【专题报告】美国国防技术转移及转化的主要做法及启示
美国国防技术转移及转化的主要做法及启示
李斌，裴大茗，李占
中国船舶工业综合技术经济研究院
来源：《中国科技论坛》
摘要: 美国国防技术转移与技术转化是两个概念，两方面同等重要，近期更侧重于快速能力转化和联合能力转化。美国围绕国防技术转移与转化制定了一系列顶层战略和法律法规，形成了一套完善的组织管理体系，设置了完整的技术转移与转化计划，有力支撑了军民一体化的国防工业基础建设，促进了产业创新能力的提高。本文通过对美国国防技术转移与转化顶层战略、组织架构以及 2010—2012 财年国防技术转移与转化计划的分析，为中国国防技术转移与转化工作提供一定借鉴。
美国国防部存在技术转移 (technology trans-fer) 与技术转化 (technology transition) 两个不同概念。经过数十年的发展，美国形成了完善的国防技术转移与技术转化管理体系: 制定了一系列顶层战略，指导规划长远战略目标; 出台了一系列法律法规，明确主体职责和行为规范; 成立了专门机构，统筹管理技术转移和转化工作; 针对不同环节，设立多个专项计划给予支持; 探索实践多种模式，促进军民一体化融合发展。美国在国防技术转移与转化方面的经验和做法，对做好中国国防技术转移与转化工作有借鉴与指导作用。
1、技术转移与转化的区别与联系
技术转移是科学知识、技术成果、科技信息以及科技能力等从一个组织到另一个组织的转移，是将具有商品属性的技术在两个利益主体间进行所有权或使用权让渡的活动。技术转化是指为提高生产力水平而对科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的科技成果进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新产品、新工艺、新材料，发展新产业等活动。技术转化是从研究到技术再到产品应用的纵向链条，而技术转移是从技术提供方到接受方的横向链条。技术转化本质上是对技术形态的转化，而技术转移是技术所有权或使用权在不同利益主体之间的转移。技术转移和技术转化相互渗透、相互融合。如产学研结合通常既是技术转移的过程，又是技术转化的过程。
2、美国国防技术转移与转化内涵
2.1国防技术转移
按照美国国防部的定义，国防技术转移是一种在军队和非军队系统间，知识、专业技术、设施和设备，以及其他可应用资源的交流。具体包括军转民活动 (使美国国防部开发的技术具有商业可用性)、民转军活动 (使美国国防部外部机构开发的技术具有国防安全效用)，以及军民两用科学和技术的研发活动 (使得开发的技术能够同时应用于国防和非国防领域) 。20 世纪 80 年代，美国政府面临国会和民众要求国防技术成果服务经济社会发展的压力，开始制定相关的法律法规，推动军用技术向民用转化，到 90 年代提出构建军民一体化发展的国防工业基础，2000 年以后进一步强化军民融合发展，不断提升国家竞争力。应该说，美国国防技术转移是发端于外部压力，更多强调国防和经济建设的融合发展。
2.2国防技术转化
国防技术转化主要指国防领域内部的成果转化，即把预研阶段形成的成果更好地转化到装备研制和作战部署阶段。美国国防部提出国防技术线 (主要关注预研阶段，对应国防部研发预算6. 1 ～6. 3 阶段，技术成熟度一般只要求做到 5 级)与采办线 (主要关注型号研制阶段，对应国防部研发预算 6. 4 ～ 6. 7 阶段，技术成熟度一般要求从7 级起步) 之间容易形成“死亡之谷”，阻碍实验室成果走向实用、形成装备和产品。国防技术转化主要目的就是跨越“死亡之谷”，快速、经济地将成熟的或即将成熟的技术更好、更快形成装备和战斗力，进而形成作战能力。因此，开展国防技术转化是国防科技发展的本质要求，是美军保持军事技术优势，维持其全球领先地位的关键环节。
美国国防部将国防技术转移与技术转化放到同等重要的地位。从单纯发展军、到军转民、再到军民一体是历史发展的必然趋势，提升国家创新能力和综合竞争力要求做好国防技术转移。但从近年来的发展思路和实际的经费投入来看，美国国防部更加重视国防技术转化，特别是快速能力形成和联合作战能力形成。从美国政府的发展战略和实践中不难看出，做好国防技术转化是国防部的核心职责，直接关系到国防科技发展和武器装备研制水平，进而影响到整个国家的军事实力。
3、美国国防技术转移与转化做法
3.1顶层战略
国防技术转移与转化是美国军民融合发展战略的重要组成部分。纵观美国国防部技术转移与转化发展历程及顶层战略，有两条核心主线贯穿其中，一是通过加强国防采办管理从需求牵引的角度促进技术转移与转化; 二是通过加强国防基础科技创新从技术推动的角度促进技术转移与转化。
(1) 国防采办中的技术转移与转化战略。在国防采办过程中，美国国防部主要通过需求牵引，拉动技术转移与转化的实现。从 20 世纪 90 年代起到 21 世纪，美国国防部针对采办实行了一系列改革，陆续提出了全流程采办、里程碑考核、渐进式采办、螺旋式发展、试验鉴定一体化、基于知识的采办等改革思路，引入用户需求分析和技术成熟度评价，加速科技成果向武器装备的转化，缩短采办周期，降低采办风险和成本。具体的措施包括: ①采办过程中，明确将符合要求的民品列为优先采办对象。在武器装备采办的开始阶段，美国就将技术转移纳入决策过程，通过需求牵引，实现军民技术的双向转化，以获取符合需求的武器装备。②将竞争作为实现技术转移与转化的重要动力。美国绝大多数军工企业是私有企业。美国国防部认为，在私营企业以利润最大化为经营目标的前提下，竞争性采办是促使军工企业加快技术研发、并积极将先进技术应用至武器装备研制的重要手段，对保证国防部采购到高质量、可承受、创新的产品至关重要。③注重利用中小企业产品、技术。美国国防部在采办过程中，积极鼓励中小型企业将民用产品和民用技术应用到军品科研生产，促进先进技术转移，克服武器装备供应商“单源化”趋向，增强国防工业基础的竞争与创新活力。④重视利用国际合作，实现国外先进技术转移至国内。美国高度重视与其他军事技术发达国家特别是与盟国之间的联合研制，充分利用国外先进技术获得成本更低、质量更好的武器装备。
(2) 国防科技创新中的技术转移与转化战略。美国针对国防科技创新探索性强、不确定因素多、技术风险大等特点，建立了以国防部为核心管理部门的管理模式，在负责研究与工程的助理国防部长办公室下设国防技术转移办公室。国防部把国防基础科技成果转化纳入采办体系，明确技术转移与转化是国防预研工作的一部分 。具体的措施包括: ①注重颠覆性技术研究，激发创新成果形成及应用: 建立孵化器模式的创新研究机制，建造技术主导样机，进行新技术试验验证; 实施颠覆性技术转化倡议，建造风险降低样机，将研制出的样机交给采办部门。国防部和军种每年都参与国防工业协会举办的颠覆性技术论坛，激发创新思路。②强化预研管理部门与作战用户的结合。负责研究与工程的助理国防部长办公室制定技术转移规划时，充分考虑联合作战司令部、军种作战用户的意见，加强现实作战需求信息收集与分析，对未来作战需求进行预测研究，突出作战需求对国防预研的牵引作用。③加强预研阶段的竞争，强化对技术成熟度的审查评估。所有预研项目均在网上或公开刊物上公布综合性部局公告，开展公开、公平、公正的竞争。对于重大国防采办项目，在进入工程研制阶段之前，应保持两家或两家以上的承包商进行样机研制和演示验证。④重视快速能力转化。主管国防预研的负责研究与工程的助理国防部长办公室介入重大装备采办项目的技术成熟度管理，不断优化技术转移机制，为渐进式采办快速提供成熟技术、缩短装备研制周期，降低技术风险。如新成立快速反应办公室和快速采办核心小组，加快成熟技术转化应用到装备，其中有些样机产品可以直接交付应急作战部门使用; 建立信息反馈机制，将技术成果应用的经验教训，及时反馈到相关研发机构和预研管理部门。
2012 年 10 月，美国国防部技术转移工作小组编制出台《 2013—2017 未来五年国防部技术转移战略与行动规划》，用于指导未来 5 年国防部技术转移工作的开展。该规划确定了三大重点措施，全面审查与改进技术转移与转化工作: ①进行全面的技术转移最佳实践范例调查; ②优化公众获取美国国防部实验室资源的环境; ③促进国防科研机构与地方和区域机构建立更为紧密的联系。
3.2组织架构
经过数十年的发展，美国已经形成了完善的国防技术转移与转化管理机构体系。国会主要通过立法推动国防技术转移和转化，从 1980 年通过拜杜法案以来，陆续通过了十余部法律，解决了知识产权权属界定和利益分配机制等制约技术转移的核心问题。政府层面主要是白宫、国防部等部门，通过制定规划、成立机构、设立计划等方式具体推进技术转移和转化工作。美国国防部早在 20 世纪 90 年代初就成立国防技术转移办公室，目前设在负责国防预研管理部门的负责研究与工程的助理国防部长办公室，统一负责国防技术转移与转化工作，包括制定发展战略、管理技术转移与转化计划、与其他政府部门协调沟通等。三军和各业务局也有相应的技术转移与转化机构，负责本领域的技术转移与转化工作。此外，政府还设立了技术转移与转化服务机构，如国家技术转让中心、联邦实验室技术转移联合体、国家技术信息中心等作为重要的信息支撑和交流平台，总体上形成了完整的管理体系。从具体的科研单位来看，美国国防部下属实验室设有研究与技术应用办公室，负责本实验室的技术转移与转化工作。此外，大学也设立了专门的技术转移机构或利用第三方机构来推进本单位的技术转移与转化工作。
3.3技术转移与转化专项计划
美国国防部为满足对武器装备研制生产各个阶段的不同需求，有针对性地制定了各种技术转移与转化计划。本文依据美国政府审计署 (GAO)提交国防部的调查报告，列出了 2010—2012 财年技术转移和技术转化计划详细信息 (见表 1)。
美国国防技术转移与转化计划具有如下特点:
(1) 完整的技术转移与转化计划体系。专项计划大致分为国防部单独管理、军种单独管理、国防部和军种共同管理三类。其中支持国防技术转移的计划有制造技术计划 (ManTech)、小企业技术转移/创新研究计划 (SBTT/ SBIＲ) 等; 主要支持国防技术转化的计划有先期技术演示(ATD)、先期概念技术演示 (ACTD)、联合能力技术演示验证 (JCTD)、技术转化倡议 (TTI)、快速反应/超快反应基金 (QＲF/ＲＲF) 等。
(2) 投入经费额度大。2010—2012 财年，国防部和各军种共计管理了 20 项技术转移计划，共计资助经费 79 亿美元。其中国防部部长办公室管理 8 项，资助经费 19 亿美元。各军种管理 14 项，资助经费 60 亿美元。
(3) 重点支持快速能力转化和联合能力转化。50%以上的计划实施周期少于两年的，主要目的在于实现国防快速转移与转化和提高联合作战能力。如联合能力技术演示验证 (JCTD)，针对联合作战需求做了进一步改进和优化，进一步优化技术转移机制，技术演示验证周期从 3 ～4 年缩短为 1 ～3年，改进了跨部门联合采办方式，联合作战司令部的介入则更深更广，以更好地满足联合作战的需要。
近些年来，由于自动减赤制度的影响，美国国防研发预算面临较大的削减压力，在此背景下，美国国防部通过不懈努力仍然保持国防基础科技经费 (6. 1 ～ 6. 3) 稳定投入，2012 财年起一直保持在 120 亿美元左右，2015 年 4 月提交的 2016 财年预算达到 123 亿美元。各类国防技术转移与转化专项计划主要由 6. 2 和 6. 3 预算安排，近年来同样保持稳定支持，个别计划上升较快。如快速反应基金 (QＲF) 2014 财年预算为 6950 万美元，2016 财年预算甚至达到了 9050 万美元，是 2010—2012 财年平均水平的 4 倍多; 联合能力技术演示(JCTD) 与快速创新基金 (ＲIF) 2014—2016 财年预算与 2010—2012 财年的平均水平相当，充分体现了国防部对快速能力转化和联合能力转化的持续重视。
4、政策建议
4.1中国国防技术转移和转化现状分析
冷战期间，美国实现先军后民，不重视国防技术转移，尽管军事技术取得了优势，但是经济和高技术竞争力下降; 实施军民一体化的发展战略后，针对国防技术转移和转化构建了完善的法律、组织、计划体系，大力发展军民两用技术，充分利用民用优势资源，形成了军民一体发展、灵活反应的国防工业基础。以色列一直采用先军后民、以军带民的战略，但是由于技术转移工作做得较好，国防高科技很好地带动了经济发展。从发达国家的发展经验和教训来看，尽管各国国情不同，但建立既有利于经济发展，又有利于国防现代化的国防科技工业已经成为普遍共识，而做好国防技术转移和转化是打通创新链条，提升国家综合竞争力的重要手段。技术转移和转化做得不好，不管是推行什么顶层战略都难以实现国防和经济建设融合发展，真正提升国家综合竞争力。
从顶层战略层面来看，中国经历了先军后民、以军带民、军民结合、寓军于民等发展阶段，十七大提出军民融合发展的思想，十八大后军民融合上升为国家战略，军民融合的本质要求就是统筹国防和经济建设，实现国防和民用资源渗透融合、共享共用，核心举措就是注重军民科技成果的双向转移，大力发展军民两用技术等。从概念内涵层面来看，中国较少提到国防技术转移的概念，更多使用国防科研成果转化应用，由于体制的原因过去很长一段时间主要强调国防科技工业部门在军品研制和民品开发过程中形成的科研成果的产品化和商业化过程，更加重视军转军和军转民。对于充分利用全社会优势资源发展国防科技，即民转军重视不足。从法律法规层面来看，针对国防技术转移和转化的法律法规较为欠缺，特别是国防知识产权权属界定和利益分配机制没有形成法律规范。从组织管理和运行机制上看，尚没有专门统管国防技术转移和转化的机构，也没有形成针对国防技术转移和转化的科学评价和激励机制。因此，尽管中国和美国国情不同，但是借鉴美国等发达国家在国防技术转移和转化方面的经验和教训，对于做好中国的国防技术转移和转化工作，促进军民深度融合发展仍然十分必要。
4.2做好国防技术转移转化的建议
(1)将国防技术转移和成果转化提升到战略高度，完善国防技术转移转化体系。要从建立）更广泛的军民融合国防工业基础、提高本国产业创新能力的战略高度重视国防技术转移工作。建立安全、开放、竞争的国防技术转移体系，包括层层负责的国防技术转移组织体系和层次分明、重点突出的计划，使技术转移成为国防部门和国防科研院所的法定职责，为技术转移奠定稳定的体制和机制保障。
(2) 加强军民科技资源统筹，分类设立国防技术转移和转化计划。国防和民口科研主管部门加强科研计划和经费管理的沟通协调，分阶段、分类别设立国防技术转移和成果转化计划，或明确现有科研计划渠道的支持范围和成果衔接条件。武器装备科研生产体系逐步向民口单位开放，通过有步骤地扩大参与范围，在立项、研究开发、成果转化各个环节实现公平竞争与积极合作，促进先进、适用技术的交流和共享。对于军转军和民转军，核心是充分发挥已有计划的作用，加强技术转移和转化的监督考核工作。对于军转民可以新设渠道，主要支持具有民用应用潜力/前景的成熟技术，大力开展试验验证，满足商品化应用要求。
(3) 设立专门的技术转移和转化管理机构，统筹管理国防技术转移转化工作。设立专门的国防技术转移和转化办公室，制定国防技术转移和转化规划和政策，统管国防技术转移和转化计划; 建立国防科技成果数据库，搭建统一的国防科技成果信息平台，分类统计、筛选成果信息，并向合适的部门和单位定期发布; 建立国防科技成果转移转化年度报告制度; 对国防领域技术转移情况进行综合评价; 制定技术转移转化中介机构运行规范，建立一支专业的技术转移转化人才队伍。
(4) 加强科研项目管理，突出技术转移和转化考核评价。明确科研项目承担单位的技术转移转化义务，并将技术转移转化水平和能力作为科研项目立项和验收的重要内容和依据。如预研项目规划论证阶段必须要有型号研制主管部门、装备采购及使用部门参与，突出需求牵引和问题导向; 立项阶段，鼓励产学研联合申报承担科研项目，重大技术转移转化项目必须由工业部门牵头申报，尝试科研项目后补偿机制; 项目验收时，承担单位应形成技术转移转化报告; 项目管理过程中引入技术成熟度评价，由第三方或主管部门组织专家独立鉴定，提出成果转化应用意见; 加强项目后评价，追踪成果应用情况。
(5) 完善国防知识产权管理机制。尽快完善国防知识产权权属界定以及利益分配机制，明确国防技术转移转化收入中发明人及其单位的收益。探索协议定价、中介服务机构评估等国防知识产权定价方式。本着既保证国家安全又保护知识产权所有者权利，并有利于技术转移的宗旨，进一步完善国防知识产权定密和解密机制。在符合保密规定的前提下，探索成果拥有单位自主决定对其持有的国防科技成果采取转让、许可、作价入股等方式开展转移转化活动。
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