李毅, 李纪阳｜社会博弈与公共理性：义务教育“公民同招”的治理逻辑与路径

摘要：《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的修订标志着“公民同招”政策进入全面落地阶段，其旨在解决义务教育招生乱象问题，追求义务教育公平、均衡和普惠的基本价值。但同时也引发了各界对公平与效率、政府与市场、教育与社会等多元价值的争议。这种社会争议体现的是招生政策背后所涉及的多元利益主体博弈。而政策实施的不确定性又会带来认识、执行、规范层面的诸多风险。从公办与民办义务教育学校、政府与教育职能部门、家长与学生、教育相关产业等不同群体的利益博弈分析政策实施的利益调整与影响，通过检视义务教育政策的治理逻辑，从制度发生学的视角建构起多元互利性的教育治理公共理性。以义务教育的公益性为价值基础，市场机制和政府适度干预相结合以防范“公民同招”的落地风险。进而兼得义务教育招生治理的效能最大化与政策内在价值承载最大化，探索和完善义务教育“公民同招”的治理路径。

关键词：公民同招 ; 义务教育 ; 社会博弈 ; 公共理性 ; 教育政策

作者简介

李毅，西南财经大学教授、法学博士，博士生导师。

李纪阳，通信作者西南财经大学法学院经济法学博士生。

目录概览

一、义务教育“公民同招”的多元利益博弈

二、社会博弈场域下“公民同招”的公共理性建构

三、民办义务教育招生自主权的治理逻辑检视与风险

四、义务教育“公民同招”的治理路径

义务教育阶段的招生与择校问题一直是我国教育改革进程中的一大症结，也是社会各界始终关注的民生焦点。我国义务教育的发展和政策更迭总是围绕公办学校与民办学校的竞争共存关系这一重要脉络，经历了从“公民同办”“公退民进”到如今“公民同招”的政策演进过程。“均等化”和“公益性”是新时代义务教育发展战略的重要目标指向。党的十九大提出了“基本公共服务均等化基本实现”的目标，优先发展教育，发展素质教育，推进教育公平，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。国家“十四五”规划将“坚持教育公益性原则，深化教育改革，促进教育公平”作为建设高质量教育体系的重要内容。在这样的价值和目标指导下，“公民同招”政策应时而生。从2019年《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（以下简称《意见》）到2021年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）的修订，各地陆续进入全面推进“免试、就近、同期、统一管理”的义务教育“公民同招”落地阶段。“公民同招”政策的制度目的和价值遵循是维护义务教育的起点公平和均衡发展。然而，教育问题具有浓厚的社会属性，其发展受社会制约，教育改革本质上是一种社会问题治理的体现（吴康宁，2016）。“公民同招”政策的出台触动了其背后多元利益主体的敏感神经，各地在实施落地的过程中亦存在认识上的不统一和手段上的偏差。我们有必要以历史的眼光和制度发生学的视角探究义务教育招生问题背后多元利益的博弈与动因，检视传统教育治理逻辑的经验教训，厘清相关法规政策的规制内涵，从而建构起各方利益群体对“公民同招”的公共理性，实现利益上的博弈均衡和认识上的统一；并有针对性地细化实施规则、防范潜在风险，使义务教育“公民同招”政策由制度设计走向价值引领、多元协调、有效规制的教育综合治理轨道。

一、义务教育“公民同招”的多元利益博弈

（一）公办学校与民办学校围绕“招生自主权”的争议

“公民同招”政策的核心内容是对民办义务教育学校的招生自主权进行调整和规制，这也是长期以来义务教育阶段民办学校和公办学校之间的主要争论焦点。《意见》和《实施条例》修订的重点之一是关于民办义务教育学校招生方面的规定。主要体现在以下五个方面：一是限制了民办学校的招生范围，取消了以往民办学校可以自主跨区招生的权限，原则上只能在审批机关管辖的区域内招生；二是禁止民办义务教育学校以任何形式组织考试和提前招生；三是全面推进义务教育阶段招生的就近入学；四是民办义务教育学校超出招生计划的名额由电脑随机录取；五是义务教育阶段的民办学校和公办学校统一由审批地进行管理统筹，同步招生。在对民办义务教育学校招生自主权进行规制的同时，《条例》也明确禁止了公办义务教育学校创办或者参与创办民办学校，杜绝“名校办民校”的情况。

一系列政策和法规的出台，首当其冲的便是民办义务教育学校的相关利益群体。有观点认为，民办义务教育学校的办学与经营不需要国家财政的支撑，其目的是满足学生和家长的择校需求以及市场选择的导向，其应该享有充分权利进行较为自由的社会招生（朱永新，2013）。“公民同招”政策是对民办义务教育学校的歧视和过度干预，违背了市场竞争的自由、公平原则；认为自由招生是民办学校的法定权利，是由民办学校的固有特点和市场属性决定的，限制民办义务教育学校的招生自由就是过度挤压民办学校的生存发展空间。这一利益群体从市场竞争的自由与公平视角，认为民办学校“择校热”的出现是市场竞争选择的结果，某些公办义务教育学校的生存艰难是其自身办学能力和竞争机制落后导致的，不能简单归结于民办义务教育学校的不公平竞争（景安磊，周海涛，2020）。对于公办义务教育学校而言，除了部分已经举办了民校的公办名校外，大部分公办义务教育学校对“公民同招”政策持支持态度。这一利益群体认为，这是实现教育公平和竞争公平的重要举措，是对跨区掐尖招生等教育竞争乱象的有效规制；从而均衡优质生源，提高公办义务教育学校的办学竞争力，实现义务教育资源均衡布局。公办义务教育学校可以逐步挽回被民办义务教育学校挤压的生存空间，恢复办学活力和积极性，提高教学质量（李建文，檀传宝，2021）。

（二）优质教育资源供给不足和“升学率”诉求的矛盾

教育资源的相对稀缺性以及受教育方在选择学校中的交易成本，使招生择校政策背后的不同利益群体必然产生基于现实诉求的利益冲突。“民办择校热”和“公退民进”现象背后折射出的是优质教育资源供给不足和配置不均的本质（徐兴旺，2017）。对于家长和学生而言，在竞争性教育选拔和应试为主的升学机制没有进行大的变革情况下，较大的升学压力使家长和学生作为受教育方和教育选择方不可避免地追逐升学率较高的民办义务教育学校。民办义务教育学校在诞生之初就是为了解决公办义务教育的供给不足问题。国家鼓励社会力量办学、在教育领域引入市场机制，民办义务教育实现了对公办义务教育的有效补充，有助于吸引更多社会资本，在一定程度上缓解了公办义务教育政府投入不足的问题，进而与公办义务教育同台竞争、共同发展。

随着民办义务教育市场化进程的不断深入，又造成了一种新的 “资源紧张”，进而引发了如今社会热议的“教育内卷”问题。教育资本化、师资聚集化、生源争夺白热化，打破了义务教育资源的均衡状态，优质教育资源又形成新的供给紧张。比如，民办义务教育学校可以远高于公办义务教育学校的薪资水平聚集优质师资，一些公办义务教育学校的优秀教师、校长，甚至一些教育主管部门的工作人员“下海”加入民办义务教育学校。优质师资的聚集和择优招生的制度倾斜又带来了优质生源的聚集，而优质生源又进一步抬高了民办义务教育学校的教育绩效优势（祁翔，郑磊，2019）。直接导致的结果就是公办与民办之间“升学率”差距的扩大。有数据显示，上海2016年的中考升学率排名前10位的均是民办义务教育初中，杭州2016年中考成绩500分以上的高分生源有9成以上来自于民办初中，成都从2016年到2020年，连续5年中考成绩排名中，重点高中升入率前5名的学校均是民办初中，并且平均重点率均超过90%（陆韵，2020）。在资本的催动下，民办义务教育学校的领先优势一定程度上垄断了优质教育资源，使公办与民办共同发展的局面被打破，造成了新的资源竞争与相对稀缺，加剧了家长和学生的择校焦虑，拉大了公办与民办义务教育学校之间的教育绩效差距。

（三）教育相关产业的利益冲突

社会环境和需求影响着教育发展的导向，而教育也反作用于相关产业和社会发展导向。在市场机制下，除了民办义务教育学校外，与教育紧密相关的产业莫过于教育培训与房地产。教育产业化的一个重要标志是资本的大量介入。大量资本涌入教育产业的积极作用在于丰富了教育产品，满足了人民群众对不同类型优质教育资源的需求。但教育资本的过度扩张，也引发了教育领域的消费热潮，这在大城市中尤为明显。在办学质量尚未实现整体均衡的背景下，尤其对城市中高收入家庭而言，经济基础和社会资源的优势使得其在教育方面的支出高于普通家庭，通过购买校外培训服务增加其子女进入优质民办名校的概率。民办义务教育学校的热度不降，相关校外培训产业依旧不会降温。加之消费传导，这种趋势亦会愈演愈烈，所有人都将会被其“绑架”，形成教育恶性竞争的“剧场效应”。根据中国教育财政家庭调查的数据显示，2017年我国在学前教育和义务教育阶段的家庭教育支出占到GDP的比重为2.48%，高达19042.6亿元，远高于上一年度全国非财政性教育经费占GDP的1.01%比重（魏易，2018）。教育培训是教育产业化的最大获利者之一，也是“公民同招”政策落地的一大干扰因素。

“公民同招”政策连锁反应中的另一大利益群体莫过于房地产。民办义务教育学校与公办义务教育学校同步实行“免试就近”入学制度，从交易成本来看，尤其是对民办义务教育学校占明显优势的一些大城市而言，以户籍产权为主要竞争方式的成本会大大增加。将民办义务教育学校的招生范围由原来的自由招生限定为所在审批辖区的范围内，从形式上看是让市场化和家长择校的热度降低，但本质上是一种以政府为主导的产权择校。之前是家长可先报名民办学校，最后有公办保底。而现在家长为了子女能有更大概率的择校保障，将学区房作为更重的择校筹码。在新政即将出台的信息传出后，部分城市的房地产市场就有了抬头倾向，在政策正式出台后，北京、上海、南京、杭州、成都等城市的部分学区房都出现了较大的上涨幅度。“学区房”热度抬升的本质就是政策的落地还无法满足大部分受教育群体寻求优质义务教育资源的趋利性动机，没有解决之前民办义务教育学校择校热背后的根本动因。牵一发而动全身，义务教育招生制度改革如何使其对相关产业的影响和社会整体利益的提升起到正向引导和积极作用，依旧是需要进一步研究的问题。

（四）教育治理中的“市场失灵”与“政府失灵”

民办义务教育学校择校热和挤压公办学校的生存空间，这种现象是教育市场化机制盲目扩张的“市场失灵”和教育政策治理中的“政府失灵”（李昌麒，2017）共同作用的结果。自20世纪80年代以来，随着各主要发达国家相继弱化或走出凯恩斯主义的经济发展模式，市场化进程的加快影响着经济、教育和文化等诸多领域。而在我国当时公办教育经费紧张的背景下，以市场作为调节经济重要手段的思潮对我国义务教育阶段的教育政策产生了重大影响，并催生出教育资源紧张和不均衡情境下的一系列治理问题。政府从社会治理的角度，实现教育资源的优化配置是其重要目标。但对于政策设计者和治理者而言，又要同时面对一个难题，即市场的自由化和政府治理之间的边界问题。尤其在教育产业对政府绩效产生重大影响的情况下，如何恰如其分地把握好治理的度，平衡公平与效率、市场与规制，有很大难度。

治理者在制定政策和进行治理时，要面对的核心问题是如何平衡效率与公平。治理上的价值理性以价值判断为前提，其关注和解决的是治理行为是否符合所追求的某种绝对价值（苏国勋，2016，第90页）。这也决定了它无法通过经验予以实证，并且价值判断也难以摆脱其与情境、情绪和传统的内在联系。所以，在民办义务教育“摸着石头过河”的初期，解决效率问题首当其冲，社会资本有效缓解了公共教育资源供给不足的难题，并带动了相关产业的聚集与发展，尽可放开胆子让市场机制发挥作用，在这阶段的政府治理难度和成本也是极低的。然而随着市场化程度的不断加深，在市场机制的负效应愈发显现的阶段，教育产业化带来的既得红利以及治理思维的固有惯性就使得治理者很难从对教育产业化的放任与粗放式治理传统转变为恰当的、有效的“适度干预”模式。在治理手段的有效跟进与变革上，就会显得无所适从。

综上，“公民同招”政策牵一发而动全身，是对义务教育资源现有布局的大幅调整与配置，必然要面对多元利益冲突的治理问题。政策与法规具有天然的刚性，如何使其在落地过程中尽量减少负面影响，发挥最大的制度效能；如何使利益各方达成主动接受制度安排的理性共识。这不能仅靠政府单方面的刚性推动，而是需要柔性的治理艺术。在社会博弈场域下，找到利益各方的博弈均衡点，达成互利的理性共识，进而推动科学施策和有效治理。

二、社会博弈场域下“公民同招”的公共理性建构

（一）公共理性——多元冲突治理的认知前提

“公共理性”（罗尔斯，2002，第187页）是罗尔斯在继《正义论》后推出的《政治自由主义》中提出的核心概念，是政治学、法学、社会学、经济学等学科都在关注和研究的理论，也是当代关于社会治理和制度建构中不可或缺的理论支撑。一直以来，自由和社群两大主义间的争论依旧是一个重要的热点话题，从本质上来看，这种争论的主要目的就是为了能够站在一个理性的角度来探索社会成员和社会规范两者存在的内在关联性（韦伯，2010，第116页）。公共理性不仅能够从自我视角来判断分析有关社群主义的相关问题，而且还能够借此理论对社会起到更好的规范作用，这样就可以有效实现政治共识理论的转变，从原来强调个体权利的私人领域逐渐向公共领域转移。也就是说，实现社会治理或者制度建构的认知前提是社会公共理性的形成。而义务教育招生问题具有多元利益冲突与交织的鲜明特征，其治理前提也必然离不开这种社会公共理性的达成。政府在推动和落实“公民同招”政策时如何理解教育公共理性的内涵，如何把握制度激励形成的关键因素，需要对教育公共理性的生成逻辑进行深入研究。

罗尔斯公共理性的一个核心特征就是“相互性”（谭安奎，2016，第160页）。正是因为这个核心特征使得社会共识的达成有所保障，能够有效达到约束公共理性的目的。也就是说理性个体需要具有基本的认知和判断能力，并且还应该具有由己及人的道德能力，这就是相互性的主要含义。换句话说，就是为了使自己所选择的行为是正确的，那么就需要从不同角度给出全面的论证，能够让其他理性公民所信服和接收（Rawls，1999，第173页）。在公共理性的相互性这种伦理维度下，罗尔斯为个体自由划定了合理界限的方案，规划了在多元社会中的社会公共规范。但是，他对公共领域和私人领域间的划分过于理想化，相对性原则不能有效达成利益多元化下的社会共识。在现代社会政治框架设定中，如果仅仅依赖公民具备的道德能力和善良自觉来维护社会规范非常困难（哈耶克，1997，第190页）。罗尔斯在之后的研究中又提出了新的概念，即“产权民主”（罗尔斯，2011，第169页），即实现公共理性这种所谓公共善的追求更需要对产权本身进行进一步的规范。产权民主可以让公民在生产资料所有权掌握在自身手中的基础上，还能够把公民纳入政治活动中，以此来为社会公平良好发展愿景提供保障，更好地实现每个公民间的公平、平等。罗尔斯把产权民主作为实现公共理性和民主制度不可或缺的重要基础。由此可知，产权民主理论的提出丰富了罗尔斯关于公共理性相互性原则的内涵。为以道德和公共善为基础的相互性原则引入了利益标准或者说权利基础，增强了公共理性实现的可能性。这种产权民主的设计使得权利在现实民主的运行之中往往体现为一种资质上的认可和形式上的认可。综上，罗尔斯公共理性中的相互性原则便体现出两方面特点，即道德性和产权上的形式正义。

但是，这种相互性原则并不一定能够起到对实现社会规范和社会治理所预设目的的促进作用。举两个现实的例子：我国现有教育政策下的“就近入学”制度就是一种典型的以房屋不动产和户籍为基础的产权民主，它的确保障了受教育群体在义务教育阶段得到基本教育资源的经济产权基础。但现实状况是，在当今教育所涉及的利益多元化的转型期，这种产权民主并未带来受教育群体在择校环节的道义理性，其无法扭转个体趋利性被市场逐利性“绑架”的结果。没有通过产权民主而能有效实现义务教育治理中一系列社会规范的制度效能。再比如，我国的农村集体土地的产权制度也是一种典型的产权民主，它的确保障了村民在参与乡村治理中的经济基础。但现实状况是，这种产权民主并没有有效解决一些地区乡村政治民主中的村民参与度低、制度化程度低、公共意识不高等问题（桂华，2019）。基于此类治理现实，一些学者又尝试不囿于以公民德性和产权形式正义为基础的相互性的制度建构和治理逻辑，来进一步丰富相互性的内涵。例如，我国学者葛四友是一个典型代表，他提出“公共理性的相互性应包含互利性”，认为互利性同样是某种层面上的“相互性”，也就是说利益获取对双方都是平等的，不会相互侵占他人的利益而实现公平（葛四友，2017）。这是基于现实人性观出发的后果主义视角对公共理性的形成进行理解。他认为罗尔斯的相互性更多的是一种基于道德的利他性倾向，要求人们为了满足公共需求而达成社会共识。而互利性则更多的是一种基于人们的自利性倾向，侧重于实质正义，要求人们的所得和付出相对应，依据利益权衡而形成社会共识。他认为只有将这两种倾向进行结合才是合乎理性的，以此形成的公共理性所构建起的制度规则才能有效达成治理效能。如此便能引导公众平衡个人之善与社会之善的关系、平衡权利与义务关系，对社会治理和制度效能起到实际激励作用。公共理性的“互利性”内涵是对“公民同招”政策进一步达成社会共识、平衡多元利益主体诉求的一个有益指引。

（二）博弈均衡——“公民同招”的公共理性建构条件

然而，上文中的这种公共理性，都是在罗尔斯的“无知之幕”下，基于洛克《政府论》中表述的那种原始无政府的“自然状态”（洛克，2019，第48页）假设前提下，形成的一种“自发秩序”。这是一种桃花源式的理想社会治理状态，它具有两方面的特点：其一是秩序的缓慢建立。这种秩序的建立和维护没有政府的强力因素，也并非人们主观臆想出来的，而是广大社会主体在相互的生活博弈中不断挖掘和探索出来的，能够实现对自我和他人共同约束的效果，是一个不断进步演变的过程；其二是秩序建立的自愿性。基于理性人的假设，人们认识到自身利益与他人利益是存在一定关联性的，那么可能会放弃自己部分利益，与他人达成协议，寻求合作，最终确保自身利益可以顺利实现，以此达成社会共识，形成社会治理的公共理性。

这种公共秩序治理规则的形成是一种在完美状态下的演绎，而在现实生活中，不同利益诉求的社会参与主体之间往往存在争利性的冲突——譬如民与民争利，社会组织与民争利，社会组织间的争利等等——这种状态下的公共理性和公共秩序的建立往往是在不断的社会博弈过程中实现的。因为仅仅依靠单个群体的力量来维持社会秩序实际上是十分困难的，达到的效果也会差强人意（罗宾斯，贾奇，2016，第153页）；如果能够把不同的参与主体都纳入其中，在长期社会博弈中为实现共同利益而达成共识，这种“社会博弈-公共理性-秩序建构”过程对社会秩序的建构和维护是十分重要的。比如，当我们在电影院休息区看到一个人大声喧哗，我们出于对公共秩序的维护，上前对其批评指责，那么对方很有可能置之不理或者与我们争吵。而如果是上百人同时在电影放映厅里看影片，这时若有人大声喧哗或者打电话，我们同样出于对公共秩序的维护提醒他注意，他很可能会同意。因为他明白如果对抗很有可能引起其他观影者的集体批评。为什么同样是处于维护公共秩序的目的，却得到两种截然不同的结果呢？在现实社会中公共规则的建立为什么有时可以产生积极效用，而有时却行不通呢？这便与社会博弈实际情况存在着一定的关联性。只有当各个社会参与主体对公共规则的建立和维护在意识上达成这种共识，即“能够确保自身的利益得到有效实现，并且一旦提出来，对其他参与者也有利并且会得到普遍支持和明确的响应”。这就能解释为什么在社会治理中或者在制度构建中会出现“好心办坏事”或者“好事没办好”的现象。比如，我们常见的为了城市的公共秩序，城管对占道经营的商贩进行规劝和执法。为什么即便是在程序正当、文明执法的情况下，许多地方的商贩占道经营情况依然屡禁不止呢？原因在于城管更多的是出于单方美好意愿，没有找到执法者、公众、商贩三者之间博弈的均衡点，难以满足公共理性中的互利性原则，从而无法形成使商贩遵守规则的制度激励，难以实现良好的社会治理效能。在教育问题的治理方面，亦是如此。当我们为解决教育资源供给不足的问题而放开民办义务教育学校的市场化竞争，却最终引发公办义务教育学校的不满、家长对高昂择校费的不满。而当我们为扭转这种局面，采取“公民同招”政策，甚至有些地方在政策落地过程中“一刀切”，又引发民办义务教育学校的不满、家长对学区房的焦虑、教育相关产业的阻力等。因此，社会博弈的多元利益均衡之于公共理性的意义是前提性的和直接性的。只有当“公民同招”政策的制度设计和落地措施构想符合教育参与主体的博弈均衡状态时，才能激励各方达成具有互利性内涵的教育公共理性，实现对招生问题有效治理的目标。

三、民办义务教育招生自主权的治理逻辑检视与风险

（一）义务教育传统治理逻辑的检视——放权抑或限制

回顾我国义务教育阶段招生政策的发展历程，我们无法回避的是，不论是“公民同办”“公退民进”还是到如今“公民同招”，在现实中都给公办、民办义务教育学校，以及受教育方、相关产业方、政府治理者带来不同形式、不同层面的争议和困扰。这并不能简单地以应该放宽还是限制对民办义务教育学校招生自主权就能对其进行合理有效解释的。这便使我们往往陷入了一种制度困境或者说治理逻辑的泥淖。“制度在发生学上的伟大意义往往是后人回头展望之际构建起来的，在后来者总体历史观的观照和理性塑造下才有了神圣的光环；而这种光环常常使我们不能也不敢以一种经验性的求知态度来凝视它和凝视我们自己”（苏力，2007，第52页）。需要我们对以往治理逻辑进行回溯和检视。

1. 政策试水期的民办义务教育学校招生审慎放权阶段。20世纪80年代中期，伴随着改革开放在社会各领域的深入推进，教育也逐步开始尝试建立与社会主义市场经济相适应的发展和治理体制，民办义务教育学校在这个阶段开始萌发。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》以及1987年，国家教委《关于社会力量办学的若干暂行规定》开启了民办义务教育的发端。当时的政策规定，民办学校的招生应面对学校所在地区进行招生，报经学校所在地和招生地的省级教育主管部门，可以进行跨省招生。这一时期初步将民办义务教育学校的招生权提到政策层面，并且仅限于学历教育阶段，允许跨地域招生，但审批限制较大，需要学校所在地和生源地的两方省级教育主管部门的审批。但是，由于当时的整体社会状况和经济发展重心定位，学历教育阶段的民办学校相对很少，大部分还是集中在营利性的课外补习培训机构方面。

2. “公民同办”大力放权阶段。进入20世纪90年代，随着我国经济的快速发展，义务教育阶段学生入学率显著提高，政府财政对公办义务教育学校投入不足的问题日益凸显，难以满足人民群众对义务教育资源的现实需求。一系列鼓励民办义务教育发展的政策、法规相继出台，如1992年《关于加快教育改革和发展的若干意见》、1997年《社会力量办学条例》以及1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出的“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局”，为民办义务教育的蓬勃兴起与跨越发展提供了政策支持。这时期的民办义务教育学校相比于公办义务教育学校拥有了较为自由的办学招生自主权，民办学校可以更加灵活地运用教育政策，优化教育资源配置，其办学模式和激励制度也更加符合效率要求。到2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的颁布，更是为民办义务教育学校带来了高速发展的“黄金十年”。《纲要》不仅明确了“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”这一战略地位，同时规划出民办教育发展的未来格局，即“健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局”。随后从中央到地方，全国兴起了民办教育发展的热潮。到2019年，全国教育事业发展统计公报显示，全国共有各级各类民办学校19.15万所，占全国比重36.13%。民办普通小学6228所，比上年增加49所，增长0.79%；招生159.04万人，比上年增加3.74万人，增长2.41%；在校生944.91万人，比上年增加60.33万人，增长6.82%。民办初中5793所，比上年增加331所，增长6.06%；招生243.11万人，比上年增加12.64万人，增长5.48%；在校生687.40万人，比上年增加51.10万人，增长8.03%。至此，民办义务教育学校与公办义务教育学校共同发展的格局形成，与此同时，二者的竞争博弈以及背后相关利益群体的博弈和矛盾问题也日益凸显。

3. “公退民进”政策失灵阶段。对民办义务教育学校大力放权兴办的过程中，义务教育的发展也呈现日益功利化的趋势。民办义务教育学校在招生中享有比公办学校更大的自由和灵活招生方式，逐步形成了对公办义务教育学校的绝对优势。在实际操作中，民办学校的招生考试时间早于公办学校的统考，在招生的范围上也没有严格的限制，往往都是民办学校招考结束后才是公办学校招考阶段。由此催生出一大批野蛮式发展的民办义务教育学校，造成了“冲民办、保公办”的招生择校不正常现象，民办学校成了一流教育资源的代名词（邵亚萍，2019）。公办义务教育学校的生源质量不断下降，教育发展空间愈发受限。不论是“幼升小”还是“小升初”，民办学校采取多种形式的考试、免试、竞赛等进行生源筛选，甚至考察家庭收入、家长学历的也屡见不鲜。而家长和学生为了获得民办义务教育学校的入门券，在各种升学班、培训班、竞赛班等进行大量投入。义务教育的公益属性被严重损害，普及性教育逐步异化为精英教育。教育背离公益性的价值导向越远，社会性焦虑与内卷越深，教育治理的成本和难度也将越高。

4. “公民同招”收权限制阶段。教育均衡发展是国家对义务教育的战略性要求。鼓励和促进民办义务教育学校的兴办也是为了解决教育资源紧张和不均衡问题。而如今在应试教育的大环境下，民办义务教育学校的粗放式发展突破了义务教育均衡发展战略的应有之义，其在教育创新和多样发展方面的绩效亦乏善可陈，更多的是与公办义务教育学校进行同质化竞争，但“公退民进”现象却越来越突出。因此，政策和治理层面也迎来了对民办义务教育招生自主权的限制和规范“公民同招”。2018年，教育部在《通报近期几起地方民办义务教育发展问题》中对几省市的民办、公办义务教育发展失衡，民办义务教育学校提前“掐尖择优”，破坏教育良好生态等问题提出通报批评。2019年《意见》和2021年《实施条例》的实行，从根本上取消了民办义务教育学校的招生制度优势，实现“公民同招”的强制性要求。与此同时，教育部等八部门发布了《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》，对“公参民”学校进行规范，将公办学校独立举办的学校、公办学校与国有资本合办的学校全都划归公办学校；公办学校与其他社会资本举办的民办义务教育学校，符合“六独立”要求（即独立法人资格、校园校舍及设备、专任教师队伍、财会核算、招生、毕业证发放）的，可继续举办民办学校。此举是对依靠公办资源占据招生优势地位民办学校的专项治理，是推进“公民同招”政策落地的有力配套举措。

（二）“公民同招”政策的落地风险预判

义务教育不同阶段改革与治理模式的发展更迭，总体呈现的是一种国家意志主导下的，意欲达成一种由上而下推进的公共理性，沿着一条“公办与民办、学校与政府之间争利与让利、放权与限制”的单一逻辑脉络演进。在这样的治理模式和制度框架下，虽然整体上不断朝着利民、兴学、推进教育资源均衡化的方向努力，但学校、受教育方、相关产业在这一进程中往往处于一种被动发展的角色，其发展状况受政策影响程度较深，并未形成良性互动的教育循环生态。公办、民办、受教育方、市场、政府之间并未形成一种充分博弈下的利益联结和利益分配，难以形成充分调动各主体、各要素积极融入到义务教育发展和治理的蕴涵互利性的公共理性和治理模式。因此，虽然“公民同招”政策是针对当下“公退民进”问题的一条解决之道，但如果不能科学采取多元协调、价值引领和适度干预的治理进路，未来在实施过程中，也必然面临诸多不确定因素和多元利益的冲突与博弈，需要我们进行风险预判和研究。

1. 政策制定的不确定性风险。当前，《意见》和《实施条例》中关于“公民同招”的规定以纲领性和原则性条款为主，具体的实施细则，在政策落地过程中的注意问题还没有明确细致的文本。这种实施的不确定性有可能带来各地在制定本辖区实施方案时的新的教育风险。首先，民办义务教育学校在各地的发展程度并不相同，即便是在大城市的不同区域间，民办义务教育学校的资源占比也不尽相同。比如，对许多中小城市而言，公办义务教育学校依然占据着优势地位，民办义务教育学校的发展对城市整体教育资源依旧起到较好的补益作用，并未对公办义务教育学校产生明显的负面冲击，也没有出现明显破坏义务教育竞争秩序的现象。在各地具体落地阶段，如果不能有针对性地分析区域情况，则很有可能将部分正常运转办学的民办义务教育学校扼杀，反而违背了国家鼓励支持民办义务教育健康发展的政策导向。有的地方在落实“公民同招”政策时也会出现政策实施的“走样”，暗箱操作、走后门的教育不公平现象可能滋生。总之，如何在中央文件和法规的指导下，因地制宜、因时而变，制定适合当地义务教育实际情况的政策落地细则，是各地在细则设计和实施过程中需要重点考察的关键节点。

2. 政策执行的“零和博弈”风险。“公民同招”政策背后涉及不同群体的多元利益，一方或几方权益得到扩张，就必然伴随其他利益方权益的削弱。政策制定的目的不是刻意限制和打压某方的正常生存空间，也不是非此即彼的零和博弈。“公民同招”既是国家强制意识的体现，也是社会公共福祉的体现。如果治理者在政策执行的过程中不能客观中性地把握公办与民办、市场与行政、自由与公平的关系，那么很有可能产生新的教育治理风险。一是长期以来的民办择校热和民办义务教育学校已形成的优势办学地位，仍然会有不少家长和学生优先选择民办义务教育学校，当没有被民办学校录取的学生再选择公办学校时，应该如何设计招生规则以实现相对公平。二是民办义务教育学校从兴起到后来的做强做大，一方面是当时的政策支持与引导，另一方面在很大程度上也是市场选择的结果，顺应了社会阶段性的现实需求。因此，民办义务教育学校的未来发展道路和存废也应由市场因素占主导，行政权力不宜过度代替市场运行规则。三是民办义务教育学校的自主招生权和公办学校完全同步后，随着政策引导作用的显现，公办义务教育学校必然会得到较好发展。由于政策落地后的区域调整和自主实施的空间必然有限，对一些符合区域教育发展需要但规模和实力仍未发展起来的初创期民办学校会有较大影响。如何避免“公民同招”过后引发新的“公进民退”教育不均衡，也是地方在政策制定和实施中应对特别注意的。

3. 公办名校生源容纳风险。“公民同招”政策的出台也易引发家长和学生新的择校焦虑。若民办义务教育学校全面实行免试摇号入学，那么没有摇到民办学校的学生可能也会失去或者降低对口公办学校的录取机会。家长和学生会将公办义务教育名校作为择校首选，这样势必会带来一些公办名校的生源容纳压力。生源扩增必然也带来资金压力、师资压力、管理压力等一系列问题。当然，另一方面，随着政策的稳步推进，一些民办义务教育学校也必然面临优质生源流失的压力，生源流失又可能引发许多“以生养校”民办义务教育学校的资金收益压力和师资流失压力。比如，上海是较早开始试行“公民同招”政策，在《上海市教育委员会关于2018年本市义务教育阶段学校招生入学工作的实施意见》出台后，公办义务教育学校的报名人数大幅上升，而民办义务教育学校报名人数下降了47%（刘天瑞，2022）。再如西安2020年的报考人数也呈现出明显的“公升民降”现象。民办初中报名人数较2019年减少了25163人，其中28所报名人数未超过电脑随机录取计划。在电脑派位录取比例上，由2019年的45.1%上升到2020年的76.56%。因此，提前做好公办学校生源扩张和民办学校生源萎缩的应对预案，使政策落地平稳度过缓冲期亦尤为重要。

4. 引发义务教育新的关联性风险。一是公办义务教育学校内部由于历史发展和地域差异原因，也会有办学资源的优劣强弱之分。“公民同招”落地后，公办义务教育传统知名学校的生源势必得到扩张，但原本实力较弱的公办学校并不一定会得到多少政策补益和激励效果，甚至会进一步拉大与其他学校的差距，使这部分学校“弱者更弱”。二是同步招生、就近入学，也会带来学区房的价值抬高，部分成绩优异的生源可能会因学区房户籍限制而失去了进入优质学校的受教育机会，引发“以房择优”的不公平风险。三是“公民同招”政策的实施势必影响教培机构的经济利益。国家配套出台了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》等一系列政策法规对课外培训机构进行规范。如何在“公民同招”落地的同时，妥善处理教培机构的健康发展问题，也是在具体执行层面不容忽视的方面。

5. 教学水平区域内低效同质化的风险。民办教育当年兴起的动因就是为了弥补公办教育资源供给不足的问题。就其积极一面而言，优先招生和跨区域招生的优势加之市场化机制的激励，民办义务教育学校的确很大程度缓解了教育经费紧张和优质教育资源稀缺的困难。大量具有高办学水平的民办义务教育学校为社会提供了优质多元的教育供给，给选择优质教育资源的家长和学生提供了另外的选项。当然，这也催生了家长优先选民办学校和民办学校掐尖招生等破坏教育发展平衡的问题。“公民同招”政策的“就近入学、同期招生”原则限制了家长与学生的自主择校范围。使得其择校范围由原来的“冲优质民办、公办保底”变为如今的“二选一”。这固然是应对当前义务教育失衡状态的一剂药方，但现阶段对于学生和家长而言，对优质教育资源的选择更多凭借了运气因素，家长和学生的选择权有限且需面临机会风险。长期来看，或许会实现择校热的降温和择校理性，从而使得义务教育民办学校和公办学校的生源质量日趋均衡、资源配置更加平衡和推进教育公平。但另一个方面，义务教育的本质和归宿还是要为青少年提供优质和多元教育。生源匹配的均衡、资源配置的均衡是否会弱化原本市场机制下对学校和教师的激励作用呢？区域内的义务教育是否会出现效率低下和教学质量同质化的新风险呢？这是“公民同招”政策在落地实施中需要注意的未来风险。

四、义务教育“公民同招”的治理路径

（一）坚持义务教育公益性的价值引领

公益性是教育政策和治理的基本价值取向，这也是我们应该达成的基本共识。思考义务教育招生政策的治理逻辑和进路就要回归到教育追求社会公共善的教育价值和理想层面。教育的社会属性也决定了教育政策反映的是社会利益，当它反映的是大多数人利益时才能具有公益性和合法性。党的十九大报告提出了“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”以及“办好人民满意的教育”。政府作为教育事业的举办者和治理者，应突破资本、教培机构、房地产等对义务教育的绑架，重塑义务教育的保障性和公益性功能。教育财政支出应更多关注弱势的、后进的学生和家庭群体，而非不断推高精英化教育模式。在义务教育阶段，追求的应是适合儿童身心特点、尊重儿童成长发展客观规律的多元办学，建构起适度竞争、人文培养、合理评价的教育生态。

“公民同招”政策的实施，一方面破除了招生择校问题背后的教育过度产业化利益集聚；另一方面维护了义务教育阶段公办与民办学校的生源竞争秩序，优化了教育生态。有利于实现义务教育阶段教学资源的均衡，长远来看对促进学生全面发展、减轻学生过度课业压力有着积极作用。各地在政策落地和执行的过程中，应首先在价值认识上达成统一，坚守义务教育的公益性价值引领，因地制宜稳步推进政策落地，避免因地方利益的阻碍羁绊使政策“走样”而背离我们的初心。

（二）厘清“公民同招”政策的法理来源

对“公民同招”的法理阐释是推动各地政策有效执行和达成治理共识的重要前提，有利于各地在执行《意见》和《实施条例》时准确把握立法精神。公办义务教育学校和民办义务教育学校同步招生，如何准确把握“同步”的内涵，同步的具体程度和实施目标是怎样的。“公民同招”坚持“免试、就近、同期、统一管理”的原则。2018年新修订的《中华人民共和国义务教育法》（以下称《义务教育法》）第12条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”“免试就近入学”原则规定于《义务教育法》中，这是其高位阶的法律来源。而在《实施条例》的第31条规定：“实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的标准和方式，与公办学校同期招生。实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理”。这是“同期招生”和“统一管理”的法律来源。

但在具体执行时需要注意的是对“就近入学”的把握。就近入学原则是国家管制力的体现，是国家为实现义务教育阶段儿童平等入学所承担的国家义务。因此，作为市场机制产物的民办义务教育学校，在既非政府公共财政举办和支持，又非与政府达成服务采购和有偿委托的情况下，没有履行和公办义务教育学校实施相同就近入学的义务。《实施条例》的立法精神亦是如此，规定“实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生”。民办义务教育学校的招生范围是“审批机关所管辖的区域”，而非公办义务教育学校的“学区划片”政策。这是尊重社会主义市场经济运行机制下的权利义务相统一的制度安排。各地在实施和执行政策时，应加大政策解读的宣传，避免出现将民办义务教育学校和公办学校“一刀切”，从而造成新的不公平。

（三）政府适度干预与多元协调塑造互利性教育公共理性

教育治理本质上是政府在市场机制框架下对涉教育相关群体多元利益的干预。市场机制下的公共理性是各参与主体对市场经济活动本身的价值认肯，并在相互利益的博弈下能提供一种积极的价值支持。亚当•斯密在对资本主义市场经济的发展规律进行探讨时亦以自己的视角阐释了公共理性对于自由资本主义的前提性意义。这种公共理性为市场配置资源的机制提供了一种价值合理性的认可，又给各参与主体塑造起一套博弈共识下的能够均衡各方利益的规范法则（罗斯柴尔德，2019，第89页）。参与教育治理的各方主体主要由政府、公办义务教育学校、民办义务教育学校、涉教育相关产业、受教育方构成。在政策设计和执行中如何利用市场机制平衡各方利益博弈，建构互利性的良性互动模式，实现政府的科学适度干预，是实现治理效能的关键（冉克平，2019）。

从当下的实践来看，首先，对于受教育方，“公民同招”的落地初期难免造成社会新的择校焦虑，政府和教育行政部门应加大宣传和引导，一是鼓励家长和学生理性择校，树立正向的子女培养理念，逐步破除“唯成绩”的培养思维。二是应鼓励公办义务教育学校以更开放的姿态加强自我宣传，增强受教育方的价值认可。其次，对于公办义务教育学校和民办义务教育学校，政府应在充分尊重市场机制前提下进行合理统筹。一方面，要利用好相关政策，例如教育部等三部门《关于深入推进义务教育薄弱环节改善与能力提升工作的意见》中对义务教育均衡发展提出了财政支持意见，各地政府和相关部门应积极利用这类利好政策。另一方面，在利用政策支持的过程中，应结合当地实际统筹制定落地措施和细则标准。公办学校和民办学校不应再各行其是，政府在生源引导和配置中也不应一刀切式地倾向性扶持公办学校，以免造成新的不公平与不均衡。应让二者参与到招生治理的全过程中，在落地细则的制定和具体执行等环节充分听取双方诉求，帮助解决教育生态转型过程中的不适应和困难。加强校际互相沟通、取长补短与协调统筹，形成兼顾双方合理利益诉求的互利性良好竞争生态。最后，对于教培等相关产业。要依靠市场规则、行业自律、法治规范来净化行业竞争生态，建构良性发展的长效机制。对违反教培禁令和违法举办的机构要依法严厉查处，对合法经营的机构应提供科学指导以帮助其实现政策落地期的转型适应。使教培产业成为与新时期义务教育办学相辅相成的积极力量。

（四）坚持程序正义细化实施规则

程序正义起源于一句经典法谚：“正义的实现应当以一种人们看得见的方式”。实质正义的实现要靠过程与程序的公平公正（黑格尔，2005，第106页）。《意见》和《实施条例》为“公民同招”政策的实施提供了原则和纲领性的指引，从顶层设计到最后切实服务于“人民满意的教育”的关键在于各地执行细则设计与基层部门的组织执行。“公民同招”的政策目的在于保障义务教育的公益性与公平性。其实现要依靠招生阶段对程序规则的严格执行，一旦程序把关不严或执行走样，便会引发义务教育新的失衡态势。

一是各地应根据辖区具体情况事先制定风险防范预案，做好政策执行前的宣传与引导。政策涉及多方利益主体，并且关乎社会民生焦点问题，其实施过程与结果具有不确定性。应充分考虑到可能出现的矛盾冲突与社会争议。二是应在把握政策精神的前提下，灵活施策。对于受到较大影响的民办义务教育学校，应给予一定其他方面的补充性帮助，留下合理的弹性空间，推动校际资源补充，科学规划统筹，加强师资合理流动，“以好补差”“支援帮扶”。三是建立严格的监督程序，畅通和公开举报与救济途径。教育关乎每个家庭的切身利益和孩子的未来，在以往的教育治理实践中，总有人试图越过制度底线以身试法。因此，保证程序的公平、公正、公开，建立及时的举报和救济途径十分重要。要充分利用科技手段，尽量减少人为因素的操作空间，严格执行电脑随机分配方式。四是在政策实施过程中要及时收集反馈意见，不断修正执行偏误，建立起常态化的教育治理反馈和纠错机制。

总之，“公民同招”政策是保障义务教育的公益性和普惠性，推动义务教育公办学校和民办学校均衡公平发展的一剂良药。政策的落地和教育生态的转型必然会伴随改革阵痛，应既有大刀阔斧革除弊病的魄力，又要有因地制宜协调各方诉求的执行温度。遵循政策落地中“社会博弈-公共理性-科学施策”的治理逻辑，坚持义务教育公益性价值导向，守住“为人民办教育”的初心，为建设社会主义教育强国而努力。

（李毅工作邮箱：liyi12@swufe.edu.cn；本文通信作者为李纪阳，工作邮箱：859966138@qq.com）

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