全球首份环境法治报告 | 执法为什么这么难？
今年1月，联合国环境规划署（United Nations Environment Programme）发布了《全球首个环境法治报告》（Environmental Rule of Law: First Global Report）。报告共分为概要阐述、机构、公众参与、权力、公正、结语6个部分。此文为该报告的摘译版本。报告完整版请点击“阅读原文”查看。
《全球首个环保法治报告》（Environmental Rule of Law: First Global Report）封面 © United Nations Environment Programme
环境部门往往是最薄弱的政府部门，而环境违法又往往出于政治经济原因。
如果环境执法的力度很小、罚款额度很低，那么那些公司为什么还要投资污染控制技术？
当铤而走险的代价如此之低，回报又如此之高，那么肆意攫取土地、森林、矿产和其他资源的不法分子又有什么可怕的呢？
自1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》（Stockholm Declaration on the Human Environment）以来，尤其是自1992年里约地球峰会（Rio Earth Summit）后，全球环境保护相关法规及机构得到了极大发展：截至2017年，全球有176个国家制定了环境框架法律，并有164个国家设立了环境保护部门或同等权力机构（明确涉及环境保护相关事务的内阁级机构）。
分别截至1972年、1992年和2017年时，建立环境保护法律体系的国家及地区。 © United Nations Environment Programme
截至2017年，全世界成立环境保护部门的国家及地区。深绿色表示成立了环境部或同等权力机构的国家及地区；浅绿色表示成立了独立环境保护机构或同等权力机构的国家及地区；黄色表示成立了环境保护相关机构的国家及地区。 © United Nations Environment Programme
虽然全球范围内的环境保护法规建设成果斐然，但是，人们也逐渐认识到，不论是发达国家还是发展中国家，都在环保法规贯彻推行方面存在阻碍，这些法律大多留于纸面，缺乏有效的实施方式（如缺乏明确的标准或职责要求）。
联合国环境规划署第五次《全球环境展望》（Global Environmental Outlook）综合报告指出，人类90项最重要的环境目标只有4项取得了可喜进展；地球可能即将达到人类福祉所依赖的生态阈值。
水体污染问题已威胁到了人类的生存。 © United Nations Environment Programme
环境法治是解决各种环境挑战的关键，包括气候变化、生物多样性丧失、水资源短缺、空气和水污染、土壤退化等诸多方面。在这些环境目标的推动下，环境法治已成为了必然。这印证了两个古老的真理：首先，仅靠自愿措施还不足以保障人类和地球赖以生存的环境的可持续管理，为了避免公地悲剧，法律的约束力是必须的。其次，与任何其他法律领域一样，法律目标只有在法治的前提下才能实现。
海地的垃圾焚烧已对当地环境造成严重污染。 © United Nations Environment Programme
环境法治执法不力也成为实现环境可持续发展的主要障碍。许多发展中国家在制定政府资金分配和发展决议时，都优先考虑宏观经济发展。与经济和自然资源开发部门相比，环保部门往往被边缘化，存在资源不足、经费及人员短缺等问题。这些国家通常国内预算有限，不足以建立强有力的环境保护机构，或推进长期的法制教育、保障执法。种种原因之下，许多国家尚未形成守法文化。
环境保护法治建设面临的最大挑战是缺乏政治意愿。国际法治专家托马斯•卡罗瑟斯（Thomas Carothers）指出，“（法治）改革的主要障碍不在于技术或资金，而是政治和人。”环境保护法治建设尤其如此。
通常，人们认为环境保护法规会限制国家的发展，而很少考虑环境保护法制建设对于一个国家长期的可持续发展的巨大意义。环境法治关乎可持续发展的四大支柱——经济、社会、环境、和平。环境保护没有法治保障，社会就不可能实现可持续发展。
首先，地方治理能力不足，以及国家政府和各层地方政府间的协调困难是可持续发展的最大障碍。
其次，另一个普遍存在的问题是，环境保护法规的初始框架往往借鉴其他国家的法律体系，并未充分考虑本国的实际条件、需求和优先发展要求，也常常缺乏明确且具体的施行目标或衡量标准。
再次，法规的内容和实施侧重也存在不平衡问题。捐助者的资助可能仅限于某一特定领域，如野生动物保护或气候变化适应性保护，但其他重要议题（如儿童环境健康）则可能会被忽视，缺乏必要的资金支持甚或公众关注。同时，一旦资助经费不能及时到位，再有力的政府环境保护计划都将难以为继。这种“有钱就做，没有就撤”的做法会不仅会给环境法治建设带来负面影响，也将损害社会大众对于政府法制体系的信任。
巴基斯坦的环境污染问题已威胁到了当地儿童及青少年的健康。在巴基斯坦南部港口城市卡拉奇，当地儿童在靠近阿拉伯海的一个垃圾填埋场里穿行、寻找可回收利用的垃圾。 © www.news.cn, Xinhua/Arshad
而这些绝不仅仅是发展中国家才有的问题。许多发达国家都建立了积极而全面的环境保护法律体系，但施行情况仍十分堪忧。2017年，欧盟委员会（European Commission）公布了其成员国环境法施行情况首份审查结果，发现各国在废物管理、自然和生物多样性、空气质量、噪音和水质管理等方面均存在执法不力问题，尤其是地方、区域和国家各层级机构在协调、执行力和资金、知识和数据等方面均存在欠缺，守法机制不健全，相关政策未得到有效整合。
截至2016年，向公众披露石油、天然气、矿产开采信息（包括矿产资源类型、开采人信息、开采期限等）的国家及地区。深绿色表示向公众披露全部石油、天然气、矿产开采信息的国家及地区；浅绿色表示向公众披露部分石油、天然气、矿产开采信息的国家及地区。 © United Nations Environment Programme
截至2017年，要求污染物排放及转移登记的国家及地区。深绿色表示针对污染物排放及转移建立了国家级立法措施的国家及地区；浅绿色表示要求对污染物排放及转移进行登记，但未建立国家级立法措施的国家及地区。 © United Nations Environment Programme
虽然许多国家正在努力加强环境保护执法，但也存在强烈反对的声音：不法分子会对环境保护者（包括森林护林员、政府巡查员、地方环保活跃人士、环保执法倡导者）进行骚扰、肆意扣留和监禁、威胁和杀害。
2000~2015年间，世界40个国家共有1209人因捍卫环境、土地和自然资源而牺牲；仅2016年，世界24个国家中就有200多名环境工作者被杀害。
2000~2015年间，世界40个国家共有1209人因捍卫环境而牺牲，主要集中在南美洲和亚洲。其中巴西527人、洪都拉斯129人、菲律宾115人、哥伦比亚103人、秘鲁79人、墨西哥47人、泰国22人、柬埔寨16人、刚果民主共和国16人、印度13人、巴拉圭13人、印度尼西亚11人。 © United Nations Environment Programme
从刚果民主共和国维龙加国家公园（Virunga National Park）护林员被杀事件，到2016年洪都拉斯环境保护非政府组织的领导人波尔塔•卡瑟雷斯（Berta Cáceres）谋杀案，对环境保护工作者、执法者、活动家和普通公民的恐吓和暴力业已成为对环境法治本身最大的挑战。
2016年3月2日，波尔塔•卡瑟雷斯被闯入家中的不法武装分子杀害，震惊世界。洪都拉斯的环境破坏活动猖獗，卡瑟雷斯常年为洪都拉斯的环境保护工作奔走，曾在2015年被授予戈德曼环境奖（Goldman Environmental Prize）。© ORLANDO SIERRA / AFP - Getty Images
2002~2017年间全球有报道的环境捍卫者与环境报道记者遭受杀害的人数。 © United Nations Environment Programme
建立守法文化是环境法治的核心。越来越多的国家在探究如何鼓励人们和机构遵守环境法律，以及不遵守法律的各种经济、制度、社会和心理层面的原因。
从政府方面来说，那些负责环境事务的官员往往不愿意配合其他机构的执法行动，因为担心自己会失去权力或控制权。例如，在中国进行的一项研究发现，“地方政府官员往往对国家政府层面的潜在干预非常敏感”，因为这往往意味着他们“有所失职”。而污染者恰恰利用了地方官员的这种恐惧。
环境执法机构的羸弱不仅会导致各类自然资源的减少、纵容有组织的违法犯罪行为，而且会打击公众对国家的信心。腐败和薄弱的环境法制制度亦会为投资环境带来众多不确定因素。
那些依赖自然资源作为国内生产总值来源的国家的腐败风险极高，因为资源获取权掌握在政府官员手中。通过对社会经济条件相似的国家进行研究，发现一个国家的自然资源资产越多，其政府官员腐败的可能性越高。
非法野生动植物贩运是有组织犯罪的重要收入来源，每年在黑市上的非法植物交易额约3.5亿美元，非法动物交易额约70~230亿美元。非法贸易环境违禁品——包括臭氧危害物质、非法伐木和采矿、野生动植物盗猎、非法捕捞——已成为继贩毒、伪造货币和人口贩运之后全球利润第四大的国际犯罪项目。这也再次印证了，腐败现象在世界各国普遍存在。
2012年，联合国环境规划署称，全球90%的森林滥伐均为有组织犯罪。© United Nations Environment Programme
当一个国家的环境法治能够对自然资源管理中的腐败和违法行为形成威慑，该国可能将吸引更多的资源投资。大量研究表明，通过建立更能灵活遏制腐败的环境执法机构，更能提高总体人均收入，特别是在那些自然资源开采依赖型国家。当一个行业中的同行企业都配合政府工作、愿意遵守法规时，这个行业中的其他公司的违法行为将有效降低。
若想要环境法治真正立得住脚，社会各方就需要了解他们在法律中的权力与义务，如何安全地行使这些法律，以及如果不遵守法律的后果。
联合国环境规划署理事会（United Nations Environment Programme’s Governing Council）确定了建立环境法治体系的七个核心要素：
1. 环境法规要公平、明确和可实施
环境法治的前提是制定公平、明确和可执行的法律法规。例如，中国的早期环境法规对于执法负责人的规定是模棱两可的：国家政府认为这是地方政府的责任，而地方政府为了不对当地企业造成不利影响，往往在法规执行中不积极。中国政府随后修订了法律，增加了法规的明确性和问责制。
分别截至1972年、1992年和2017年时，制定了环境影响评估法规的国家及地区。深绿色表示成立了独立的环境影响评估机构的国家及地区；浅绿色表示对成立了环境影响评估相关机构的国家及地区。 © United Nations Environment Programme
法律也应易于实施并适应国家背景，即需要适应该国特定的体制和文化经济背景。立法和执法之间的差距亦会对的一个国家的经济持续性、环境和公共健康带来负面影响，例如，含铅油漆在一些国家是被限制使用的，但仍有100多个国家是允许的。
同时，环境法治还必须考虑一些特殊的时间尺度。因为决策会产生一些不可逆的施行结果，所以法规制定还需要考虑某些特殊的时间尺度，如对于某些物种生存环境的影响、资源开采年限、温室气体排放阈值等。
联合国环境规划署称，继2014~2016年间全球能源及工业二氧化碳排放量相对稳定后，2017年全球能源及工业二氧化碳排放量再次攀升。 © United Nations Environment Programme
2. 信息获取、公众参与和法律公正
强有力的环境法治离不开公众和其他利益相关者参与政府决策，而且明确规定决策者要对其行为结果负责。这有助于整个社会信任氛围的建立。联合国还注意到，环境法治的一大终极作用是：“法治体系下的适当自然资源管理也是保障和平与安全的关键因素......”
获取信息是有效公民参与的基础。环境信息包括环境污染程度、污染源信息，以及其他类型的信息。公众参与环境决策可以扩充决策者可获得的信息、增强执行效力，并提供一种在问题升级之前避免或解决争议的方法。
分别截至1972年、1992年和2017年时，保护公众信息获取的国家及地区。深绿色表示将公民信息获知权纳入宪法保护范畴的国家及地区；浅绿色表示对公民信息获知权提供明文法律保护的国家及地区；双色表示二者兼具的国家及地区。 © United Nations Environment Programme
3. 机构和决策者的问责制和完整性
环境机构决定了环境法治面向公众的“面孔”，这些机构还肩负着更广泛的社会政治作用，向公众证明环境法为所有人带来的社会、经济、公共卫生、安全和环境效益。为了让公众长期支持环境倡议，环境机构和决策者必须建立问责制，并表现出诚信。
腐败是每个国家都存在的问题，无论其法治制度如何发达。透明度和问责制是预防和惩治腐败的主要手段，尤其是在自然资源方面。另一个重要手段是建立独立的政府监督机构（如环境审计部），既可以查处腐败行为，也有助于将政府资源集中整合。
截至2017年，将证人保护纳入国家法律的国家及地区。深绿色表示出台了证人保护国家专项法律的国家及地区；浅绿色表示出台了证人保护国家法规的国家及地区。 © United Nations Environment Programme
4. 机构内部和机构之间权责明确、分工协作
5. 建立无障碍、公平、公正、及时和反应迅速的争议解决机制
环境法院、环境法庭和其他执法及争端解决机制是维护环境法治的关键因素。
截至2017年，保护环境起诉权的国家及地区。深绿色表示将公民集体诉讼权纳入宪法保护范畴的国家及地区；浅绿色表示将公民集体诉讼权纳入环境法律体系的国家及地区；双色表示二者情况兼具的国家及地区。 © United Nations Environment Programme
6. 要意识到人权与环境法治之间的相互促进关系
环境法治的一大显著特征是，基于自然资源的重大政治、经济和社会变化（即公地悲剧和资源诅咒）既是环境法治的决定因素，也是应对对象。
分别截至1972年、1992年和2017年时，将环境健康纳入宪法保护范畴的国家及地区。深绿色表示将创建健康环境明确作为受宪法保护的一项权利的国家及地区；浅绿色表示将创建健康环境纳入宪法条款的国家及地区。 © United Nations Environment Programme
7. 制定解释环境法规的具体标准
政府必须向公众发布详细的指导和政策声明，阐明环境法律及其施行措施。环境法规的条款通常对术语的界定宽泛，以确保执法机构拥有自由裁量权。然而，关键的一点是，各执法机构须制定定义明确、可执行性强的法规并发布相关解释性政策文件。
环境保护执法并不仅仅是将违法者绳之以法。环境法治的最终目标是通过创造政府、经济和民生各方能共同遵守的环境法规，从而实现可持续发展。
END
译者按
这是一场仅靠环境保护部门单打独斗就能取胜的战役么？
面对触目惊心的数据，我们能做些什么？
究竟何时才能撬动政治和人类意愿？
景观设计师是否应该考虑参与并领导这场跨学科、跨地域、跨种族、跨时间的硬仗？
......
编译、制作 | 田乐
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《景观设计学》（Landscape Architecture Frontiers，简称LAF）由北京大学建筑与景观设计学院、高等教育出版社联合主办，中国城市科学研究会景观学与美丽中国建设专业委员会支持，俞孔坚教授担任主编。LAF为双月刊，刊号为CN10-1467/TU，ISSN号2096-336X，邮发代号80-985。全彩页印刷，每期主题集中阐述，中英双语呈现。
2014年，LAF成为中国国家广电总局首批认定学术期刊；2015年，成为CSCD核心库期刊来源刊；同年，荣获美国景观设计师协会年度交流类荣誉奖。2016年，入选中国（武汉）期刊交易博览会中国“最美期刊”；2016年和2018年，连续两届荣获中国高校优秀科技期刊称号。
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