归位尽责的新秩序：《公司债券发行与交易管理办法（征求意见稿）》修订要点解析 | 债券法评第18期

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8月7日，证监会发布了《公司债券发行与交易管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。这是新《证券法》和《国务院办公厅关于贯彻实施修订后的证券法有关工作的通知》（以下简称《通知》）实施以来，证监会首次就与前述规定相配套的部门规章进行的修订。《征求意见稿》的修订，旨在建立健全公开发行公司债券注册制相关制度，加强事中事后监管。根据《公司债券发行与交易管理办法（征求意见稿）》的起草说明，此次修订的主要内容涉及到落实公司债券公开发行注册制改革、结合新《证券法》具体内容进行适应性修订以及结合债券市场监管实践调整相关条款这三个方面。本文从债券发行与交易涉及到的交易所、投资者、发行人及其内部人、承销机构、服务机构等主要主体出发，观察《征求意见稿》的修订要点，一窥未来公司债券市场归位尽责的新秩序。

一、证券交易所职责的转化

（一）明确债券公开发行的注册程序

《征求意见稿》落实新《证券法》，明确了公开发行公司债券实施注册制，由证券交易所负责受理、审核，并报证监会注册。这正是体现了监管层面相信市场以及激励创新的态度，同时也为实现充分的信息公开提供了制度保障。根据《征求意见稿》，注册制下证券交易所的职责主要是受理和审核，处于相对的主导地位。《征求意见稿》的修订无疑进一步契合了市场化改革的要求，有利于实现市场主体的自我发展和约束。

（二）明确公司债券交易场所的范围

根据《证券法》《通知》《国务院办公厅关于规范发展区域性股权市场的通知》等规定，《征求意见稿》明确了公司债券交易场所不再包括中证机构间报价系统，因此公司债券交易场所的范围得到了明确。

（三）明确证券交易所的相关职责

发行人公开发行公司债券并上市申请，由证券交易所负责审核，主要通过向发行人提出审核问询、发行人回答问题方式开展审核工作，进而判断发行人是否符合发行条件、上市条件和信息披露要求，并提出审核意见。若认为发行人符合发行条件和信息披露要求的，将审核意见、注册申请文件及相关审核资料报送中国证监会履行发行注册程序。若认为发行人不符合发行条件或信息披露要求的，作出终止发行上市审核的决定。

（四）明确对证券交易所的监督

一是证券交易所的自行监督，证券交易场所应当建立定期报告制度，及时总结公司债券发行审核、发行承销过程及其他公司债券业务监管工作情况，并报告中国证监会。二是社会对证券交易所的监督，证券交易所应当建立健全审核机制，提高审核工作透明度，公开审核工作相关事项，接受社会监督。三是证监会对证券交易所的监督，包括事中的监督和事后的监督。在事中监督方面，中国证监会收到证券交易所报送的审核意见、发行人注册申请文件及相关审核资料后，履行发行注册程序。中国证监会认为存在需要进一步说明或者落实事项的，可以问询或要求证券交易所进一步问询。中国证监会认为证券交易所的审核意见依据不充分的，可以退回证券交易所补充审核。在事后监督方面，证监会在检查和抽查过程中发现问题的，证券交易场所应当整改。若证券交易场所公司债券发行上市审核工作违反相关规定，由证监会责令改正；情节严重的，追究直接责任人员相关责任。

二、投资者保护的加强

（一）调整投资者适当性管理的要求

根据新《证券法》，普通投资者和专业投资者划分的依据是财产状况、金融资产状况、投资知识和经验、专业能力等因素，专业投资者的标准由证监会规定。此次《征求意见稿》即落实了这一法律规定，将投资者适当性管理相关条款中的合格投资者调整为专业投资者，专业投资者的标准按照《证券期货投资者适当性管理办法》的规定执行。由于普通投资者与证券公司的纠纷中，证券公司承担举证责任，属于过错推定责任的情形。故专业投资者确定标准的明确，对日后其与证券公司发生纠纷后的举证责任分配，具有重要意义。

（二）调整普通投资者可参与认购交易的公募债券的要求

《征求意见稿》在原《管理办法》的基础上，增加了向普通投资者公开发行公司债券的两项条件——“发行人净资产规模不少于 250 亿元”和“发行人最近 36 个月内累计公开发行债券不少于 3期，发行规模不少于 100 亿元”，删除了原“债券信用评级达到AAA级”的要求。在减少评级依赖的前提下并未降低普通投资者可参与认购交易公募债券的门槛，而是通过进一步保证发行人的债务清偿能力以降低普通投资者所承受的风险，进而实现对普通投资者的实质性保护。

三、发行人约束的调整

（一）重申改变公开发行公司债券募集资金用途须经债券持有人会议作出决议

根据《征求意见稿》，公开发行公司债券筹集的资金，必须按照公司债券募集说明书所列资金用途使用；改变资金用途，必须经债券持有人会议作出决议。这是对新《证券法》第15条第2款规定的重申。据此，改变公开发行公司债券募集资金的用途，属于法定应当召集债券持有人会议的情形，若未经决议径行改变募集资金的用途，不仅发行人及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员会受到相应的行政处罚，还触发了不得再次公开发行公司债券的限制条件。

（二）整合公开发行公司债券的条件

《征求意见稿》吸收了新《证券法》规定的两项积极条件——“具备健全且运行良好的组织机构”和“最近三年平均可分配利润足以支付公司债券一年的利息”，以及新《证券法》规定的两项负面限制情形——“对已公开发行的公司债券或者其他债务有违约或者延迟支付本息的事实，仍处于继续状态”和“违反《证券法》规定，改变公开发行公司债券所募资金用途”。此外，《征求意见稿》还吸收了《通知》中“具有合理的资产负债结构和正常的现金流量”的发行条件。《征求意见稿》对新《证券法》和《通知》中发行条件的全面整合，有利于统一规范共识、明确法律适用。

（三）限制发行人自融

为了限制发行人自融，《征求意见稿》明确发行人不得在发行环节直接或间接认购其发行的公司债券。同时若发行人的董事、监事、高级管理人员、持股比例超过百分之五的股东及其他关联方认购或交易、转让其发行的公司债券，应当披露相关情况。

四、“内部人”法定义务的强化

（一）强化控股股东、实际控制人以及董事、监事、高级管理人员的相关义务

首先，《征求意见稿》明确除了发行人，其控股股东、实际控制人也应当全面配合承销机构、受托管理人、证券服务机构的相关工作。其次，《征求意见稿》规定，发行人的控股股东或者实际控制人对重大事件的发生、进展产生较大影响的，应当及时将其知悉的有关情况书面告知发行人，并配合发行人履行信息披露义务。此外，这些主体除了前述在认购或交易、转让发行人发行的公司债券时，应当披露相关情况；若作出公开承诺的，也应当在募集说明书等文件中披露。

（二）明确董事、监事、高级管理人员的信息披露义务

《征求意见稿》重申了新《证券法》关于信息披露的要求。一是董事和高级管理人员应当对公司债券发行文件和定期报告签署书面确认意见。二是监事会应当对董事会编制的公司债券发行文件和定期报告进行审核并提出书面审核意见。监事应当签署书面确认意见。三是董事、监事、高级管理人员应当共同保证发行人及时、公平地披露信息，所披露的信息真实、准确、完整。若无法保证公司债券发行文件和定期报告内容的真实性、准确性、完整性或者有异议的，应当在书面确认意见中发表意见并陈述理由，发行人应当披露。发行人不予披露的，董事、监事和高级管理人员可以直接申请披露。

五、承销机构责任的压实

（一）内化承销机构的责任

根据《征求意见稿》，承销机构应当建立健全内部问责机制，相关业务人员因违反公司债券相关规定被采取自律监管措施、自律处分、行政监管措施、市场禁入措施、行政处罚、刑事处罚等的，承销机构应当进行内部问责。此外，主承销商应当遵守业务规则和行业规范，诚实守信、勤勉尽责、保持合理怀疑，按照合理性、必要性和重要性原则，对公司债券发行文件的真实性、准确性和完整性进行审慎核查，并有合理谨慎的理由确信发行文件披露的信息不存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。主承销商还应当对公司债券发行文件中证券服务机构出具专业意见的重要内容履行审慎核查和必要的调查、复核工作，排除合理怀疑。

（二）防范承销机构的过度激励和低价竞争

根据《征求意见稿》，对内，承销机构应当制定合理的薪酬考核体系，不得以业务包干等承包方式开展公司债券承销业务，或者以其他形式实施过度激励。对外，承销机构应当综合评估项目执行成本与风险责任，合理确定报价，不得以明显低于行业定价水平等不正当竞争方式招揽业务。

六、服务机构权责的明晰

（一）证券服务机构的职责得到明确

证券服务机构在严格遵守法律法规、中国证监会制定的监管规则、执业准则、职业道德守则、证券交易场所制定的业务规则及其他相关规定的基础上，需建立并保持有效的质量控制体系、独立性管理和投资者保护机制，审慎履行职责，作出专业判断与认定，并对募集说明书或者其他信息披露文件中与其专业职责有关的内容及其出具的文件的真实性、准确性、完整性负责。此外，证券服务机构还应当妥善保存客户委托文件、核查和验证资料、工作底稿以及与质量控制、内部管理、业务经营有关的信息和资料。

（二）区分特别注意义务和普通注意义务

根据《征求意见稿》，证券服务机构及其相关执业人员应当对与本专业相关的业务事项履行特别注意义务，对其他业务事项履行普通注意义务，并承担相应法律责任。此外，从事证券服务业务应当配合中国证监会的监督管理，在规定的期限内提供、报送或披露相关资料、信息，并保证其提供、报送或披露的资料、信息真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。

（三）取消证券服务业务资格的要求

根据新《证券法》，证券服务机构在从事证券业务时，都不再需要获得特别许可，只需要进行备案。因此《征求意见稿》对债券募集说明书及其他信息披露文件所引用的审计报告、法律意见书、评级报告及资产评估报告等，一改以往《管理办法》“应当由具有从事证券服务业务资格的机构出具”的规定，而是要求应当由符合《证券法》规定的证券服务机构出具。

“债券法评”年度栏目由何海锋、邓晓明律师联合主持，分别侧重债券清偿（违约）纠纷与虚假陈述责任纠纷问题。如您对本栏目有任何想法、意见、建议，欢迎点击文末留言。

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