何雪松 , 侯秋宇 | 城市社区的居民参与:一个本土的阶梯模型

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卷首语

城市治理与发展

都市文学探索

城市历史记忆

 

摘要：在对城市社区居委会与居民之关系探索的基础上，可以由此构建出八个层次的"本土居民参与阶梯"——即旁观、被需求、尝试入场、被接纳、走进"圈内"、自立、主导、平衡，这一本土居民参与阶梯分析可以揭示居民参与社区治理有一个从被动式参与、从配合式参与到自主式参与的发展过程。研究发现，中国本土城市社区的居民参与阶梯有别于国外以权力为中心的参与模型，而体现为以主体间的关系为依据的参与模式，中国城市居民参与阶梯发展缓慢的背后动因主要是受制于基层治理与社区自治的逻辑悖论。在中国国情背景下，居民参与最终可能要走向"平衡式"参与阶段，这为城市社区居民参与的未来走向提供了一定的借鉴意义。

关键词：城市社区；居民参与；居民参与阶梯    

作者简介

作者简介：何雪松, 华东理工大学社会与公共管理学院教授、博士生导师;侯秋宇, 华东理工大学社会与公共管理学院社会工作专业博士研究生(上海, 200237)

原文载于《华东师范大学学报（哲社版）》2019年第5期

目录

引言

一、理论基础

二、城市社区居民的参与阶梯

三、结论与讨论

引言

一直以来, 中国的国家治理方式都习惯于自上而下的政府管理，但是这样的治理方式不可避免地带来了两个挑战：第一，国家强制管理导致了民众的依赖性，倾向于期待一个领袖人物以及“父爱式”的管理方式来帮助自己解决问题，且自治的能力较弱；第二，自上而下不断加强的代理政府管理职能的能力和自下而上不断增加的居民诉求的压力，都使得居委会难以充分履行社区责任。

2014年年初，上海市将“创新社会治理，加强基层建设”列为“一号课题”，并且凝聚全市的力量进行推进，拉开了上海近20年来最大规模的基层治理改革，致力于健全街镇体制机制，优化基层队伍以及合理配置资源等治理目标，其中一个重要改革方向就是推动社区自治。社区自治最重要的主体就是居民，没有居民参与就没有社区自治。遗憾的是，目前的实践调研显示：强力的政府推行背后，很多居民却并不支持和配合；硬件条件有了大幅度的改善，但居民的获得感和主人翁意识似乎并没有显著提升。社区建设大量依靠外部资源的持续注入，没有挖掘出社区内部的资源，这就导致了社区内部发展并没有长效性机制。站在政府的角度，社区建设就像盖楼房一样，继续强力推行，也只能加高楼层，但是底下的居民却没有走进去，那么怎样把居民带进去成为现阶段不得不关注的难题。作为居民生活“共同体”的社区，居民是社区的主人，如果居民不参与，就无法实现真正的“社区自治”。

本文立足于上海市“自治金项目”制实践，探讨居民在社区自治中的参与问题，致力于构建一个本土化的阶梯模型。2011年，自治金项目在上海市浦东新区陆家嘴街道正式展开试验，并大获成功；市政府办公厅有关处室在对陆家嘴街道的“自治金”进行调研后，认为这一做法对推进社区共治、居民自治提供了一种可借鉴的模式，于是在全市推广开来。自治金项目制是一种项目化的运作方式，项目由居民提议产生，居委会通过各种方式搜集居民的意见，根据居民的真实需求设计项目，最终上报街道审核通过。

2016年7月开始，研究者借助L街道的社区自治项目课题，深入L街道进行了为期两年的调研。L街道共23个居委会，22个参与调研，研究者在2016年进行全覆盖式走访，先行了解了L街道在社区自治方面的基本情况。在调研的过程中，研究者参与了所有社区的自治金项目设计与申请，亲身体会到自治金项目的整个流程以及各个社区自治金项目的现状。从2017年开始，研究者重点跟进四个社区，这几个社区为L街道在自治金项目中较为优秀的社区，并且类型各不相同，每家社区走访约为十次以上，也与社区内的居委会书记、主任建立了较为信任的关系。除了研究者主动进入社区之外，社区干部，尤其是书记、主任也会主动与研究者联系，商讨社区事宜。

一、理论基础

(一) 国内城市社区居民参与的研究进展

社区居民参与问题一直是社区自治研究中比较“尴尬”的研究问题，一方面它确实是社区治理中的难题，是社区实践调研中直观反映的问题；但另一方面，现有研究已经对这个问题做了大量的探索，却始终无法破解这个难题。所以，在实际调研中，已经有很多人开始针对这个问题提出疑问：居民参与重要吗？为什么非要推进居民参与？等。自新中国成立以来，居民参与经历了街居制、社区建设以及社区治理等多个阶段的发展。从最初为了政治社会化目的的参与，到居民缺乏热情和意识的义务性参与，再到基于不同原动力的实质性参与探索等都表明，每一个社区发展时期都需要居民参与，只是不同时期有着不同的居民参与模式。研究发现，“高社区参与的社区，居民联系紧密，具有自我消解矛盾的功能、提高社会质量的功能”，而且在解决社区矛盾等问题上，“当地的自愿行动远比国家干预的效果要好”。

早期的居民参与研究主要聚焦于居民参与的具体内容，包括主体类型、参与内容、参与效果以及影响因素等。研究发现，社区自治参与主体主要集中在低保户、党员、楼组长以及社区文艺骨干等群体当中，这部分居民又主要以老年人为主，在寒暑假会增加青少年群体，是典型的“一老一少一低”，这构成了参与主体的单一化困境。参与内容主要涉及娱乐性参与、志愿性参与和自治性参与，杨敏通过参与类型划分的两个变项：有无公共议题和是否参与决策，构建出4种社区参与类型：“强制性参与、引导性参与、自发性参与和计划性参与”。在居民的社区参与效果上，普遍的反映都是居民参与率低、社区参与不足、无法调动居民热情等，这显然已经成为目前社区自治发展的一大瓶颈。

基于此，近期的研究开始以不同的研究视角来探索居民参与所面临的问题，主要集中在文化视角、利益视角和制度视角三个方面。文化视角下，部分学者提出了“认同”是促进社区居民参与可持续性发展的重要动力机制，并且可以将社区参与转化为自觉行为。利益视角下，有学者通过“参与—回报”的理论分析认为，居民参与度低的原因是因为缺乏利益关联性。制度视角下认为，利益关联性的缺失是来源于结构的缺失，应该增加制度与资源的支持，希望通过构建合理的制度来尝试解决居民参与问题。不同视角的分析，间接探索出了影响居民参与的深层次因素，但是这几个因素的准确性还值得商榷。

关于“民众参与率低”几乎是每篇社区自治文章中必备的话题，但是经过这么长时间的实践与探索，依然是难以破解的难题。其中一个比较重要的原因即缺少本土理论的构建，以往的社区治理由于受到西方理论与实践的影响，多注重利益分析和制度建设，但是现如今个人因素、关系视角等越来越引起中国本土社会学研究的重视。有学者也提出，“当带着公民参与和市民社会的理论预设去观察中国城市社区参与时，学者们往往只能得出居民参与意愿不强、参与程度低的结论，并将其部分原因归咎于居民参与意识不足”。一些西方理想的模式缺乏对中国城市社区实践的考究，需要本土化的处理。

(二) 公民参与的阶梯模型

1969年，Sherry Arnstein在美国发表了论文《公民参与的阶梯》，他认为现在很多形式的参与都是空泛的，这种参与与可以影响最终结果所需要的实际力量之间存在着重大的差异。为了更进一步分析这个问题，他提出了自己的“阶梯理论”，按公众参与的程度可分为：操纵，引导，告知，咨询，劝解，合作，授权，公众控制⑧。由于时间的久远和国情的差异性，或许Arnstein的八个梯级并不准确，但是他为我们提供了一种新的分析思路。并且Arnstein也明确指出了类型学的缺点，认为这八种分类或许过于简化，但是它可以帮助人们更好地理解公民参与。

在这个基础上，后人对Arnstein的阶梯理论也进行了补充和修正。Jonathan Quetzal Tritter, Alison McCallum在医疗保健领域对其进行了探讨，他们认为Arnstein的阶梯理论只是强调权力并且过于静态，在Jonathan Quetzal Tritter和Alison McCallum眼中，公民参与是需要类型化的、非常复杂的现象。“阿恩斯坦的方法将用户参与活动视为双方之间的竞争，争取控制有限的权力。这种对抗模式似乎排除了协作和共享决策的机会，可能只会导致创建一类新的用户精英”⑨。他们认为应该将不同类型的用户(User)引入不同的“梯子”，注重用户(User)参与结构和流程的动态性。虽然Jonathan Quetzal Tritter和Alison McCallum并没有建立自己的理论模型，但是他们为建构新的参与模型创造了基础。Jacek Kotus和Tomasz Sowada也对Arnstein的阶梯理论进行了探讨，并在其基础上建构了新的阶梯模型。Jacek Kotus和Tomasz Sowada的探讨是十分复杂的，他们在保留了Arnstein原有三种类别的基础上，补充了五种类型形成了新的阶梯：无序(disorder)，不参与(non-participation)，象征主义(tokenism)，觉醒(awakening)，公民权力(citizen power)，激进化(radicalisation)，公民不服从(civil disobedience)和反叛行动(rebel action)①。他们的理论中强调了协调城市管理的复杂性和困难性，而且他们认为很多互动和参与的基础是不对称的，因此这种公民权力类型很容易激化，导致公民的不服从和反叛行动，参与则不复存在。

以上国外多位学者的研究，包括Arnstein在内，其对于居民参与阶梯的搭建和修建者，都是以“权力”为主线构建居民参与的阶梯模型。但是，他们往往忽视了一个重要问题：“参与不同于、更不等于权力赋予”，这在中国更加明显。以往的多数学者在构建阶梯模型时仅仅盯着公民一方，很容易作为公民利益的代表者走向权力的争夺。所以，研究者的阶梯模型立足于居民与基层政府的互动关系层面，避免走入权力的误区。

二、城市社区居民的参与阶梯

自治金项目制在上海市的推广，一定程度上确实推动了基层居民参与的深度和广度，并且取得了一些成绩。但是，在调研过程中，研究者发现，对于居民参与，即使是推动者们也是处于矛盾的境地：政府部门鼓励居民参与的同时，又害怕居民参与。这主要来源于居民参与的模糊走向，自治金项目制带来了物质资源和政策支持的同时，却因为未知的怀疑无法真正走近居民。

(一) 主体一：基层组织的行为选择

在社区自治中，与居民发生最频繁“碰撞”的主体非居委会莫属，而居委会背后即政府的支撑。一般来讲，居民的社区参与一定程度上取决于居委会的行为选择，而居委会对于居民参与一直都是“又爱又恨”的复杂矛盾情感。所以，我们可以通过居委会的行为选择间接构建出居民参与的阶梯。

居委会的行为选择背后主要依靠三大要素：理念、资源和利益。其中，工作理念主要面向两个对象：街道和居民，即对上和对下的工作方式。调研中我们发现，居委会的工作人员与上级领导之间的关系并不是简单的命令与服从的关系，有些年长的书记，并不会全部服从上级领导安排，而是有自己的一套工作理念，但有些社区干部只是单纯应对上级任务。对下，居委会的工作理念决定着他们的工作方式是自行其是、大包大揽还是提供给居民充分的知情，在协商、合作的基础上开展工作。

资源包括外部资源和内部资源，对于社区自治而言，内部资源的挖掘是最为重要的。居委会自身掌握着一定的资源，如果其有意或者无意地将这种资源输送给居民，会在社区中形成权威，或者在中国本土称为人情更加合适，那么会进一步获得社区内部的资源——社区居民，以及居民自身带来的资源。目前的社区自治中，居委会已经较为清晰地认识到居民资源的重要性。所以，居委会开始注重居民资源的挖掘，这表现在居委会尝试给予居民更多的资源，更加尊重居民的意愿，在完成自身工作的同时，兼顾着居民想要的发展方向等等。

利益主要指居委会自身的实质性获得，这是大多数居委会推行社区自治的动力。比如评奖评优、外出学习机会以及领导赏识、居民认同等，不同的居委会的自身需求也各不一样。其次，共赢机制也很重要。居委会选取怎样的方式、推行怎样的自治内容，也会考虑是否让上级政府获益，并且不能损害居民的既得利益。

由于这三大要素的影响，不同的社区和居委会存在不同的行为选择。研究者通过实际调研经验，设置了几个子问题作为划分阶段的标准，通过“是”与“否”的回答呈现出不同的走势。

这几个问题分别是：

1.居委会是否单纯应付上级指令？

2.居委会是否提供社区居民充分的知情？

(理念)

3.居委会与居民的目标是否一致？(或者结果导向是否一致？)

4.居委会的想法是否得到居民的配合？

(资源)

5.居委会是否有实质性获得(晋升、评奖或者名誉等)？

6.居委会与上级政府、居民是否达到共赢？

(利益)

7.党的引领是否贯穿这个过程的始终？

前六个问题的回答，都决定着居民参与的程度：

1(是)→假参与；2、3(是)→适度参与；4、5、6(是)→实质参与。

前两个问题属于居委会的工作理念问题，1是面向上级，2是面向居民。

问题一，在大量的社区实践中研究者发现，“人”是社区建设过程中最重要的因素，居委会干部的工作意愿与工作态度，他们对于社区自治的想法和实践效果是影响居民参与的重要因素。针对居委会自身的工作能力和行为愿望，他们接收到社区自治以及自治金项目的信号之后会有不同的行为标准，按照二元的划分标准，对“是否单纯应付上级指令”进行回答。如果是“是”，那么社区自治将成为居委会的行政工作，根本不会涉及居民参与的环节；如果是“否”，则进入下一个判断标准。

问题二，如果在上个环节的答案是“是”，则居民参与环节会直接被居委会“替代”，或者居民无意识地被居委会“操纵”。如果答案是“否”，则进行下一个问题的判断“居委会是否提供社区居民充分的知情”？访谈过程中，当研究者询问其是否知道居委会的存在时，他回答：“我知道小区里有居委会啊，但对于我们来说它就是不存在的啊，我根本也不知道他们举办什么活动。” (访谈记录HP17.6.20)这类人群不在少数，尤其是一些居民区的基础设施较差，居委会的宣传栏也不在显眼的位置，居民对于居民区内举办的活动一无所知。更甚者，如果居委会本身也并不想过多的居民参与，那么居民层面的知情状况则极少。即使是自治金项目制引入之后，居民参与成为硬性要求，也有很多居委会只是被动地接纳居民，并不给予居民充分的知情。因此，对于这个问题的回答，“是”则是居委会可以接纳居民，“否”则进入被动接纳的状态。

问题三开始进入资源问题。

问题三，当居民获得充分的知情，被居委会接纳后，则进入下一个问题判断，“居委会与居民的目标是否一致”？或者说虽然目标不完全一致，但是最终想实现的结果是否可以使双方满意？面对行政工作的压力和政绩的需求，即使是接纳居民参与，居委会也不会完全尊重居民的需求和意愿，即使他们明白其中的合理性。所以，居民与居委会目标的一致性十分重要。一旦居民与居委会的目标相悖，问题的回答走向“否”的一面，那么居民参与则终止于此，居委会不会再赋予其有效的社区资源，即便居民参与依然存在，也是边缘化的。当然，这并不代表这个社区居民参与的消失，因为居委会会寻找新的群体替代原有群体，形成需要的居民资源，在目标一致的情况下继续发展，即问题的回答走向“是”。

问题四，当上一个环节的问题回答是“是”，那居委会与居民的关系开始走向合作。在自治金项目中有很多这样的例子，比如一个社区原有的摄影或者绘画团队，在居委会的改造下将其打造为一个项目品牌，这既符合居委会的需要，也符合居民的需求，双方就会共同打造这个品牌。当然，目标一致或者结果期待一致，并不代表居委会和居民的实施路径是一致的。所以，“居委会的想法是否得到居民的配合”成为下一个判断标准。在社区治理的很多问题上，居委会的实施路径往往要考虑到多重因素，尤其是涉及政治性或者社区稳定的问题，居委会更倾向于让居民按照他们的方式推进工作，而不能因为目标相同就随意按照居民喜好的方法参与社区治理。居委会和居民在合作的过程中不会是一帆风顺的，尤其是涉及需求、利益以及一些不可控的因素。当这个问题的回答走向“否”，居委会和居民的合作可能会断裂或者终止。当然，如果居委会和居民的关系十分融洽，那么这段合作还有缓和的可能性，然后进一步延长合作的时间走向共赢，否则关系很难继续维持。如果这个问题的回答是“是”，那么居民参与会在这段关系的递进后获得居委会的认同。

问题五、六进入利益问题。

居民的充分知情、合作对于居委会来讲也是矛盾的行为选择。因为当二者关系越亲密，居民则可以在一定程度上对居委会产生直接影响。这时，则牵扯到了居委会的实质利益问题。如果居委会在其中获得了实质利益，那么继续推动自治和居民参与的动力会更强，如果损害了居委会的利益，那么合作关系可能终止，并且打击到居委会继续推行社区自治的积极性，从而导致居民参与停滞不前。利益层面，最完美的方式即上级政府、居委会和居民的共赢，如果可以形成共赢，那么居民参与的道路会更加顺畅，而居委会也会更有信心放手居民参与。但是，如果没有达到共赢，也就是其中任何一方的利益受到损失，那么要么居民参与不再积极，要么各种支持性资源减少、活动空间会受到限制，居民参与将进入暂停区。

问题七，即核心价值和观念引领的可控性。党的领导和核心作用在中国基层社会是不可回避的。居委会的逐渐退出并不是最终阶段，最重要的是居委会逐渐退出后居民参与可以维持怎样一种状态。国外关于一些公民参与的研究表明，有些公民参与会走向极端，成为公民反叛行动。那中国的居民参与怎样维持有序与平衡呢？这便涉及了最后一个问题，“党的引领是否贯穿这个过程的始终”。社区自治的过程更多的是地方性党组织发挥作用，有些社区的党组织可以很好地把控社区自治的方向。那么，“是”与“否”的回答将居民参与的最终状态引向完全相反的两个方向——“平衡”或者“无序”。

通过图 2我们可以比较明显地看出，对于“是”与“否”的回答形成了一个上升的阶梯形状，其中A、B、C、D的结果或者会终止这段关系，或者经过调整走向“是”的回答。通过对其简化，得到图 3。其中加粗处即“党的引领贯穿始终”。通过居委会的这个阶梯模型，我们可以对应其每一个阶段构建居民参与的阶梯模型。

(二) 主体二：居民的参与阶梯

通过上文中对七个问题的回答可以看出，“权力”不是其中划分的主线，更明显的应该是居委会与居民的关系，当然居委会背后即政府。通过对应关系和对居民参与的分析，研究者将社区居民参与划分为旁观、被需求、尝试入场、被接纳、走进“圈内”、自立、主导、平衡或者无序。

与居委会最低层“替代、操纵”和“被动接纳”相对应，居民参与的最低层应属旁观和被需求，这时的居民参与基本上是无意识的，是政府需求的居民参与。“观众”的级别最低，这在基层还是较为普遍的现象。如社区或者街道需要拍宣传片，或者有领导来视察的时候，会召集一群居民假装来参加社区活动，居民没有任何发言权，仅仅是像观众一样“欣赏”着其他人的表演。被需求比旁观高一级的原因在于“需求”，虽然是“被需求”，但政府相应给予的回应或多或少会增加居民的利益。如MY社区在创全过程中修建凉亭，上报理由是居民的需求，其实居民最需要的不是建造凉亭，而是希望安装电梯、修补房屋等，但是修建凉亭比起其他的项目展示性更强，并且涉及居民纠纷较少，所以修建凉亭只能是居委会和街道加给居民的“被需求”的事物。但是总体来说，它是有利于居民的，尽管不是居民的核心需求。这两个级别是停留在政府政绩需求上的被动的居民参与，其本质上是一种“假”参与。

从第三级开始，居民参与从“被动”向“主动”的变化，使其开始脱离“假”参与，进入配合式参与的阶段。首先，居民尝试入场，在这个过程中，部分参与居民得到居委会的接纳，居委会会给予这部分居民充分的知情，并赋予居民一定的资源和权力，居民会逐渐走进居委会的“圈内”。这当然是基于居民参与的理念与居委需求相契合的基础上。

比如LN三四村的Z居民，最初他只是社区各种娱乐活动的积极分子，在社区内较有名气。由于社区自治金项目的需求以及他个人意愿，居委会与其沟通后建立了以其为代表的绘画班。在Z的带领下，绘画班发展非常迅速，不仅不用居委操心，还带动各种居民参与。这时居委会便给予Z各种“方便”，资金支持、硬件支持以及提供教材等，Z逐渐成为居委会的“圈内人”。居委会的人员说：“Z每天来居委‘上班’比我们还积极嘞！”(访谈记录LN16.12.20)

但是，这个阶段所有的社区自治参与都以居民配合为主，是配合式参与阶段。居民在社区内的参与和发展必须建立在居委会的支持上，并且在完成居委会所需要的工作基础上寻求发展。这个阶段有些居民可以与居委会达成共赢的关系，但是也有很多居民参与都被限制在居委会的想象里，因为居委会是社区各种资源的提供者，包括对政府所拨资金的分配以及社区内公共空间的掌管。

从自立开始，伴随着“主体”的转换，居民参与进入自主式参与阶段。在配合式参与阶段，一定程度上类似于Arnstein所说的“安抚”阶段：居民进入居委会的工作圈，居委在政绩需求的基础上寻求居民的参与与支持，只有居民帮助居委完成政绩需求的层面，居民参与才会持续下去。所以，居民参与的自立层面必须立足于居委会认同的基础上，否则居民参与会重新回归边缘化，停留在自娱自乐的层面。

比如上文中提到的Z先生，他的绘画班不仅频繁为社区争光，而且办得井然有序，带动了不少社区内的居民参与。在居委会的认同下，参与的居民在Z先生的带领下走向自立，自主开展活动，居委会逐渐退出了他们的圈子。(访谈记录LN16.12.20)

但是，也有反例，如QS花苑的W。W也是社区内的活跃分子，借助社区自治金项目的契机，居委会将W吸纳到自己可用的队伍里。但W在居委会的队伍里发现自己没有办法时刻代表自己的想法，由于与居委会的情感和利益关系，他必须以居委会的需求为主，并帮助居委会完成其所需要的工作。这时的W开始走向自立，逐渐脱离居委会的领导，甚至开始站在居委会的对立面。随后他失去了居委会的资源与接纳，离开了社区自治的中心舞台。而居委会也寻找到了新的替代者。(访谈记录QS17.8.23)

自立之后的居民开始走向自己主导的居民参与，即他所认为社区自治过程中的需求以及如何发展，是基于社区资本基础上的责任意识。这时居民参与真正走向了自主式参与。当然，目前看来第七级、第八级的阶段并没有很清晰的实现，所以只能是研究者根据现有实践进行推测。到达最后一级或者是平衡的，或者是无序的。考虑到中国庞大的人口基数，如果居民参与完全成为居民的想象，可能导致无法达成共识或多数人的“暴政”，最终走向无序。

如上述W居民的例子，脱离居委会的W最终在社区内建立了属于自己的团队，开始尝试主导社区内的各种事务，比如业委会选举、物业公司的替换等，这种与官方(居委会)对抗的行为以及不现实的理想计划反而将社区搅得“乌烟瘴气”。(访谈记录QS17.8.23)

但是，研究者认为，居民参与最终会走向“平衡”的阶段，因为即使是阶梯的最后阶段成为居民的想象，居民参与的发展是无法脱离党和政府的领导而存在的，这是中国基层的现实情况。详细的内容会在文章的最后进行讨论。

从这个八个层次的参与阶梯，我们可以归纳出，前两个阶梯其实是属于被动式参与，是“假”参与，中间三个是属于配合式参与，最高的三个是属于自主式参与。这三个不同的阶段是存在质的改变的，背后的影响因素除了居委会，居民自身的动机也值得探索。

从实践中来看，居民社区参与的动机主要包含三个要素：兴趣、利益和情感。就目前社区内的居民参与来看，“社群”类型的参与是未来的趋势，即个人兴趣为主的活动，兴趣是影响居民参与的最直观因素。利益即有利可图的社区参与，居民通过参与社区活动可以有实质性的获得。当然，利益的获得在社区参与中可大可小，有的阿姨妈妈仅仅是为了一块肥皂参与社区活动，有些居民是想获得更大的施展空间，或者实质性权利带来的较大的利益。情感的因素相对复杂，因为涉及不同主体的情感体验和情感链接。

前两个阶梯的参与涉及的影响因素主要是利益和情感，尤其以情感为主的参与较多，很多居民是因为认识居委会的工作人员，出于给个面子而参与的，也有些居民是因为一些小礼品参与社区活动，但鲜有涉及兴趣因素，因为一旦涉及兴趣因素，参与目的的被动性就转为了主动。从第二阶段配合式参与开始，“兴趣”因素入场，因为居委会的接纳，居民与居委会的合作，居民的意愿开始被听到，社区活动也开始更符合居民的兴趣爱好，居委会也希望通过兴趣来吸引更多的居民参与进来。但是这个阶段三个影响因素是相互分离的，不同的居民因为不同的影响因素参与社区活动。最后一个阶段则是兴趣、利益、情感的逐渐融合，从自立阶段开始，居民的自主性、话语权都更强，他们参与社区治理的动机也更加复杂多元，因为居委会的逐渐放手，社区的活动内容会更加符合居民自身兴趣爱好，而既得利益也会偏向居民层面，对于自己社区的情感也进一步升华。

三、结论与讨论

(一) 居民参与阶梯的意义与局限

一直以来，无论是在学术研究中还是在实践中，居民参与问题都没有得到很好的回答与解决。如上文所述，从居民参与的历史发展进程来看，当前阶段的居民参与问题迫在眉睫。按照目前我们所处的实质性参与阶段，居民参与应该走向自主式参与，但是实际社区中，却依然停留在被动式参与和配合式参与阶段，这两个阶段应该是单位制时期和社区建设时期的参与状态，不利于当前社区治理的发展。

通过两大主体的关系讨论，我们得出了城市社区居民参与的本土阶梯，分别是旁观、被需求、尝试入场、被接纳、走进“圈内”、自立、主导，并且最终走向平衡式参与。其中，旁观和被需求属于被动式参与，是“假”参与，尝试入场、被接纳、走进“圈内”属于配合式参与，自立、主导、平衡属于自主式参与。这样的梳理，可以让我们更加直观地看到居民参与的问题，并且可以清晰化今后推动的方向，也弥补了这块内容的空白。

当然，目前构建出的居民参与阶梯也有一定的局限性。首先是两个阶梯的对称性问题。以往研究居民参与的时候，很多学者都将目光定在居民身上，而忽视了“关系”的重要性。如果我们只看居民参与阶梯或者只看居委会方面的阶梯，会认为其发展将比较顺畅。但是，如果将两者放在一起，我们不得不考虑到当居委会方面走到“接纳”的层面，居民也一定会到达“接纳”的层面吗？即使居民参与的阶梯是通过居委会的阶梯对应建构而来，但是结合实践中的具体案例我们会发现，事情往往不会如此顺利。这也是为什么居民参与不会一直攀爬的原因之一。

其次是居民参与阶梯的适用性问题。本文是结合上海市自治金项目制的研究来探讨居民参与问题，其中有一定的地域性和特殊性，阶梯的普及性还需要进一步的讨论。并且，从目前居民参与的案例中，并没有完全符合居民参与阶梯顶部的案例，这样的发展趋势主要根据研究者的实践经验推论而来。但是，可以肯定的是，个别居民参与确实是正在按照这个方向在发展，并且即将走向最终的平衡。这里需要指出的是，居民参与绝不会是无差别的参与，并不是所有居民参与都会按照这个阶梯进行延续，因为有很多居民还只是停留在(或许会一直停留在)最低两层，这样的现象背后有着深层次的原因。

(二) 基层治理与社区自治的逻辑悖论

正如自治金项目的推进，在一定程度上促进了社区居民的参与，但大部分居民参与却依然停留在参与阶梯的最低几层。其中最突出的，莫过于政府治理思想的结果导向与社区自治过程化的矛盾冲突。

社区建设是一个缓慢而宏大的叙事过程，尤其是社区自治的推进过程。而且，每一个新事物的实践，都有可能引起矛盾和冲突。站在政府的角度，这些矛盾和冲突必须马上解决，这往往导致好不容易迈出的新步伐又不得不退回去。政府对于社区事务的现实应对方式与最初计划的运作方式实际上出入较大，而这种方式是对社区自治潜移默化的不利因素。从这个层面上来讲，原本居民维权行为可以激发的主体性增强，从而促进其社区参与行为，但是却因为政府的维稳和保护行为而被扼杀在了襁褓中，并且越过了社区自治本应该拥有的过程性，直达政府需求的结果。

与政府短时间内想得到结果的取向相反，社区建设的进程是缓慢的；与政府倾向于维稳的行事风格也相反，社区内部本就是矛盾纷杂的集合体，是各种利益的冲撞地带。在社区自治的过程中，我们会经常地发现有些问题是历史遗留问题，我们短时间根本无法解决。这些问题的解决是伴随着社区的发展而存在的，而不是一年的自治项目可以解决的，可能它需要几代人去解决。

每个社区都有自己的“社区性”，这些都是有十几年甚至几十年的沉淀。在L街道，由于人手不足，居委会干部的流动性非常大，短则几个月就有调动的可能性，甚至是有些书记刚刚在某一社区站稳脚跟，就被调到另一矛盾较大的社区“平反”社区冲突。在社区工作的居委会干部，群众基础是社区工作人员立足的根本，社区中的人情关系都是靠时间来积累的。无论是培养骨干还是做自治项目，居民参与也是建立在对居委会，尤其是书记、主任的认同和情感理解上，这才是社区自治开始的空间。

(三) 城市社区居民参与的“平衡性”

社区居民参与率低是一直以来社区治理中的难题，而且很多研究将破解的希望寄托于居民素质的提高、宣传力度的扩大、基层体制的改革等等，这些结论的得出往往是基于与西方国家的比较，或者西方理论为基础的探讨。但是，自治金项目制引入之后的变化(尽管现在看来变化有限)提醒着我们，在“旧”结构、“旧”主体的“旧”框架里，居民参与的现状可以发生改变，但是这种改变是缓慢的，或者说适度的。从这种缓慢和适度中我们可以发现，居民参与的决定权不仅仅在居民手中，而更多的是多方主体关系互构的结果。

Arnstein的阶梯理论是基于个人主义的视角对“权力”的分析，将它带入中国本土的视域，它不仅涉及集体观念的冲突，涉及党的重要作用没有体现，还涉及有序和无序的探讨。中国的居民参与不会是呈线性增长的趋势，更不会达到最终的“市民控制”，因为党的引领作用贯穿中国居民参与的始终。我们本土的“参与阶梯”也不会是建立在权力获得的基础上，而应该是多方主体的责任激发，是在有序、稳定的基础上求得平衡。

如图 5所示，研究者认为中国的居民参与是一种“平衡”性参与，是以社会稳定为前提的。在中国提“居民参与”问题，我们不能回避的是中国庞大的人口基数，在这个背景下，居民参与的程度由浅到深发展是无比缓慢和复杂的。“浅”层的居民参与是指以政府动员为主，参与社区表面性的活动。“深”层次的居民参与是指居民参与到社区决策的方方面面。“深”与“浅”的两端构建类似于一个理想类型，尤其是“深”层次的参与，是不可能达到也不会达到的设想。

  

首先，中国的居民参与是“平衡”杠杆上的“博弈”。就以社区自治为例，社区自治并不是权力的竞争，而是政府层面对于社区适度的权力赋予，这种权力仅仅停留在社区某类简单的事务上，几乎不涉及比较高层的决策权。这些权力的赋予全都在政府的掌控范围内适度增加或者缩减，这种理念也依旧适用于居委会层面。当社区参与的人数过少时，居委会以兴趣引导、利益吸引、权力诱惑来扩大居民数量；但是，这种扩大绝不是无限度的，居委会层面也并不想无限扩大居民的参与程度，因为一旦超过居委会的控制范围，这种参与可能会超出其控制范围。

其次，中国的居民参与是党和政府持续“引领”下的稳定参与。中国的居民参与是限定方向的参与，政府会给予居民参与渠道，但基于稳定、和谐的需要，这个渠道的走向是一定的。在社区参与中，以居委会为核心的领导队伍就是居民参与的方向引领，除党组织的引领，还有居委赋予其合法性身份的居民代表，这种引领会保证居民参与的正确方向，是有“纪律”的居民参与。

所以，将居民参与放入时间的长河中去思考，我们可以大胆地设想一下，中国居民的参与问题并不是居民素质或者基层体制的问题，这生成于我们的社会基础和中国一直以来的社会理念，它需要这样一种稳定，在党和政府的引领下，张弛有度。我们现在所处的阶段仅仅是需要由“浅”向“适度”的阶段，但是基于稳定的前提，这个过程一定是缓慢的。

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