为有源头活水来 | 国资授权放权终落地

Original 郭克军贾琛等中伦视界 2024-07-01

作者：郭克军贾琛李代军朱将萌

解读

国务院国资委授权放权清单（2019年版）

2019年4月19日，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》（国发[2019]9号，以下简称“《改革方案》”），明确提出分类开展授权放权等改革要求。为落实《改革方案》精神，2019年6月5日，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国务院国资委”）发布《关于印发<国务院国资委授权放权清单（2019年版）>的通知》（以下简称“《通知》”），国务院国资委重点选取了5大类、35项授权放权事项列入《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》（以下简称“《清单》”），包括规划投资与主业管理（8项）；产权管理（12项）；选人用人（2项）；企业负责人薪酬管理、工资总额管理与中长期激励（10项）；重大财务事项管理（3项）等。

本文将对《清单》出台的背景、亮点作简要梳理，并择重点之重点，就其中部分授权放权事项进行详细分析。

一

《清单》出台的背景、亮点

2015年9月发布的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），作为国有企业改革的纲领性文件，提出了国有企业改革的总体方向，总体上应实现国有资产管理以管企业为主向以管资本为主的转变。

此后，国务院国资委不断推进以管资本为主的职能转变，相继发布了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（国办发〔2017〕38号）、《国务院国资委出资人监管权力和责任清单（试行）》（国资发法规〔2018〕25号）。

2019年国务院发布的《改革方案》提出分类开展授权放权，对国有资本投资、运营公司及其他商业类企业（含产业集团）、公益类企业等不同类型企业给予不同范围、不同程度的授权放权。

与以往的授权放权工作相比，《清单》的亮点主要体现在以下方面：

（1）更加明确相关条件和程序，确保授权放权落实落地。例如，《清单》全面取消了事前备案，基本上不会再出现“事前备案”、“事前沟通一致”、“备案同意后实施”的情形。

（2）更加聚焦企业的关切重点，确保授权放权激发活力。《清单》涉及的授权放权事项更加具体、务实和实际，均为实打实的、与企业切身相关的拳头事项。一些权利事项虽在其他文件中已有体现，但《清单》作了强化，有的在授权对象上进行了拓展，有的在程序方面予以细化，有的体现了鲜明的支持态度，更便于操作和落实。

（3）在《改革方案》分类基础上“再分类”，确保授权放权精准到位，有的放矢。根据中央企业的功能定位、发展阶段、行业特点等实际，《清单》分别针对各中央企业、综合改革试点企业（含国有资本投资运营公司试点、创建世界一流示范企业、东北地区中央企业综合改革试点、落实董事会职权试点企业等）、国有资本投资、运营公司试点企业以及特定企业明确了相应的授权放权事项。

同时，根据授权放权工作的不断推进，国务院国资委将适时评估授权放权的执行情况和实施效果，并动态调整授权事项和授权范围，以切实发挥授权放权的功效，尽量避免“该放的没放权到位，该管的没管住、没管好”。

《通知》要求集团公司要对所属企业同步开展授权放权、各地国资委结合各地实际制定授权放权清单，从而形成由一级到N级、从中央到地方的、由点到面的授权放权新态势。

《清单》是国务院国资委继续深入推进国有资本授权经营体制改革、完善国有资产管理体制的重要举措，也是落实国有资产管理由管企业向管资本转变、依法确立国有企业市场主体地位的具体要求。

二

《清单》重点授权放权事项

《清单》中的事项统称为授权放权事项，但“授权”、“放权”代表的意义不同：授权事项是将出资人权利授予企业董事会或企业集团行使，事项前加上“授权”的表述；这些权利仍属于出资人的权利，出资人对其可授可收、动态调整。而放权事项是将应由企业依法自主决策的事项、延伸到子企业的事项，下放或归位于企业，事项前加上“支持”的表述或直接对事项进行阐述；这些权利本身即应属于企业或子企业的权利，放权后不再回收或动态调整。即，除非事项前明确写了“授权”的，否则均为“放权”事项。

（一）对各中央企业的授权放权事项

该类放权授权事项统一适用于各中央企业，涉及事项最多（21/35），而且基本上为放权事项（17/21），适用范围最广，带来的影响也会最大，充分体现了国务院国资委推进授权放权工作的决心。

1. 混合所有制改革方案

《清单》首次将中央企业审批所属企业的混合所有制改革方案（主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业除外）纳入授权放权范围。该事项为放权事项。

自2015年《指导意见》发布以来，国务院陆续出台《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》、《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》等，支持国有企业混合所有制改革。2018年8月，国务院国有企业改革领导小组办公室发布《国企改革“双百行动”工作方案》，选取百余户中央企业子企业和百余户地方国有骨干企业，在2018-2020年期间实施国企改革，将国有企业混合所有制改革推向高潮。

在积极推进国有企业混合所有制改革的大背景下，《清单》明确将中央企业所属子企业制定的混合所有制改革方案的审批权限放归中央企业，有利于落实中央企业自主决策，提高工作效率，进一步推动国有企业开展混合所有制改革的主动性和积极性，更加有利于国企混改的顺利推进。

但需注意的是，根据国务院分类推进国有企业混合所有制改革的要求，对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域以及主要承担重大专项任务的子企业，其混合所有制改革方案原则上仍应当报国务院国资委进行审批；而“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域以及主要承担重大专项任务的子企业”的认定，仍需要一企一议。

2. 工资与激励机制

《改革方案》授权国有资本投资、运营公司董事会审批子企业的股权激励方案，支持依法合规采用股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股等多种方式开展股权激励；首次明确国有资本投资、运营公司子公司的“股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩”。

《清单》明确中央企业控股上市公司股权激励计划报国务院国资委同意后，由中央企业审批分期实施方案；支持中央企业在符合条件的所属企业开展多种形式的股权激励，股权激励的实际收益水平，不与员工个人薪酬总水平挂钩，不纳入本单位工资总额基数；中央企业审批所属科技型子企业股权和分红激励方案，企业实施分红激励所需支出计入工资总额，但不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数，不作为企业职工教育经费、工会经费、社会保险费、补充养老及补充医疗保险费、住房公积金等的计提依据。

此外，《清单》明确提出支持中央企业所属企业按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出的原则，采取公开遴选、竞聘上岗、公开招聘、委托推荐等市场化方式选聘职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立职业经理人制度；支持中央企业所属企业市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度等。

《清单》对薪酬分配机制、股权激励机制及市场化选聘机制改革措施细化落地，是对国有企业当下诉求的直接回应，有利于增强微观企业活力，充分调动员工进行改革的积极性和主动性。

3. 产权交易事项

《清单》规定了中央企业对其持股的上市公司和非上市公司的授权放权事项。

对于非上市公司，规定中央企业有权决定国有参股非上市企业的资产重组，审批所持有非上市股份有限公司的国有股权管理方案和股权变动事项（主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业除外），并授权中央企业决定集团及所属企业以非公开协议方式参与其他子企业的增资行为及相应的资产评估（主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业除外）。

尤其是，对于非上市股份有限公司的国有股权管理方案，以前要逐级上报到国资委，程序较为繁琐，耗费时间较长，本次放权将大大缩短审批时间；非上市股份有限公司的股权变动事项，“变动”的涵盖范围较广，包括但不限于产权转让、同比例/非同比例增资、无偿划转等。

《企业国有资产交易监督管理办法》规定了经国有出资企业审议决策可采取非公开协议方式增资的情形，且除特定情形增资可依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例外，企业增资应当在完成决策批准程序后开展审计和资产评估。《清单》则明确，中央企业决定集团及所属企业以非公开协议方式参与其他子企业的增资行为及相应的资产评估事项（主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业除外），即除例外情形外，中央企业集团内部的子企业增资及其资产评估事项由中央企业自主决定。

对于上市公司，《清单》规定中央企业审批由国有股东持股并在一定比例或数量范围内的上市公司股权转让事项，包括：未导致上市公司控股权转移的国有股东通过证券交易系统增持、协议受让、认购上市公司发行股票等事项；未触及证监会规定的重大资产重组标准的国有股东与所控股上市公司进行资产重组事项；国有股东通过证券交易系统转让一定比例或数量范围内所持有上市公司股份事项且同时应符合国有控股股东持股比例不低于合理持股比例的要求；未导致国有控股股东持股比例低于合理持股比例的公开征集转让、发行可交换公司债券及所控股上市公司发行证券事项等。

《上市公司国有股权监督管理办法》规定了国家出资企业负责对上市公司的相关股权转让事项进行管理。《清单》则进一步明确，将相关股权转让事项的审批权限直接交由中央企业行使。

4. 发行债券事项

《清单》授权中央企业决定公司发行短期债券、中长期票据和所属企业发行各类债券等部分债券类融资事项；对于中央企业集团公司发行的中长期债券，国资委仅审批发债额度，在额度范围内的发债不再审批。

但是，根据《公司法》第66条的规定“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定”，该条并未区分短期债券、中长期债券，国有独资公司发行公司债券均须由国有资产监督管理机构决定。《清单》该项授权能否突破《公司法》第66条的规定，未来实践中两者如何适用，可能尚待进一步检验。

（二）对综合改革试点企业和国有资本投资、运营公司试点企业的授权放权事项

在深化国有企业改革的过程中，国务院国资委推出了包括国有资本投资、运营公司试点企业等在内的一系列改革试点企业（以下合称“综合改革试点企业”）。《清单》明确对综合改革试点企业的董事会进行授权，授权范围主要集中在审批战略规划和投资决定两方面：在战略规划方面，授权综合改革试点企业董事会审批企业五年发展战略和规划并向国务院国资委报告结果。在投资决定方面，授权综合改革试点企业董事会按照《中央企业投资监督管理办法》要求批准年度投资计划，报国务院国资委备案；授权董事会决定主业范围内的计划外新增股权投资项目，总投资规模变动超过10%的，应及时调整年度投资计划并向国务院国资委报告等。

此外，《清单》还针对国有资本投资、运营公司试点企业的董事会另行专门授权，授权董事会在已批准的主业范围以外，根据落实国家战略需要、国有经济布局结构调整方向、中央企业中长期发展规划、企业五年发展战略和规划，研究提出拟培育发展的1-3个新业务领域，报国务院国资委同意后，视同主业管理，并待发展成熟后，可向国务院国资委申请将其调整为主业。对国有资本投资、运营公司董事会培育发展新业务领域的授权将有助于增强公司经营自主权，加快公司投资布局结构调整，更好发挥其在战略新兴产业的探索与引领推动作用。

其中，授权国有资本投资、运营公司按照国有产权管理规定审批国有资本投资、运营公司之间的非上市企业产权无偿划转、非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项。可以看出，相较于统一适用于各中央企业的产权交易授权放权事项，对于国有资本投资、运营公司的产权交易，仍存在一定的区别，授权放权范围更广，不仅包括非公开协议增资，还包括产权无偿划转、非公开协议转让等。

总体而言，对于国有资本投资、运营公司的授权放权，更加市场化，这也与国有资本投资、运营公司的市场化、专业化特点密切相关。

（三）对特定企业的授权放权事项

除对上述主体的授权放权事项进行规定外，《清单》还明确对集团总部在香港地区、澳门地区的中央企业在本地区的投资，可视同境内投资进行管理。在《清单》公布前，部分中央企业由于集团总部设在香港或澳门，被视作境外企业，在对内地的投资中受到行业准入、持股比例、会计及税务准则等因素的限制，《清单》该条的规定有利于减少对集团总部设立在香港、澳门的中央企业在内地投资的限制，有利于该等中央企业发挥自身优势，根据战略投资规划灵活布局。

此外，《清单》授权“落实董事会职权试点中央企业”董事会相关职权：根据中央企业负责人薪酬管理有关制度，制定经理层成员薪酬管理办法，决定经理层成员薪酬分配，企业经理层成员薪酬管理办法和薪酬管理重大事项报国务院国资委备案；对副职经理人员进行评价，评价结果按一定权重计入国务院国资委对企业高管人员的评价中。《清单》授权董事会职权试点中央企业的董事会对职业经理人实行市场化薪酬分配制度和评价制度，将更加有利于提高试点中央企业高级管理人员的积极性和主动性。

三

授权放权的保障

如前所述，根据授权放权工作的不断推进，国务院国资委将适时评估授权放权的执行情况和实施效果，并动态调整授权事项和授权范围。

《清单》授权放权在给予中央企业更大的自主经营权的同时，也对其行权能力建设、自我约束、规范运营提出了新的更高要求。《通知》要求各中央企业要加强党的领导和完善公司治理，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制；要夯实管理基础，优化集团管控，健全完善风险、内控和合规体系，确保各项授权放权接得住、行得稳。

同时，《通知》明确国务院国资委将加强事中事后监管，健全监管制度、严格责任追究，以实现授权与监管相结合、放活与管好相统一。国务院国资委将利用好“授权”，既然能授权，亦可以视情况收权；对于获得授权但未能规范行权或出现重大问题的企业，国资委将督促企业做出整改，根据情况收回相应的权利。

End

作者简介

郭克军律师

北京办公室合伙人

业务领域：资本市场/证券, 私募股权与投资基金, 银行与金融, 环境、能源与资源

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北京办公室合伙人

业务领域：资本市场/证券, 收购兼并, 私募股权与投资基金

李代军律师

北京办公室资本市场部

朱将萌律师