是试点推行“3+X”科目改革，而且当年高校大幅扩招，使1999年成为中国高考史上的一个重要年份。然而，无论高考如何改革，总会出现新的矛盾和新的问题。就在上一轮高考改革刚开展不久，教育部主要领导便深感需要对高校招生考试进行系统的研究，于是在2003年，在首次设立的教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目指南中，便立有一项题为“高校招生考试制度改革的理论与实践研究”，希望全面深入地研究招生考试问题。当年由我任首席专家投标获批了这个攻关项目，组织了全国相关的高考理论与实践工作者进行协同攻关。该项目于2008年3月结题，2009年9月由经济科学出版社出版了最终成果《高校招生考试制度改革研究》，其中有不少成果为后来研制高考改革方案所参考。

早在2005年，教育部已启动《2020年中国教育发展纲要研究》，其中第六专题《高考制度改革问题研究》，由教育部相关司局委托笔者起草，于2005年5月提交。该专题内容包括“高考改革的重大意义”、“高考制度的历史考察与现状分析”、“国外高校招生考试改革的趋势”、“2020年我国高考制度设想”等几个部分。在“2020年我国高考制度设想”部分，又分为“指导思想”、“总体目标”、“改革方案”三个方面。其基本结构与后来《实施意见》的结构颇为类似。

刘海峰教授出席国家教育咨询委员会成立暨第一次全体会议（2010年11月）

2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》正式发布，高考改革目标为“逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”。2010年11月，成立国家教育咨询委员会，对应《规划纲要》确定的10大试点任务，咨询委员会也相应分为10个工作组，其中一个是考试招生改革组。2011年1月开始到11月，考试招生改革组的5位委员和部分专家工作组成员，紧锣密鼓先后到15个省市自治区，包括到比较边远的宁夏、内蒙、广西进行调研，撰写了关于分省命题或全国统一命题、高校自主招生联考、弱势群体入学机会保障政策、央属高校招生名额区域分配、进城务工人员随迁子女就地高考、艺术与体育类专业招生、保送生制度改革、高考加分问题、高职单考单招改革、高校招生中政府和高校的职责问题等16个专题的研究报告。每个专题的研究报告都由历史沿革、现状分析、国外比较、政策建议四个部分组成。还形成了《关于深化高等学校考试招生制度改革的指导意见》草案。虽然2013年以后国家教育咨询委员会考试招生改革组委员不再负责高考改革方案的具体研制，但这些长达80余万字的招生考试改革专题研究报告和大量的调研记录，为后来进一步研制高考改革方案打下了重要的基础。

根据《国家教育中长期改革和发展规划纲要》的规划，2012年7月又成立了国家教育考试指导委员会，下设考试、招生、管理三个专家工作组，继续进行高考制度改革总体目标和基本框架的调研和制订工作。

进入2013年，在教育部的牵头下，新一轮高考改革方案制订工作再次开展，方案经过了数轮讨论，几易其稿，多方征求意见。2013年11月，十八届三中全会报告出台，高考改革被纳入“深化教育领域综合改革”的重要内容，“探索全国统考减少科目，不分文理科，外语等科目社会化考试一年多考”等多项具体化的高考改革措施被明确提出。[4]

其实，最初的计划是在2011年底便要研制出高考改革方案。《教育部2011年工作要点》有这样的内容：“积极稳妥推进高考改革。成立国家教育考试指导委员会，研究制定考试改革方案，指导高考改革试点。”[5]然而，由于国家教育考试指导委员会的构架和人选颇费思量，当年没能成立国家教育考试指导委员会。而高考改革方案牵涉面广、非常复杂，《关于深化高等学校考试招生制度改革的指导意见》草案也没能通过。于是，在《教育部2012年工作要点》中又提出：“积极稳妥推进考试招生制度改革。研究高考改革重大问题，制定发布改革方案，指导各地根据实际探索本地区高考改革。”[6] 不过，当年还是未按计划制定发布改革方案。接着在《教育部2013年工作要点》再次提出：“研究制定高考改革的总体目标和基本框架。积极推进普通本科与高等职业教育分类考试。深化高校自主选拔录取改革试点工作。开展高中学业水平考试试点及综合素质评价改革、高校招生考试综合评价改革试点。”[7]

2013年12月7日，教育部公布“考试招生改革总体方案制订完成”，并且明确了改革的时间表：2014年上半年，国家发布总体方案及高考改革等各领域的改革实施意见。有条件的省份开始综合改革试点或专项改革试点。2017年总结成效和经验，推广实施。2020年基本形成新的考试招生制度，实现改革总体目标。[8]

虽然明确说2014年上半年国家将发布总体方案及高考改革等各领域的改革实施意见，人们也不断关注什么时候出来，但是到了2014年8月份还没有发布总体方案，于是有的媒体说“高考改革制度习惯性爽约，两年前称10个月内出台。”[9]为什么高考改革方案出台时间会一拖再拖？因为高考改革方案跟其它方案不一样，既重要又复杂，也很容易见仁见智，各种意见五花八门。高考改革是典型的“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”的制度改革，站在不同立场、不同的观点观察，看到的问题很不一样。每个考生、每个家长、每位高中校长和教师都能提出对高考的看法，都可以谈出道道来。比如有人认为英语应该退出高考，而有人说英语应该保留为高考科目，有人说英语应该降分；有人说应该减少高考科目，有人说高考最好是科目越多越好，文理皆考。但是各种各样的意见集合起来，会发现十个人可能有七八种看法，有的甚至是完全对立的，例如有关异地高考的改革，北京、上海的考生和家长与外来务工人员及其子女的看法往往尖锐对立，因为牵涉到不同的利益群体。所以高考改革方案非常难制定，因为每年涉及近千万考生，连家长一起达几千万人，确实是一个关系千家万户切身利益的改革方案，不可能让所有人都满意，只要能取得基本的共识，能够让大多数人赞成即可。

而且，国务院出台的文件要经过很多的程序：首先是教育部认真研制，形成初稿后广泛征求意见，并经国家教育咨询委员会的讨论，之后上报国务院常务委员会审议，然后中央全面深化改革的领导小组的会议审议，再由中央政治局常委会审议，最后由中央政治局会议审议。经过这么多程序出台后，高考改革新方案是一项全面而系统的顶层设计，是由国家层面设计，然后各个省、各个高校再来根据总体方案分别设计具体的改革方案。

这次考试招生制度改革有两个关键词——公平与科学，促进公平与科学选才，这两者既有统一的一面，在某种意义上又有对立的一面，因为非常强调“促进公平”可能会伤害“科学选才”方面，而如果特别强调科学选才，实际上会可能对公平造成影响。总的来讲，高考改革新方案还是把促进公平放到第一位，比科学选才更重要。促进公平方面，如改进招生计划分配方式，增加农村学生上重点高校的人数，减少和规范考试加分、规范自主招生等方面，都是为了保障招生考试的公平。科学选才方面，有完善高中学业水平考试、规范高中学生综合素质评价、加快推进高职院校分类考试、化高考考试内容改革等，而最受人们关注、影响也最大的就是减少高考科目、不分文理科的改革。

三、新高考改革的进展与挑战

新高考改革特指以科目改革为主要内容的高考综合改革，实际上是由基础教育主导的高考改革。《实施意见》中提到：“改革考试科目设置。增强高考与高中学习的关联度，考生总成绩由统一高考的语文、数学、外语3个科目成绩和高中学业水平考试3个科目成绩组成。”“3+3”科目方案的出发点，主要是为了增强高考与高中学习的关联度，提高高中学业水平考试的重要性，体现在将3门高中学业水平考试科目成绩记入总成绩。过去曾经将会考成绩或高中学业水平考试成绩与高考“软挂钩”，会考不被重视。按一定比例与高考“硬挂钩”，人们就高度重视会考，即使是带入高考10%的成绩也会拼尽全力。“3+3”是将高中学业水平考试选考科目成绩与高考100%的“全挂钩”，是中国高考史上从来没有过的重大改变。

早在2013年11月改革文件提出“探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考”时，我便在《中国教育报》发表的《高考改革的“路线图”》一文中指出：“实践是检验真理的唯一标准。改革的设想和政策的出台不仅要符合教育原理，还要具有可行性和可操作性。理论上正确的不一定是可行的，只有可行的才是有效的。……高校招生考试制度的改革与发展要受社会政治、经济和文化的制约，这是一个规律，不可能脱离中国的国情来实行某种招考制度。在招生考试领域，管理权力小于法律，法律小于规律。不符合规律的设想，即使愿望再美好，也无法贯彻落实。只有符合招生考试规律、符合主流民意的改革，才可能长久实行下去。”[10]

《实施意见》于2014年9月出台后，在上海、浙江启动了改革试点。“3+3”科目方案可行性如何，要通过实践检验。经过五年的实践，可以看出新高考具有很大的成效，也面临很大的挑战，其利弊已经基本上显现出来。利的方面有：打破文科分科选考组合众多，学生选择权大为增加，实行走班制促进高中办学多样化，分散学生原来集中一次的考试压力，加强学生生涯规划指导，倒逼高校专业动态调整与优化整合等。弊的方面为：选择物理学科人数大幅下降影响学生科学素养下降，选课走班教学对薄弱学校基础设施和师资带来压力，不同科目选考人数增减明显导致教师队伍结构性失衡，数学文理不分科命题造成难度不易把握，学生高中三年总体累计负担加重，等级赋分区分度不够和公平性问题等。我向来认为高考是一把十分锋利的“双刃剑”，新高考也可以说是一个利弊都相当明显的改革。

高考改革有一系列的两难问题，其中之一是灵活多样与简便易行的矛盾，两者要尽可能兼顾。“3+3”科目组合在灵活多样方面非常明显，但大规模选拔性考试也要求尽可能简便易行，以便于操作和推行。如果太过纷繁复杂，一般学生和家长不容易理解掌握。因此，第二批在2017年开始进行新高考试点的北京、天津、山东、海南四个省市，有的方面已经在上海、浙江试点的基础上作了删繁就简的改进。例如，海南省在调研的基础上，2016年4月已决定将选考科目的考试时间就放在6月8日下午和9日。同样，2018年进入新高考的第三批8省市均将高中学业水平考试的选择性考试安排在6月夏季高考同期举行。这样可以简省许多人力和资源，使实际上已经变成高考性质的选择性考试的安全更有保障。

在上海、浙江试点改革中，最突出的问题还是学生趋易避难选择导致物理选考人数大幅下降。迄今对新高考改革研究最为系统深入的刘希伟著《试点省市高考改革研究》一书指出：“近十几年的高考改革经验表明，只要增加科目的类别及科目的选择性，无论采用等级赋分还是采用原始分抑或标准分制度，都将无可避免地造成学生避难趋易的行为，即客观上必然诱发考生舍弃物理等学习难度大且相对耗时的科目，从而造成选考理科科目考生减少、文科科目考生增加的问题。[11]

为了了解和指导上海和浙江的新高考改革试点工作，国家教育咨询委员会考试招生改革组的委员与国家教育考试指导委员会考试组的委员和部分专家工作组成员，于2015年3月至2017年8月，曾5次专程赴上海、浙江进行高考综合试点调研，每次前后达6天。为了避免选择物理学科人数大幅下降，带来教师队伍结构性失衡，以及大学生物理等基础学科薄弱发问题，2017年9月，国家教育咨询委员会考试招生改革组与国家教育考试指导委员会考试组在最后的调研报告中建议：探索优化选考科目的考试规则，由现行的6（7）选3改为6选2，即历史或物理学科改为限定必选，其余两科自选，形成“历史+2”或“物理+2”的选考科目组合模式。[12]

河北、辽宁、江苏、福建、湖北、湖南、广东、重庆等8省市在2019年4月23日下午同时推出了“3+1+2”选考科目方案，即首先在物理、历史2门科目中选择1门，再从其余4门中选择2门，考试成绩记入总分。这是在总结上海、浙江新高考试点经验和教训的基础上的改进。这样设计的主要考虑是突出物理、历史这两个学科在自然科学和人文社会科学中的基础性地位，同时也兼顾增加考生的选择性，促进文理交融。8省市已组织专家对“3+1+2”模式相关操作细节进行了多次研究论证，认为这模式能有效引导学生合理选课，避免出现物理选考人数下降的问题。

就在8省市公布新高考方案的同一时间，山东省教育厅举行“山东省高考综合改革进展新闻通气会”，通报山东省高考综合改革相关情况，指出：绝大多数理工类本科专业都有物理报考要求，理工类本科计划投放数量多，录取机会更高。以2018年高考为例，山东省理工类本科录取率为60.7%，文史类本科录取率为32.4%。文科录取最低控制线比理科高70分，显然理工类专业录取率更高，这让选考物理的考试具有了更大的优势。“3+3”方案实施平稳，安全顺利，社会反响良好，因此，山东省将坚持“3+3”方案不动摇。[13]上海、浙江、北京、天津、海南等其他5省市也将继续实行已经公布的“3+3”科目组合方案。

“3+3”科目组合选择性更多，“3+1+2”科目组合更简便易行，两者各有长处。“3+1+2”使选考科目组合从原来的20种减少至12种，降低中学选课走班教学的难度，衔接中学教学条件，更有利于中西部省份推进高考综合改革，是探索新高考选考模式的重要进展。接下来两种模式通过实践检验，可以进行比较鉴别，相信跟进的省市区会择善而从。

受到各方面高度关注的新高考改革还在探索和逐渐推进之中，出现许多新气象、新挑战、新问题，我们应总结和推广新高考的积极方面，同时也要实事求是地分析新高考的不足和教训，使新高考改革能够尽可能的兴利除弊，为促进公平和科学选才发挥更大的作用。

参考文献：

[1]刘海峰.高考改革论[M].杭州:浙江教育出版社,2013:1(自序）.

[2]国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见[N].中国教育报,2014-09-05(01）.

[3]高路.毛坦厂中学越成功,外界的忧虑越大[N].钱江晚报,2014-06-11(A0021).

[4]刘海峰.贯彻意见精神推进新一轮高考改革.中国高等教育,2014(21):7-9.

[5]教育部2011年工作要点[N].中国教育报,2011-02-10（01）.

[6]教育部2012年工作要点[N].中国教育报,2012-02-03（01）.

[7]教育部2013年工作要点[N].中国教育报,2013-01-24（01）.

[8]宗河.考试招生改革的总体方案制订完成[N].中国教育报，2013-12-07（01）.

[9]钱昊平.新一轮高考改革方案“大限将至”：就等中央方案了[EB/OL].

http://culture.ifeng.com/a/20140811/41525184_0.shtml(2019-05-05).