西蒙·詹金斯｜英格兰如何警惕庞大的国家机器？

西蒙·詹金斯勿食我黍 2021-12-25

作者｜西蒙·詹金斯（Simon Jenkins）

英国历史学家、评论家、专栏作家、畅销书作家

英格兰是一个成功的国家。英格兰早早成立国家，没有付出多少流血杀戮的代价，历史上只有两次持续时间比较久的内战，分别发生在15世纪和17世纪。到乔治时代结束之前，大多数英格兰人实现了安全、繁荣和公民自由，这在当时是世界其他地方所罕见的。时至今日，即使被其他国家赶上甚至超越，英国仍自认为世界强国—拥有核武器，并且和美国并称“世界警察”。英国在教育、医学、科学和文学方面遥遥领先。英国首都伦敦、乡村、历史遗迹和艺术活动吸引着世界各地的游客。

英格兰的成功是许多因素综合作用的结果。在历史早期，不列颠群岛东半部有利的地理条件非常适合撒克逊农业定居者生活。虽然北海、英吉利海峡以及威尔士和苏格兰高地所组成的边境地带很少风平浪静，但事实证明却是抵御入侵的有效屏障。维京人和诺曼人的侵略活动势不可当，但这些侵略之举未能消灭撒克逊英国人。新来者被同化，撒克逊人的定居地、文化和语言仍基本完好无损。从那时起，如莎士比亚所说，英格兰的岛国地理位置“就像是一堵围墙，或是一道沿屋的壕沟”。这道防御屏障抵御过西班牙菲利普的无敌舰队、法国拿破仑的庞大军团和德国希特勒的闪电战袭击。

英格兰的中世纪历史有一个关键的事实，那就是英格兰受到战争不断的诺曼王朝的影响。英法战争持续了近400年，从1066年到1453年，直到金雀花家族开始内部争斗之时才结束，而后者的激烈程度甚至超过英法战争。不过这次内部斗争催生了“民意统治”（consent to rule）的传统，为了支付军费，君主必须筹款，这就需要大众的配合。遏制诺曼独裁统治最有效的方法就是国王对税收的需求，由此产生了理查一世统治时期的伦敦权力，约翰国王时期诞生了编纂入册的法治，亨利三世和爱德华一世时期议会设立下议院。这种权力的交易是绝对的。哪怕是残忍无情的爱德华一世也担心人民会反对自己，还担心“他们出于慷慨和好心上交给我们的贡金和税收……有朝一日会成为他们及其子孙后代的强制性义务”。他说得没错。

在16世纪和17世纪，英格兰有幸拥有极富才能的君主、顾问和政治家，他们带领英格兰穿越革命的风暴，最终达成新的宪法协议。亨利八世在其婚姻问题的驱使下搜刮教会的财富并装进自己腰包，其后还把社会财富分配给由商人、律师和政府官员组成的新兴中产阶级。财富带来权力，历史一贯如此。亨利八世的次女伊丽莎白一世女王巩固了他所开展的宗教革命，她是欧洲少数主张共识政府君主政体的统治者。在17世纪，新获得权力的中产阶级发动了针对斯图亚特王朝的第二次政治革命。议会打破了君权神授的传统观念，于1649年处决了查理一世，并挑战君主特权，于1688年欢迎荷兰奥兰治亲王威廉前来统治英国。到18世纪初，英国已经摆脱中世纪的独裁统治，成为一个现代国家。英格兰、威尔士、苏格兰和爱尔兰参与其中的大会确立了党派政治、议会程序和司法独立，时至今日仍可觅其影踪。

这些举措带来了稳定局面，增强了英格兰的海上力量，查塔姆及其儿子皮特由此缔造了世界上最广阔的海外帝国。这个帝国经历了18世纪80年代的美洲殖民地独立，也经受住了法国大革命的冲击，这些事件没有像许多人预料的那样引发叛乱，而是引起了一场全国性讨论，这场讨论的最终结果是1832年的《改革法案》，这是一次不寻常的变革。这促成了维多利亚时代的繁荣局面，议会同意扩大民意统治的范围，越来越多的英国民众获得选举权。这是彼时联合王国蹿升为主要世界强国的基础，自然资源、自由贸易、自由主义传统、科学探究的精神和进取心应有尽有，未来无可限量。

在这段时间里，英国的中央机构两院制议会从未失控。议会是非代表制，对变革的态度一直犹豫不定，不过议会尊重公开辩论，并最终将政府和民意连接在一起，在20世纪带领英国朝民主和福利国家迈进。被称为英国政治“变革者”的有克伦威尔、沃波尔、查塔姆、皮尔、迪斯雷利、格莱斯顿和劳合·乔治，不过是议会引导他们的才智为国家所用。英国历史上从未有过议会权力以外的行动为政治所用的先例，当这种情况在爱尔兰发生之时，造成了灾难性后果。如果说本书中有英雄的话，那么至少在20世纪之前，非议会莫属。

维多利亚女王于1901年去世，英格兰取得的这些成果遭遇威胁。自由贸易破坏了大英帝国的经济实力。欧洲其他国家和美国在资本主义发展方面超越了英国，各国均在开发自己的自然资源和人力资源。帝国主义竞争的兴起，尤其是德国，使英国在两次世界大战中付出沉重代价，第二次世界大战之后大英帝国在短短20年内瓦解。然而英国失去的不仅仅是其海外帝国的领土。成立较早的英国在不列颠群岛内也受到了挑战。1921年，爱尔兰在很大程度上脱离英国，阿尔斯特后来给英国带来了不少麻烦。在爱尔兰和威尔士，分裂主义复兴最终迫使英国赋予两国部分自主性。作为君主国的联合王国虽然仍是安全的，但这是英国议会有史以来第一次被迫将权力交给不列颠群岛的凯尔特地区以及西欧各国组成的新联盟。如若知晓后代的这些退让之举，金雀花家族的成员一定会在九泉之下不得安宁。

这些改变引发了矛盾。正如美国人迪安·艾奇逊1962年所说，后帝国时代的英国“还没有在世界上找到自己的位置”。岛国对相邻大陆的态度通常是矛盾的，英国对欧洲大陆的一举一动都非常紧张。在对待欧洲大陆的问题上，英国一直是存在分歧和悬而未定的。放弃一个帝国相对容易，可摒弃创造这个帝国的思想就相对困难了。21世纪，英国接连参与“自由干预”战争，打着不同的旗号：推广人道主义、民主，推动国家建设，实现区域稳定，等等，不一而足。有时候，一副昔日诺曼十字军披荆斩棘、所向披靡的架势。一旦当选之后，执政者对待议会的态度不像是将其当作政府行为的监察人，而是纯粹把议会当作一枚橡皮图章。

关于执政者的权利范围也令人产生疑虑。在20世纪，战争意味着国家规模和范围的迅速扩大，这在和平时期满足了大众对“从摇篮到坟墓”福利的需求。20世纪中叶，英国的卫生、教育、社会福利事业、公共设施以及部分工商业处于国家控制之下，权力的集中化最初被大众接受，视其为福利共识的组成部分；可是到了20世纪80年代，政府规模过大，而且政府不能实现自我约束和自我变革，因此这种共识被消除。其中一个后果是公有部门大量被私有化，无论是当时的托利党还是工党政府都如此主张。不过即使政府活动被分包给私有企业，也似乎并没有能够削减政府开支。21世纪初，政府消耗了英国国内生产总值的47%，这创造了和平时期的历史记录。

失去海外帝国之后，英国的统治者似乎希望在国内建立一个帝国。不过这个新帝国和旧的大英帝国一样难以治理。规模经济收效甚微，白厅和各政府部门对仍不正式的宪法的制衡问题迟迟没有回应。税收似乎不能供养日益老龄化的人口，卫生法案和福利法案不断涌现，政府欠下巨债。诺曼国家的潜力被激发出来，不过这一次那些一度力主遏制诺曼国家强硬手段的撒克逊人成了心怀感激的受惠者。选民们划定了国家权力的目标，不过却不肯为实现这些目标多纳税。

每个时代都有预言家告诫人们警惕庞大的国家机器。21世纪初，人们普遍认为国家权力，无论其意图多么好，都不能不受制约地增长，因为经济无法支撑这样庞大的国家机器。在欧洲，各国政府都不肯放弃自己手中的权力。在希腊、爱尔兰、葡萄牙，甚至是英国，公共开支的增长速度距离政府收入的增速越来越远，而民主似乎对约束公共开支效果甚微。如果你问政治家，他们为什么不能表现出更强的领导才能，他们会说，因为选民们不准他们这么做。长期作为纪律机构的中央政府成了纪律缺乏的帮凶。

纵观历史，只有当统治者对人民疾苦或至少对事件进展无视的时候，英格兰的宪制才会被迫变革。中世纪时期，君主对贵族权力和领土权力让步时，情况就是这样；教会对宗教改革和新兴商人阶级让步的时候，也是如此；斯图亚特王朝国王对法治和下议院议员让步的时候，亦是如此。在每种情况下，国家的整体趋势遭到社会新兴力量的对抗，最终不得不让步。议会是英格兰对欧洲文明的最大贡献，哪怕是19世纪的议会也不得不屈服于大众要求变革的压力，福利国家的根本不是源自议会，而是源自革新性的市政当局。

我认为英国社会的这种开放性是历史要传达的重要信息。如今，这种开放性仍被实践检验着。除非中央政府更加尊重社区和领土的忠诚，否则一定会从根本上丧失其革新性、创新性、实验性和新生力量。19世纪的英格兰实力强大，当时国家深受远离大都市的地方风格的影响。当代表大众行使国家权力的执政者变得越来越遥远、越来越陌生的时候，人们很可能会失去对自我管理的政府的信心。人们对公共服务的信心明显越来越弱，转而使用私营服务，譬如卫生、教育和安全。很少有英国人能够辨认出本地领导人或说出其名字。这种匿名性抹去了社区的政治色彩，在一个独特的本土阶级体系中巩固了社会分工。西班牙、意大利、德国，甚至法国等国将权力下放给省市、城镇和市长，英国则继续将权力集中在伦敦、威斯敏斯特和白厅。

即便如此，并不是所有情况都这么令人沮丧的。大学、媒体和法律仍然很强大，相对多元化，近年来创新事物的推动作用不小，譬如互联网、信息自由、人权法和新的最高法院。在中央集权的总体形势下，并非没有例外，联合王国内部发生权力下放，对象分别是爱尔兰、威尔士和北爱尔兰。中世纪早期确定的英国边界渐渐从时间的迷雾中再次显现出来。当时撒克逊人和诺曼人需要中央集权来定义英国与保护英国免受古不列颠人伤害，如今这种情况发生了逆转。业已撤出海外大英帝国的伦敦权力如今也撤出了国内帝国。批准在爱丁堡、加的夫和贝尔法斯特成立大会的法案很可能被视为宪法协议的首批文件。

英格兰因此失去了统治边境之外非英语人民的意愿，甚至是不列颠群岛内其他地方的人。只要苏格兰人、威尔士人和一些爱尔兰人愿意，“联合王国”体系的继续存在就是必需的。不过由于英国政府在一定程度上受到半自治的凯尔特地区议员的牵制，因此威斯敏斯特议会的不对称性质不可能长期持续下去。这是被扭曲的民主。英格兰迟早需要自己的大会，无论在威斯敏斯特议会内外。

我过去认为成文的宪法是不成熟国家的手段。现在我的这个想法改变了。《欧洲人权公约》纳入英国法律，这是赠予英国的重要“书面”宪章，无论这份宪章后来是否得到补充或被新的人权法案取代。用坦尼森的话来说，宪法传统就是“自由慢慢扩大/从无到有”（freedom slowly broadens down / from precedent to precedent），然而这种宪法传统今后并不足以对抗民选独裁制。权利必须写下来，因为权利时刻受监控技术、对监禁的痴迷，或是国家越来越审慎的行事风格的威胁。地方民主的范围需要编纂入典，旨在为伦敦政府人员格局带来新鲜血液，并督促消耗掉三分之一英国财富的公有部门打起精神。这并没什么新奇的，这种多层次、辅助性政治贯穿英格兰历史多半时间，并仍然在被欧洲其他国家采用。

英格兰历史上的这些开放传统正是18世纪美国革命人士的灵感来源，哪怕他们反抗的对象恰好是英国国王。他们借鉴了都铎时期独立的市镇、县、郡治安官和市长，以及镇民大会的神圣民主。他们研究英国早期法治、长期议会、光荣革命和权利法案。英联邦成员国，譬如加拿大、澳大利亚，甚至是位于次大陆的印度，都有样学样。这些国家将重要事项记录下来，并遵照这些重要内容创建了如今被视为世界民主典范的民主国家。

历史传达给我们的信息是，当变革潮流自下而上涌动的时候，无论是在社会、经济，还是政治领域，这时国家的发展往往是最成功的。中央权力令行使这种权力的人堕落，沦为一股保守、压迫性的力量。凡是相信自由和民主的人都必须永远约束权力。因此吉卜林赞美了最早对权力具有约束性的《大宪章》，他的话此刻仍萦绕在我耳边：