“安得广厦千万间”，怎么消除大城市青年人住房焦虑？
常红晓
全文3200余字，读完约需6分钟
要从根本上缓解大城市青年人住房焦虑，必须改革现有地方政府“垄断土地一级市场、经营二级市场”的制度安排，必须让城乡土地同权同价，让农民作为集体土地的主人，参与城市住房供给，分享城市化的成果。
8月31日，住建部副部长倪虹在国务院新闻办发布会上说，大城市青年人住房困难是个现实问题，约有70%的新市民和青年人租房居住。但离上班场所近的地方房租太贵，在远处租房，上下班又很不方便，带来一系列问题，严重影响幸福感。对此，决策者已出台一揽子政策，逐步解决“买房贵”、“租房难”等问题。核心举措是大幅增加中小户型保障性租赁房供给；同时，各地可利用农民集体土地、企业用地、园区用地等建设租赁住房，多渠道增加房源，把“租得起房”放在比买房更重要的位置上。
应该说，加快租赁房建设，多渠道增加租赁房源，这是解决青年人住房问题正确的方向，也符合土地学界和业界长期主张并呼吁的“租售并举”的建言。但是问题在于，当前增加租赁房源供应，很难一蹴而就，可能要持续多年才能有所改观。远水不解近渴，大城市青年人亟待解决的是，一年内搬家数次的烦恼，面临房东涨价、扣押金时的忍气吞声，和大城市房租居高不下的支出。这该怎么办？
▲ 赫鲁晓夫楼是一种造价低廉、盒子式或砌体结构三至五层的公寓楼，苏联在20世纪60年代的尼基塔·赫鲁晓夫执政时期大量兴建，并以他的名字命名，以解决住房问题，今天正在逐步被淘汰。不过目前在俄罗斯、乌克兰等前苏联国家都很常见，在南斯拉夫、中国、朝鲜等一些社会主义国家中也有效仿。© 维基百科
住建部提及的上述政策，或许能在短期内解决房地产市场的一些问题，但由于未能触及中国住房市场的制度性缺陷，并不能撼动现行不合理的房地产财税体制，从长期看，很难从根本上解决“住房难、租房贵”问题。而要从根本上缓解大城市青年人住房焦虑，必须改革现有地方政府“垄断土地一级市场、经营二级市场”的制度安排，必须让城乡土地同权同价，让农民作为集体土地的主人，参与城市住房建设和供给，分享城市化的成果。
这看起来像是宏观性的大话，好像没有具体措施，落不了地，也很难解决实际问题。但是，现实逻辑上并非如此悲观。如果决策者果有坚定决心和行动能力，如果上述改革能尽快取得共识，政策上加快推进，不仅可以降低大城市虚高的房价，也能解决拖延已久的“小产权房”问题。在土地和住房制度性改革加快推进的前提下，特大城市、大城市的“买房难、租房贵”问题，也能迎刃而解。
如若不信，试为述之。
从经济学角度，租房贵与房价高，是一个问题的两面。在中国住宅用地只有70年使用权的制度安排下，所谓房价不过是70年房租的折现；当然，还要加上通货膨胀指数的修正，也要考虑到大城市房价会随着城市化、基础设施的完善而提高，所谓住房的“增值收益”。也就是说，住房本身具有两个属性，一是居住属性；二是投资属性。所谓“房住不炒”，就是说，要强化住房的居住功能，弱化或抑制住房的投资属性。作为政策倡导，这当然没问题。但问题是这个目标怎么实现？住房的投资属性是否能仅仅靠行政性限购而抑制？
北上广深房价为什么贵？大城市为什么租房难？无非两个原因：一是住房需求太大；二是住房供给不足。在现阶段人口大量涌入大城市，海量需求始终存在的情势下，主导的解决方案只能是从住房供给不足上寻找改善空间，而不可能靠压抑住房需求解决问题。近年来，个别特大城市曾尝试通过疏解低端产业、清理低端就业来压抑住房需求，但引致的结果显然是城市本身的自我伤害。日常生活中，保姆、钟点工、修鞋等服务严重短缺、价格猛涨，就是明证。如果说，住房供给不足是主要问题，那么解决问题的核心显然是，增加住房供给。
现在问题来了，怎么增加大城市住房供给？住房必须建在土地上，而不能漂浮在空中，也不能仅停留在市长的工作报告和年度计划书上。要增加住房供给，就必须增加房地产用地的供给。正如面包是用面粉做的，房价的绝大部分就是土地价格，所谓“楼面地价”是也。没有房地产用地较大幅度的增加，开发企业即使想建造更多的住房，也只能是“巧妇难为无米之炊”。
那么，各地政府既然是“人民的政府”，为什么不愿加大房地产用地供应，给人民提供更多的住房呢？这才是问题的根源。
中国实行城乡分治的土地制度，城市土地归国家所有，农村土地归农民集体所有。这一土地制度的问题有二：一是随着工业化、城市化的发展，城市的边界不断扩展，更多的农村土地不得不变为城市用地，由“农民集体土地”改为“国有建设用地”；二是中国城市土地虽然名义上是国有，实际上是“国家名义所有、分级行使产权”。也就是说，中国所有的城市用地都归属某一级县级或区级政府，而非中央政府。即使中南海区域，从土地使用权上也是归属北京市西城区所有。这就造成了国有土地由区县级政府掌握和出让的现实。
目前，农民集体所有的土地（包括耕地和宅基地），怎么才能变为城市建设用地？法律上必须经过国家的征收（实际上则由区县政府代表国家执行），农民得到的是按土地原农业产值数十倍计算的土地补偿费和安置补助费，而区县级政府拿到了该土地所有权后，就可以数百倍于征地补偿的价格卖出去，这就是开发商所说的“土地招拍挂”出让。征地制度和强制拆迁造成多少社会矛盾，过去30多年已有目共睹，且不说它，但该制度最大的问题在于，它完全是一种强制和不公平的交易：政府能卖地，但农民不能卖地；国家可低价征用农民耕地，高价卖出；而农民只能把土地卖给政府，如果自己开发和建设住房，就是“违法”，就成了“小产权房”。
在中国，区县级政府增加城市建设用地，现实中80%以上是通过征用农民的耕地。经由征地，区县政府拿到了大量的国有建设用地，垄断了土地一级市场；然后，再独家向开发商供地，获取丰厚的“土地出让金”，在某一行政区域内只有这一家“地主”，获取超额利润，所谓“经营二级市场”。在高度集权的行政体制下，地方政府天然有积极性把土地卖个高价。从统计数据上看，北上广深每年的土地出让金收益均高达数千亿，占政府收入的比重也相当高，二三线城市虽稍为逊色，体制逻辑也无不如此。因此，本质上说，地方政府有内在冲动，减少土地供应，让开发商争抢住宅用地，抬高地价；当然，开发商也不是雷锋，高地价的结果就是高房价。这才是房价虚高的深层原因。
▲ 《贫嘴张大民的幸福生活》中，因住房窘迫，张大民只能利用院子的走道，搭了一间里面有棵树的屋子。 © 电视剧《贫嘴张大民的幸福生活》
说到这里，想必读者诸君会明白，解决住房难的对策是什么了。无非就是两条，一是从根本上改革现行征地制度，加快房地产税改革，给地方政府以稳定、可持续的收入，以替代现行一次性收取70年地租的“土地出让金”；二是在规划法定、符合规划的前提下，让大城市郊区的农民也可面向开发商卖地，甚至自己也可当开发商，建设更多的住房。在供给侧，如果停止政府独家供地，变成某区域内有多个“地主”供地，市场竞争的结果必然是地价会有所降低，房价也会随之压低；同时，所谓“小产权房”问题就迎刃而解，城市郊区农民的收入也会大幅提高，高层着力追求的“共同富裕”、“城乡一体”也将指日可待。在需求侧，北上广深等地工作和居住的青年人，面临更多的租房、购房选择，自然也不会那么焦虑和紧张了，中国距“房住不炒”和“居者有其屋”的目标会更近一步。
那么，上述对策有没有实现的可能呢？答案是肯定的。正如住建部副部长倪虹所说，北京等大城市近年来已开始尝试在农民集体土地上建设公共租赁住房，这就是良好的开端。下一步，应该允许农民在集体所有的土地上建设更多的住房，甚至建设更多的商品房，既可对外出租，也能对青年人出售。这是城乡“同地同权同价”的应有之义。当然，农民开发房地产，也要符合城市规划、依法纳税、强化集体资产管理、实行民主决策，不能由村干部说了算。
在法律上，2019年已修订实施的《土地管理法》（2020年1月1日施行）及其《实施条例》（2021年9月1日施行），也明确了农民集体建设用地可不经征地而直接进入用地市场。可以说，要推进房地产市场的制度性改革，法律上已经没有障碍了。
当前亟待推进的是，在决策层面，要加快房地产税立法和改革的进程，通过对存量住房按一定税率每年征收房地产税（非现行的“房产税”），给地方政府以稳定、可持续的收入。这样地方政府放弃现行“低进高出”的征地制度，告别土地出让金“饥渴症”，一方面有了坚实的制度和法律基础，一方面“以地谋利”冲动也得以抑制。推进房地产税改革，连带的意义还包括消除囤积住房、炒房，并对当前的反腐败斗争有所助益。
——天下道理很多，而许多事情根本的道理其实很简单。解决青年人住房难，解决大城市买房难，消除沉疴已久的房地产金融风险，惟有对症下药，从土地制度改革入手，才能从根本上解决问题。至于解决问题的时间需要多长，就完全取决于决策者的智慧和勇气。与其避开核心问题、只做技术性改进，不如从根本上消除体制痼疾，为现代化治理开辟新路。中国数以亿计的青年人，正拭目以待。
*欢迎给南都观察投稿，投稿邮箱 guancha@nandu.org.cn；本文已加入“留言赠书计划”，优秀留言将有机会获得《后疫情时代大重构》（中信出版集团 ）图书一本
现代生活：“社会性死亡”｜“拼单名媛”｜“车厘子自由”｜人脸识别Ⅰ、Ⅱ｜私域流量｜文明码｜“政治正确”｜小区物业｜救灾｜社会达尔文主义｜美国政治制度｜杀妻案