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拜登政府三大举措投资和发展中小制造企业
▎图源：网络
导读
制造业是美国最大的经济优势之一，占其国内生产总值的11%以上。2022年10月7日，白宫发布《先进制造业国家战略》，明确了美国先进制造业保持领先地位的国家战略，将任务重点放在重振制造业、建立强大的国内供应链、投资研发、培养劳动力等方面，以维护美国在全球经济的地位。通过政府部门与私营部门的跨界合作，美国政府计划在未来四年致力于达成三项总体战略目标：一是开发先进的制造技术并投入生产应用；二是壮大先进制造业劳动力队伍；三是加强制造业供应链和生态系统的韧性。中小型制造企业占美国制造业企业的98%，其产品达到了美国制造业产品的一半，发展先进制造业离不开投资和发展中小制造企业。2022年12月，美国参议院听证会讨论了中小制造企业在推动国内制造业方面的作用，以及如何通过制造业推广伙伴计划（MEP）、“制造业美国”计划（MUSA）和“振兴美国创新”（RAI）等项目，从资金、技术、产业链、劳动力等方面提供支持。
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制造业推广伙伴计划制造业推广伙伴计划（the Manufacturing Extension Partnership Program，简称MEP）是一项联邦政府与私营部门的合作项目，由美国国家标准与技术研究院（the National Institute of Standards and Technology，简称NIST）资助和管理，为中小制造企业提供其发展所需的服务，并创造高薪制造业就业机会。MEP包括美国国家标准与技术研究院的制造扩展合作伙伴关系（NIST MEP）、位于50个州和波多黎各的51个MEP中心、MEP咨询委员会、MEP中心委员会和卓越制造基金会，以及大约430个MEP服务点的1450多名顾问和专家。MEP中心是非营利性质，其经费为分摊制，由联邦政府拨款和其他来源共同承担。2022财年，MEP每1美元的联邦投资为制造商带来35.80美元的销售增长，每1353美元的联邦投资创造或保留了一个制造业工作岗位。自1988年以来，MEP与超过132,400家制造企业合作，创造了1388亿美元的新销售额，节省了262亿美元的成本，并帮助提供和保留了145万个工作岗位。
表1 MEP发展历程
时间 | 发展路线 |
1988-1999年 | 建立全国网络，优化组织架构 |
2000-2006年 | 提供更具附加值的服务 |
2006-2009年 | 战略管理（发展领导人） |
2009-2016年 | 扶持创新（发展技术） |
2016-2017年 | 提高经济影响力（以技术为依托的经济发展模式） |
2017年至今 | 制造业4.0 |
对于如何投资和发展美国的中小制造企业，MEP提出了一系列措施，并希望争取额外资金支持来扩大MEP计划，以灵活支持在劳动力、供应链、先进制造和网络安全等关键领域提供扩展服务。单个中小制造企业很少且很难自己进行预算，对于劳动力计划、供应链情况和技术应用都缺乏预判也难以单独进行投资。《芯片与科学法案》提供的额外支持（CHIPS and Science Act Expansion Awards）能够帮助MEP投资这些领域，并且该投资不受MEP的常规成本分担要求的限制。
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劳动力问题
美国制造业目前面临着三个主要的劳动力挑战：工人招募需求量问题、新工人培训问题和现有工人技能的提升问题，难以满足先进制造业的发展需求。根据MEP客户调查数据，63%的中小型制造企业均报告员工招聘是其2021年面临的三大业务挑战之一。而据美国制造业协会估计，到2030年，美国制造业职位空缺可能会从80万个上涨到近210万个。《芯片与科学法案》中新的授权允许MEP中心结合现有的州和地方资源，与美国各地中小型制造企业合作，利用彼此的投资来扩大美国劳动力项目的影响力。第一，针对工人招募需求量问题，制造业工人的短缺不仅是人口问题，也是文化问题，MEP中心对学生进行制造业职业认知教育，并帮助中小制造企业制作和发布招聘视频等材料，提高中小制造企业形象。第二，针对新工人培训问题，因大量求职者缺乏基本就业能力和从事制造业所需技能，MEP中心支持高中制造业学徒制，与社区大学开发制造业课程，并在监狱中提供制造业技能培训。第三，针对现有工人技能提升问题，MEP中心通过与技术创新同步的培训系统提升工人的技能，其内容涵盖各种尖端技术，如人工智能、数据分析、机器学习、3D打印机操作等，以及最新的安全规章制度，这有利于解决快速发展的制造业中的关键技能短缺问题。2
强韧供应链
美国的新冠大流行、自然灾害和国际冲突显示出其供应链在将产品推向市场时的重要作用。美国供应链存在两个关键需求：一是最大限度地提高制造能力，尤其是关键产品的制造能力；二是识别和打通供应链中的堵点以增强产业韧性。MEP通过其覆盖全美中小型制造企业的网络以低风险和高速响应帮助协调供应链需求。如FloridaMakes（佛罗里达州的MEP中心）收到飓风伊恩过后要求提供除颤器和相关配件的紧急需求，6个小时内就在MassMEP（马萨诸塞州的MEP中心）找到了满足需求的制造企业，签署并执行了价值190万美元的合同。同时，MEP网络通过其供应商考察服务，利用其广泛的全国供应商关系和对美国制造业的了解，迅速将一些中小制造企业的商品推广向全国市场，减小对国外制造企业采购的依赖程度。在《芯片与科学法案》的额外支持下，MEP中心能够为5396家制造企业提供7506个项目，其中近一半的企业未与官方合作过。同时，《芯片与科学法案》的内容包括了供应链数据库的授权，允许MEP全系统访问和使用国家供应商数据库，以发挥美国制造业供应链智能网络的潜力，为供应链问题提供快速、经济有效的解决方案，其资金也希望通过拟议的CHIPS法案MEP拓展投资提供。3
先进技术和网络安全服务
由于MEP计划覆盖全美范围，所以能在制造企业将技术推广落实到工业方面发挥其全国性影响力。《芯片与科学法案》中扩大的权力将允许MEP中心通过与技术示范实验室合作，将技术和研究带给制造企业用于改进制造工艺，通过提升制造企业的技术来提高行业竞争力。同时，对于能源等特殊行业，美国商务部以及各地MEP中心为中小制造企业提供技术援助以抓住新能源经济机会，帮助其进入新的供应链、更新工厂、制造多样化清洁能源经济所需的零部件和产品，同时确保制造业发展更加清洁和节能。此外，中小制造企业容易受到网络安全攻击。现代制造企业越来越依赖数据、信息和技术来运营业务，而中小制造企业在实施有效网络安全防护方面缺乏意识、时间和资源。MEP中心作为美国中小制造企业的网络安全信息和服务的主要来源之一，指导并合作落实了NIST网络安全框架。美国国防部也为支持MEP的这一行动提供了财政援助。
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“制造业美国”计划为促进基础研发技术向商业化应用技术的转化，美国于2012年开始推动“制造业美国”（Manufacturing USA，简称MUSA）计划，最初称“美国制造业创新网络”（the National Network for Manufacturing Innovation，简称NNMI）项目，历经发展、调整和重启，在美国商务部、能源部、国防部以及联邦机构合作伙伴的支持下，发展为由16个制造业创新研究所（manufacturing innovation institutes）组成的全国性网络。MUSA通过在技术、供应链、教育和劳动力发展方面的大规模公私合作，以确保美国在先进制造业的全球领导地位。每个制造业创新研究所都是一个大规模的公私合作伙伴网络，包括州和地方政府、制造业推广合作中心、专注于培训劳动力的社区学院、从事应用研究并将技术推向市场的大学、推进技术的中小企业、供应链中的供应商，以及销售半导体、飞机、生物制药、汽车或机器人系统等产品的最终用户制造公司等。一些处于概念阶段、尚未成熟、存在风险、暂未应用于商业制造的技术需要寻求资金支持，以继续研发并寻找客户最终进入市场。这些创新技术中有许多是由中小型企业培育的，“制造业美国”计划可以降低风险并展示这些创新技术。中小制造企业以此获得资金来研发和展示技术，也可与潜在客户公司、供应商以及学术机构和政府合作，以了解和改进技术。学术机构可以确保劳动力培训计划与行业需求保持一致，并将新的研究发现开发成对社会有价值的产品；大公司可降低新技术的风险，加速将其应用到新产品、流程和服务中；而州和地方政府则实现区域经济发展和就业机会的创造。到2022年12月，美国50个州的2300多个组织已经加入了16个美国制造业创新研究所中的至少一个，其中63%是制造业公司，1000多家是中小型企业。MUSA在2021财年开展了700多个重大技术和劳动力应用研发项目，组织了9万余人次参与的先进制造业培训。对于如何投资和发展中小企业，16个研究所之一的美国国家生物制药创新研究所（National Institute for Innovation in Manufacturing Biopharmaceuticals，简称NIIMBL）所长Kelvin Lee博士提出四点建议。一是加大对“制造业美国”计划的支持力度，适当扩大投资规模。确保技术部门的互补性，支持各研究所技术合作，使每个生态系统能够利用自己的专业知识和能力来帮助解决彼此的需求。例如，能源部赞助的智能制造研究所（Clean Energy Smart Manufacturing Innovation Institute，简称CESMII）可以提供有价值的专业知识，以支持NIIMBL未来连续制造的愿景。同时，确保新的研发和举措建立在已有研究的基础上，最大限度地协调以减少重复工作。二是加强制造业基础设施建设。在美国各州投资建立在现实制造环境中测试技术的基础设施，帮助美国制造业创新机构将技术从概念验证一路推进到商业实现，避免制造技术转移。同时，建立专业研究和测试的设施将有利于中小型制造企业降低技术风险，还可以成为全国劳动力培训设施网络的基础。三是推进美国制造业职业运动。与MEP类似，美国制造业创新研究所也推出了一系列项目以解决中小制造业劳动力问题，如NIIMBL的experience项目，主要是与黑人学校以及其他少数族裔服务机构合作介绍生物制造职业；还有美国未来轻量制造业创新中心（Lightweight Innovations For Tomorrow，简称LIFT）的“下一步行动”（Operation Next），旨在帮助即将退役的现役士兵过渡到高需求的制造业领域等。同时，劳动力需求的满足不仅靠激励与培训，还需要改善求职者对制造业职业的认知。美国政府需要投入资源和力量改善中小制造企业的工作环境，加强先进制造业劳动力和人才发展项目的合作。四是提升资源的利用效率。商务部、国防部和能源部与研究所合作的工具包括合作协议和其他交易授权（Other Transactional Authority，简称OTAs)。而OTAs的建立是为了允许联邦机构与非传统承包商和小企业合作，以研发和推进技术，相比合作协议更高效快捷。此外，还可通过采用先进的自动化工具和解决方案来提高工人的生产力，如人工智能或机器学习、机器人和基于云的软件等。
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“振兴美国创新”计划战略与国际问题研究中心（The Center for Strategic and International Studies，简称CSIS）启动了一项名为“振兴美国创新”（Renewing American Innovation，简称RAI）的重大计划，以搭建研究人员、投资者、小型和大型制造企业、技术熟练工人，以及地方、州和联邦机构之间的合作创新体系。对于如何投资和发展中小制造企业，RAI计划负责人从创新体系的角度提出了以下五项建议。一是强化美国标准的地位。长期以来，美国在制定标准方面的领导地位让美国能够制定技术对话的条款，但现在各国都已认识到标准制定在商业和国家安全方面的重要性，并积极参与全球标准制定。对此，RAI提出通过美国重新积极参与国际电信联盟（International Telecommunications Union）等组织，来强化NIST在与私营部门合作制定全球技术标准方面的作用。二是保护专利制度。在美国的体制中，专利不仅激励创新，也激励分享。保护创意为发明者提供安全保障，使他们能够将自己的创新成果带到公共论坛，并通过许可协议与其他创新者开展商业合作。美国需要大力捍卫专利制度，防止大企业窃取属于小企业的知识产权。同时，还需将网络防御课程作为科学、工程和商业教育课程的常规组成部分。美国政府可以通过加强国家网络防御基础设施来进一步提供支持。三是鼓励创业。由于缺乏持续投资，许多有前途的技术在早期研究和商业应用之间陷入了所谓的“死亡之谷”。小企业创新研究计划（Small Business Innovation Research Program，简称SBIR）等联邦项目通过择优奖励来解决这一问题，并提醒潜在投资者注意具有商业可行性的技术，改善私人资本市场的运作。美国政府可将这种有效项目制度化，加大对全国性合作研究中心网络的支持。四是整合连接地区资源。在州和地区一级加强现有研究和融资之间的联系，借助MEP等平台为中小制造企业提供提效率、降成本、创新产品和寻找新市场所需的资源。出台政策和资金持续支持MEP与中小型制造企业的合作，以改善网络安全、工人培训和供应链弹性等。五是培养熟练技术劳动力。支持和加强人才相关战略，确保包括学生、工人、雇主和教育机构在内的所有利益攸关方都有合适的动机来提高技术教育和培训的质量。开发新的治理模式，以鼓励富有成效的实验和合作，鼓励以行业相关技能为重点的培训项目，通过行业实习在社区大学增加求职者的实践经验。中小制造企业是美国一体化供应链的重要组成部分。为创建更强大的制造生态系统以支持其发展，通过“制造业推广伙伴”计划、“制造业美国”计划和“振兴美国创新”计划等项目，可有效支持中小制造企业的发展，促进创新技术落地，打造创新生态体系，提高美国制造业的竞争力，巩固美国在先进制造业研究、创新和技术方面的领导地位。
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