从法律视角看此次宣告“国际突发卫生事件”的“来龙去脉”

一

引言

日内瓦时间1月30日21:00（北京时间1月31日04:00），世界卫生组织（WHO）针对新型冠状病毒疫情（2019-nCoV）召开了紧急委员会会议，宣布此疫情被列为“国际关注的突发公共卫生事件”（Public Health Emergency of International Concern，即PHEIC）。一时间，不乏媒体和民众开始担忧这一宣告事件对中国的种种不利影响，从中国公民的出入境政策到国际贸易经济的影响，足见忧心，此文笔者旨在从法律的视角看待该宣告的“来龙去脉”。

二

此次宣告的依据是什么？

WHO总干事作出这一宣告的法律依据是2005年修订的《国际卫生条例》（International Health Regulations, IHR）。《国际卫生条例（2005）》是一部具有普遍约束力的国际卫生法，该条例性质为国际（卫生）公法，对WHO的成员国有约束力，中国作为《国际卫生条例》的签署国自然也不例外。

《国际卫生条例》授予了WHO总干事在考虑突发事件委员会的意见之后，依照程序确定“国际关注的突发公共卫生事件”和发布相关建议的权利。根据《国际卫生条例》第12条“国际关注的突发公共卫生事件的确定”的规定，在作出最终决定时，WHO总干事需要进行权衡的因素包括：（1）缔约国提供的信息；（2）突发事件委员会的建议；（3）科学原则以及现有的科学依据和其他有关信息；（4）对人类健康危险度、疾病国际传播风险和对国际交通干扰危险度的评估。WHO这一决定确认了中国及全球所面临的新冠病毒疫情的严峻形势。中国目前所采取的行动已满足了《国际卫生条例》的规定，即中国做到了条例所规定的监督并管制传染病的发展态势、必要时须通知WHO、协助确认通报病例、加强国内疾病的监控、发展全国性公共卫生紧急事件的应对计划、在国际机场、港口、边境设立健康设施、提供健康服务等。WHO亦盛赞了中国在抗击新冠病毒疫情中的杰出表现。在WHO宣告此次疫情为PHEIC之后，上述责任同样也落到了中国以外签署了《国际卫生条例》的国家。根据《国际卫生条例》，WHO总干事将有权力向其他国家发布建议，例如敦促它们不要在疫情爆发时关闭边界，不要对疫情爆发国实施旅行和贸易限制。

三

WHO就此次疫情提出的临时建议是否具有强制性？

《国际卫生条例》中规定了针对正在发生的国际关注的突发公共卫生事件，WHO可以发布“临时建议”，也可以提出关于常规或定期采取适宜的卫生措施的“长期建议”。

从WHO针对本次新型冠状病毒疫情的宣布来看，WHO本次提出的是“临时建议”，即根据《国际卫生条例》第15条的规定：

“如果根据第十二条确定国际关注的突发公共卫生事件正在发生，总干事应该根据第49条规定的程序发布临时建议。”又，“临时建议可根据第四十九条规定的程序随时撤销，并应在公布三个月后自动失效。临时建议可修改或延续三个月。”

根据此条款，临时措施一般在公布三个月后自动失效，可修改或延续三个月。

《国际卫生条例》第18条的规定对“针对人员、行李、货物、集装箱、交通工具、物品和邮包的建议”作了详细列示，为便于读者了解WHO有权作出的建议内容和实际作出的建议内容之差异，笔者就该等列示的建议和WHO就此次疫情提出的临时建议作了如下对比：

先前，笔者在网络上看到了“如果WHO通过PHEIC，中国将实质上被世界列为疫区国，在国家上的政治和经济将受到重创”的观点，此类盛行的观点还称，“中国的出口货物商品都将是为疫区国产品，被世界市场所排斥，对经济的负面冲击或将远超中美贸易战的影响”。然而，详细比对《国际卫生条例》的相关规定和WHO就此次疫情提出的临时建议，笔者认为，WHO将新冠病毒疫情定位PHEIC的一个重要目的之一，恰恰是为了避免各国独断独行、过度反应，对贸易、人员往来及国际交通造成不必要的干扰，WHO的此次宣告并非像国内不少人理解的中国被定义为疫区而要求各国断绝同中国贸易和人员往来。

根据《世界卫生条例》第43条第1款的规定：

“本条例不应妨碍缔约国应对特定公共卫生风险或国际关注的突发公共卫生事件，根据本国有关法律和国际法义务采取卫生措施。”但，“这些措施对国际交通造成的限制以及对人员的创伤性或侵扰性不应超过能适度保护健康的其他合理的可行措施。”

根据此条例，WHO的此次宣告并不能授权国际社会针对此次疫情发生国进行任何强制性的干预措施，其他国家如何应对此次疫情是各国作出的选择。尽管WHO的通告中不建议对人员流动进行限制，但行动权仍在各国政府，因为这是各国主权范围内的内政事务。所以，WHO给出的建议，即使是涉及与旅游与贸易相关的限制，也都不是强制性的。

四

各国面对此次疫情采取的措施是否违背《国际卫生条例》？

回顾过往，自《国际卫生条例（2005）》生效以来，WHO一共宣布过五次PHEIC，每次宣告PHEIC都围绕着不断争议，或者说，都会产生国际间的博弈，其中最显而易见的，就是对出入境和国际贸易的冲击和影响。究其原因，不外乎是担心PHEIC会打击投资者和营商者的信心，影响国际间的航运和物流，从而可能导致疫情发生地的缔约国经济发展和国际贸易上的损失。

在WHO宣布PHEIC之后，美国白宫宣布美国航空公司可以自行作出类似决定，随即美国三大航空公司AA、Delta及United Airline都宣布停飞所有到中国的航班。随之而来，英国航空、汉莎航空、加拿大航空、香港国泰航空等都陆续宣布暂停来往中国的全部或部分航班，一些欧洲国家甚至还宣布停运物资。据中国外交部称，截止1月31日，已有62个国家针对中国公民采取入境管制措施，其中，6个国家对中国公民采取了签证收紧措施，4个国家采取入境限制措施，5个国家对护照签发地为“湖北”及有“湖北”旅行经历的人员进行重点入境管制，47个国家则对入境的中国公民采取体温检测和健康状况申报等措施。笔者对各个国家对中国疫情的反应做了如下梳理：

以美国为例，美国政府于1月31日宣布新冠病毒为美国的公共卫生紧急事件，自美东时间2月2日17时起生效。同时，美国总统特朗普还使用《移民和国籍法》第212条款赋予的总统行政权力，暂停终止对“有可能传播新冠病毒的外国公民”的入境。依据此令，除了美国公民和美国永久居民的直系血亲，凡是其他在过去14天内曾有中国旅行史的非美国国籍人士，自美东时间2月2日17时起，将被暂时禁止入境美国；此外，在过去14天内去过武汉和中国其他地区的美国公民如果入境美国，亦需接受不同程度的筛查和隔离。

笔者认为，WHO的临时建议是让各缔约国把保护做到最大化的同时，把不必要的干扰做到最小化。WHO总干事谭德赛也提到，WHO不建议、实际上反对任何针对中国的旅行或贸易限制措施。《国际卫生条例》第18条提出的建议包括“不准嫌疑者或受染者入境”和“对来自受染地区的人员进行出境检查和（或）限制出境”。显然，美国政府这一决定明显的限制旅行和贸易，违背了《国际卫生条例》和WHO的临时建议。正如外交部发言人华春莹在回答有关国家对中国采取旅行禁令等情况提问时回答的，“恰恰是美国等一些防疫能力强大、防疫设施先进的发达国家先采取了过度的限制措施，这与WHO的建议相违背”。

回顾2013年底在西非爆发的埃博拉疫情，澳大利亚政府在2014年10月27日宣布暂停对西非埃博拉疫区国家人员发放签证。10月31日，加拿大政府宣布暂停给来自马来西亚地区埃博拉疫情国家的人员发放入境签证，以防范埃博拉病毒入境内。第八任联合国秘书长潘基文的发言人斯特凡纳迪亚历克称此类行为是“反对孤立3个受影响最严重的国家及给这些国家公民贴标签”。WHO当时也批评此类行为为“不负责任、无视卫生专家的建议”。

《国际卫生条例》要求，各缔约国在施行卫生措施时对国际旅行者给予尊重其尊严、人权和基本自由的待遇。在笔者看来，上述国家所出台的政策过激且欠妥，所作出的决策完全把中国在整体上视为一个疫区来处理。短期来看，上述政策似乎在名义上设法降低本国公民被感染的风险；但从长远来看，此举势必影响到这些国家与中国在各个领域的合作。

相比上述国家采取的类似撤侨、缩减航班、加强中国游客入境审查、限制签证和限制旅行等反面封锁措施，面对此次疫情，许多国家采取了正面措施。这些正面措施主要是积极采取人道主义援助，包括捐赠物资和提供技术支持等。例如，日本政府称将承担在日新冠病毒肺炎患者医疗费用，在原则上不分国籍给予同等待遇公费治疗，该项政令于2月1日正式实施；巴基斯坦在政府向中国捐赠口罩、手套、鞋套、护目镜等物资的同时，动员巴基斯坦相关工厂加紧生产中国抗疫所需物资。在2月5日举行的中国外交部网上记者会上，发言人华春莹表示，“截至2月5日中午，21个国家政府和联合国儿童基金会向中方捐助了疫情防控物资。还有一些国家政府也表达了向中方捐助物资的意愿。此外，不少国家社会各界友好人士也纷纷主动通过各种方式对中国抗击疫情提供支持。”

五

用足用好《国际卫生条例》

WHO此决定确认了中国及全球所面临的新冠病毒疫情的严峻形势。作为一个负责任的大国，中国正视了这一决定。同样，中国应充分运用好《国际卫生条例》这个国际法武器，并用好用足WHO的临时建议，借助国际力量尽快消灭此次疫情。WHO无法直接插手协助受影响国家或地区应付此次疫情，因为这是各国主权范围内的内政事务，并且目前尚无任何法律基础支持国际社会进行强制干预。但是，作为《国际卫生条例》缔约国，中国可以借助此条例主动邀请WHO提供防疫所需的技术支援。根据《国际卫生条例》第13条的规定：

“在缔约国要求下，世界卫生组织应该通过提供技术指导和援助以及通过评估所采取的控制措施的有效性，包括在必要时调动国家专家组开展现场援助，进行合作，以应对公共卫生风险和其它事件”；又，“在突发公共卫生事件背景下，还可向缔约国提供包括评估国际危害的严重性和控制措施是否得当的技术援助”。

根据《国际卫生条例》第56条的规定：

“如两个或两个以上缔约国之间就本条例的解释或执行发生争端，有关缔约国应首先通过谈判或其自行选择的任何其他和平方式寻求解决此争端，包括斡旋、调停或和解。未能达成一致的，并不免除争端各当事方继续寻求解决该争端的责任。”

根据《国际卫生条例》第43条的规定，若缔约国实施了追加的“严重干扰国际交通的卫生措施”（包括拒绝国际旅客、行李、货物、集装箱、运输工具、货物等入境或出境），都必须在实施后48小时之内向WHO提报这么做的公共卫生理由和辩护。WHO将审查其理由，并可要求各国重新考虑其措施。根据上述条例，笔者认为中国可以请求WHO进行斡旋，要求作出限制旅行和贸易的缔约国提供充分的公共卫生理由和依据，对其进行干预和劝阻，在必要的时候可以根据此规定提起仲裁。我们相信，中国已经并将继续采取一系列应对措施，推进疫苗和药物研发，通过公开透明的措施合理配置医疗资源，采取更严格的出境卫生措施，评估经济形势和经济影响并采取合理对冲措施，抵制各种谣传和错误的、反科学的言论，问及全球，与各国合作者联合起来，共同阻止疫情的传播。

庞嘉仪     国浩上海办公室律师助理

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