国家减灾委专家解析2020洪灾：现状如何，风险在哪？
我们一直强调，在水旱灾害防治中，风险管理跟应急管理是相辅相成的两条主线。这两条主线如何相辅相成好，充分发挥出体制改革的优势，还有一个过程。
6月以来，由于副热带高压特别稳定，降雨基本上笼罩在长江中下游，也包括了钱塘江流域，所以最近钱塘江流域泄洪，大家都很关注。总的来说南方水多，北方水少。其实南方大部分地区今年降雨偏少，但局部强暴雨特别多，而且一波接一波，并没有把整个降雨量加大，可是长江中下游就不是这样的状况。
7月7号之前，可以看到长沙和南昌还在影响范围之外，也就是说洞庭湖的四水还有鄱阳湖的五河受影响不是很大，但情况一下子就变了。7月9号，降雨范围已经挪到鄱阳湖上游了，雨带又往南移。到10号、11号它再回来到北边淮河流域。这是比较危险的一个走向，因为鄱阳湖的五河是从南往北走，9号以后的降雨过程也跟着从南往北走，雨峰跟着洪峰的方向一起走是让人比较担心的一件事，这就是鄱阳湖涨水特别厉害的原因。
从长江的情况来看，长江上游还好，流量已经减到1.6万m³/s，而且在下降，三峡拦截了5万的流量，先减到3万m³/s，后减到2万m³/s，为了减轻下游的防洪压力，三峡为防洪已经在做工作，流量进一步减到一万多m³/s。中下游的流量增加，螺山的5万m³/s、九江的6万m³/s，主要是由长江中下游本地降雨形成的。到10号，鄱阳湖的五河流量加起来将近4万m³/s，洞庭湖的四水加起来将近2万m³/s。11号、12号整个降雨期就开始北移，南昌、长沙又都出来了，这样的降雨会有一个滞后的表现，昨天、前天下的雨还在往湖里流，但是后续会减轻。鄱阳的五河最后合成的流量，后面预测这个峰值出现后会有一个下降的趋势。洞庭湖实际上也没有出现大幅度上涨的过程。
现在有一个问题：这里的预测是根据当前的降雨量来做的，所以后续是什么状况还有待观察。
这几天像鄱阳湖已经有一些圩区在溃堤，包括湖北也有溃堤的现象了。可是如果和1998年相比，那次长江中下游圩堤溃决了2600多处，在圩堤溃决的范围里，有200多万的老百姓失去家园。
如果从时间上来看，长江在1998年其实也是一次又一次的洪峰，并不是说像1954年那样洪水峰高量大的一个过程。1998年第一次洪峰实际上是7月5号，第二次洪峰是到7月23号，和咱们看到的情况在时间上是差不多的。在这个过程中，第一次洪峰使万亩以上圩堤就已经垮了15%，千亩以上垮了24%，到了7月23号的时候两者各又增加5%。到7月29号的第三次洪峰，万亩垮的就到了30%，千亩的有40%。到了8月10号的第四次洪峰，万亩的又垮了一半。
从灾情上来，万亩以上的、千亩到万亩的、千亩以下的三个等级圩区，实际上万亩占的比例是少的，只占9%，可是它淹没的损失占比很大，最终还是要看万亩以上的这些圩区溃堤的量。所以，这次洪灾到现在为止，还相当于1998年的第一次洪峰和第二次洪峰之间，灾情情况应该说比当时要轻。
从历史上看，长江在上世纪的1931年、1935年、1954年和1998年发生过4次大水。从淹没的面积来看，1954年是3万平方公里，1998年是5000平方公里。当年洪水淹了2000多圩区，但泛滥的水量只有1954年的1/10。1954年死亡的人口有3万3千人，1998年死亡人口是1000多人，灾民也要少一些，这是1954年到1998年防洪体系建设的一个成效。但是1998年的水灾还是很厉害的，不仅仅是发生在长江，最开始是在闽江，然后是珠江的西江，然后是长江大水，接着是东北的嫩江、松花江。
虽然国家1991年就已经提出“把水利作为国民经济的基础产业”，而不仅仅是农业的命脉，但在当时经济要快速发展的时候，国家更着急的是能源、交通、邮电这些建设，水利投资只占到了1%。尽管这是“国堤”，但还是很薄弱的。1998年大水之后，国家成倍加大了治水的投入，是1999年之后5年的水利投资，就比1949年到1998年这近50年还要多。
在这样一个高投入的情况下，为什么今天城市“看海”还很严重，中小河流防控能力还是薄弱？是因为城镇化水平从1998年突破了30%以后，它进入了一个加速期，斜率开始加大了。最近这二十多年城市化水平涨了将近30个百分点，而且新世纪以来，新增加的城市人口超过美国人口的总和，所以压力非常大。而且在这过程中间，城市的基础设施，因为城市快速发展而欠账很多。
1998年后，国家成倍加大了治水的投入，而且老一辈做的一些决策还是非常英明的，像三峡、小浪底、尼尔基还有淮河的临淮港，现在都是相应起调控性作用的工程，所以这次我们可以看到三峡为减轻下游的防洪压力而在减少流量。
另外，大江大河的干堤跟过去完全不一样了，这个是长江的大堤，长江大堤是较历史最高水位加高两米来处理的。黄河900多公里的标准堤防，淤背体都淤了100米，前面防涝林还有30到50米，顶宽是10米到12米。大江大河防洪的底气要比过去足了，中小河流确实还是有一些问题。
这些年国家在治水理念、对策措施等方面，并不光是增加投资，而是要促进人与自然和谐，向可持续发展的水利转变。
另外，应急管理体制也是在不断强化的。
从2003年非典以后，我们开始编制防汛预案，当时在自然灾害里头，防止水旱灾害预案还是排在首位的。2016年又提出来三个转变，从注重灾后救助向灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减少灾害风险转变，这些都是有长远指导意义的。到2018年成立应急部，2019年自然灾害防治部际联席会议，包括把水利跟应急分工，水利气象主要是在监测、预防、预报；应急是抗、救、援。这样一些分工大致有，但是整个体系还存在一个磨合，特别是在水灾方面，因为过去防办在水利部，现在防办在应急部。我们一直强调，水旱灾害防治中，风险管理跟应急管理是相辅相成的两条主线，这两条主线如何相辅相成好，充分发挥出体制改革的优势，当然这还有一个过程。
这到底起了什么作用？这是1990年以来的水灾损失，如果说现在来看绝对值的话，到2010年就3700亿了，2013年也是3000多亿，比1998年的2500亿还要多。但如果我们把它按可比价格换算来看的话，实际上这个峰值是被抑制住的，并没有比90年代更高，而且相对损失还在持续下降，也就是说水利对于支撑国家的发展是起了作用的。另外死亡人数也是在持续下降，从过去的年均4000多，现在到了几百的量级。
然而，城镇化的快速发展，它的影响是全局性的。可以看到一个不一样的是在于水灾的总损失跟受淹城市数成正比了，而且是一个指数型的关系。也就是说每年受淹的城市越多，它水灾损失就越大。过去中国不是这样的，过去是农林牧渔损失占大头。但据我们调研，越是穷的县，他们垮的圩子越多，这是一个很大的问题，因为青壮劳动力外出走了，越是穷的县，堤防维护抢险的能力越弱。也就是说，洪灾会进一步加大区域间发展不均衡的差距。
农村土地流转、农业集约化经营以后，现在风险更大的是少数大户人家，集约化的经营者，是他们在承担着风险，而且灾后资产不是归零，而是归负，他的资产不是说一夜回到解放前了，资产归零，而是一下子欠了一大笔债，而且他们跟农民签的合同里头，农民是不承担风险的，不管什么样的灾年，该给的都得给，这就是一个非常头疼的问题了。而且越是穷的地方，土地流转率越高，我们跑的这些地方，40%-90%的流转率。越是穷的县，大户人家越是其经济的支柱，可是他们受了灾以后，情况完全不一样了，这是现在风险跟过去非常不一样的点。
所以，现在对水安全一定得有一个全面的认识了，过去我们讲“以人为本”或者“生态优先”，其实安全第一是不可少的，但是我们也不可能做到确保安全，所以这里面一定有一个风险管理的问题，而且在当前国家的认识里，这已经是河川之危了，要从民族存亡之危来思考治水的问题。
现在城市洪涝的风险特性是什么呢？一是连锁性，一是突变性。在工程控制标准之内，我们确实可以把灾害减轻，但是这里反映了一个现实问题，一旦发生了超标准的洪水，损失会急剧上升，而且损失会更集中的落在少数人头上，这是跟过去不一样的。
风险演变的特征，我们可以从很多方面来看，传统社会有它的承灾体、致灾机理、成灾模式、损失构成、风险特征，现代社会原来这些特征都有，只不过又加了很多新的东西出来，过去没有的这些特征都出来了，所以就能理解我们今天的防灾减灾为什么要向减轻风险转变。
关于水库泄洪，我们拿寿光前年水灾的情况举例，大家都在质疑，水库可以到144米的高程，但是它到138.5米的时候就开始加大泄量。实际上这次水库起的作用很大的，1700m³/s多入库流量，最大的时候才泄到700m³/s，很快又减到了500m³/s。按道理讲，它为减轻下游的损失贡献已经很大了。上游为什么不能更多呢？因为很多水库上游这些土地并不是不利用的，在冶源水库139米以上就是移民线了，所以要保上游和保下游是个问题。
但是它的泄量，加上其它的区间来流到进入平原才2200m³/s。按照过去来说，这是一个安全泄量。可是发展以后，它下游的河道里头打了3道水闸，打了二十几个橡胶坝，也就是说它不是以前的行洪能力了，这是要考虑的一个问题。再就是农民跟过去不一样，过去他损失一季蔬菜，现在损失的是蔬菜大棚，一个种植户损失几十万，一个养殖户损失上百万，所以说现在的风险跟过去不一样了。
我们现在特别强调的是全面能力建设，要应对风险的话，包括信息管理系统、监测预报系统、抢险抗洪的系统、排涝的工程、调度决策、灾情评估、科研、预警预报、救援，这里头很多是民间组织在做的。风险分担补偿、灾后恢复重建、土地利用管理、建筑物耐淹、防灾教育，还有相关的法规，很多法规都过时了，需要根据新的经济社会发展形势，重新建设。
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*本文为程晓陶在“疫情阴霾下洪灾来袭，民间公益力量如何动员社会参与？”研讨会上的分享，经程晓陶审定和授权发布；研讨会由基金会救灾协调会、爱德传一基金、南都观察、方德瑞信、凤凰网公益共同主办，更多讨论内容将于近日陆续推出；本文已加入“留言赠书计划”，优秀留言将有机会获得《超越财富》（中信出版集团）一本。
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