中心解读 |《数据出境安全评估办法》发布，数据处理者应如何开展安全评估？
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文 | 刘耀华 信通院互联网法律研究中心高级研究员
一、《办法》明确了需要通过安全评估方式向境外提供数据的几类场景
安全评估的出境方式是《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》中规定的主要出境方式之一，按照三部立法的规定，关键信息基础设施的运营者收集和产生的个人信息和重要数据（《网络安全法》第37条）、处理个人信息达到国家网信部门规定数量的个人信息处理者（《个人信息保护法》第40条）是应当通过安全评估才能向境外提供数据的。同时，法律也赋予国家网信部门可以根据实际需要进行调整的权力，如《数据安全法》第31条明确，除关键信息基础设施运营者之外，其他数据处理者在我国境内运营中收集和产生的重要数据的出境安全管理办法，由国家网信部门会同国务院有关部门制定。根据三部立法的规定，《办法》将需要通过安全评估的数据出境场景细化为四类，即：
第一，数据处理者向境外提供重要数据的。在这一类场景中，《办法》落实《数据安全法》的规定，将除关键信息基础设施运营者之外的其他数据处理者向境外传输重要数据的方式也明确为安全评估。按照《办法》规定，重要数据是指一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用，可能危害国家安全、经济运行、社会稳定、公共健康和安全等的数据。
第二，关键信息基础设施运营者和处理100万人以上个人信息的数据处理者向境外提供个人信息的。《办法》将处理《个人信息保护法》中处理个人信息数量的要求进行了细化，以具体人数而非个人信息数量为标准，明确处理100万人以上个人信息的需进行安全评估。《办法》的规定体现了对用户数量较多的数据处理者的关注，是维护大量个人信息安全的重要考虑。《网络安全审查办法》中也以100万用户个人信息为基准，作为网络安全审查的考虑因素，第7条明确规定掌握超过100万用户个人信息的网络平台运营者赴国外上市，必须向网络安全审查办公室申报网络安全审查。
第三，自上年1月1日起，累计向境外提供10万人个人信息或者1万人敏感个人信息的数据处理者向境外提供个人信息。《办法》完善了此前征求意见稿的规定，以特定的期限限制为准，规定了需要进行出境安全评估的累计数量要求。这一要求实质上是以最高两年时长为准，从上年1月1日起算，达不到数量要求的可以不用安全评估，达到数量要求的应当进行安全评估。两年期间过后，可以以新的时间起算点开始计算。这一调整方式避免了将在较长期间内达到数量要求的数据处理者均纳入评估对象的弊端，为数据出境需求存在动态变化的中小企业设置了宽松的条件。
第四，《办法》设置了兜底性条款，国家网信部门有权规定其他需要进行数据出境安全评估的情形。
二、《办法》明确了省级网信部门和国家网信部门的逐级审查要求
此前的征求意见稿虽然也规定，数据处理者应当通过所在地省级网信部门向国家网信部门申报数据出境安全评估，但是并没有明确省级网信部门在安全评估程序中的具体职责和义务。《办法》进一步做出了清晰的界定，针对省级网信部门和国家网信部门的职责和权力均予以完善。
在申报安全评估流程中，省级网信部门是第一层审查主体，主要负责形式审查，对申报材料的完备性进行查验。数据处理者首先要将所有的申报材料提交省级网信部门，省级网信部门根据《办法》第6条的规定，查验数据处理者是否提供了所有的材料，对于材料齐全的，可以将材料直接报送国家网信部门，对于材料不齐全的，则有权退回数据处理者，并一次性告知其需要补充的材料。材料补充完之后，数据处理者应当再次提交给省级网信部门，由其再次进行材料完备性查验。
在申报安全评估流程中，国家网信部门是第二层审查主体，主要负责组织国务院有关部门、省级网信部门、专门机构等开展实质性安全评估。在这一阶段，可能产生三种情况。第一种是终止安全评估，即对于数据处理者无故不补充或者更正材料的，国家网信部门可以终止安全评估；第二种是符合出境要求，数据处理者通过安全评估；第三种是不符合出境要求，或者故意提交虚假材料，数据处理者不通过安全评估。同时，《办法》还赋予了数据处理者申请复评的权利，即数据处理者如果对于安全评估结果有异议，那么可以向国家网信部门申请复评。但需要注意的是，复评的结果为最终结论，数据处理者不得再次申请复评。
三、《办法》明确了安全评估重点关注的因素，与其他国家和地区对数据跨境流动的关注点具有一致性
当前，全球各个国家和地区之间的数据保护水平和管理制度具有非常大的差异性，主要国家和地区出于保护个人隐私、公共利益等合法公共政策目标的考虑，在开展数据跨境流动过程中也非常关注数据流入国的数据保护情况，如欧盟GDPR中明确规定在涉及数据跨境流动“充分性保护认定”中应重点评估数据流入国的数据保护法律规则、数据保护的监管水平等情况，同时数据流出方的企业也应当对数据接收方的数据安全保障措施、数据接收方所在国的数据保护水平进行评估和担保；日本《个人信息保护法》、新加坡《个人信息保护法》等立法中规定的“充分性保护”认定中关注的主要因素与此都有共通之处。我国安全评估内容与国际主要国家和地区针对数据跨境流动涉及的关注重点具有一致性。从《办法》第8条的规定来看，重点评估的事项涉及以下内容：（一）数据出境的目的、范围、方式等的合法性、正当性、必要性；（二）境外接收方所在国家或者地区的数据安全保护政策法规和网络安全环境对出境数据安全的影响；境外接收方的数据保护水平是否达到中华人民共和国法律、行政法规的规定和强制性国家标准的要求；（三）出境数据的规模、范围、种类、敏感程度，出境中和出境后遭到篡改、破坏、泄露、丢失、转移或者被非法获取、非法利用等的风险；（四）数据安全和个人信息权益是否能够得到充分有效保障；（五）数据处理者与境外接收方拟订立的法律文件中是否充分约定了数据安全保护责任义务；（六）遵守中国法律、行政法规、部门规章情况；（七）国家网信部门认为需要评估的其他事项。这些内容均是数据跨境流动过程中为了确保数据安全应当重点关注的，同时也是为了实现保障数据出境安全性的重要目标，维护数据所涉及的个人利益、公共利益，对数据出境进行重要事项评估也是管理过程中应当关注的重点内容。
四、《办法》明确安全评估结果的有效期原则上为两年
安全评估的结果并非一次性有效，根据《办法》第14条规定，评估结果有效期为2年，从评估结果出具之日起开始计算。这意味着，做出安全评估结果之前的提交材料、核验材料、补充材料、进行评估等期限均不计算在内。在2年有效期届满前，如果数据处理者需要继续开展数据出境活动的，则应当在有效期届满前的60个工作日前重新申报评估。否则，数据处理者无法继续合法开展数据出境。60个工作日是《办法》综合前期的各阶段时间而计算出的时间，如查验材料的5个工作日、确定是否受理的7个工作日、安全评估的45个工作日等，为数据处理者保障数据跨境的持续性提供了充分的期间。而且，作为持续性数据出境活动的后续安全评估，只要没有发生重要因素的改变，安全评估的耗费时间应当会快于首次进行安全评估的时间。因此，60个工作日的期间对于数据处理者的后续业务活动不会产生重大影响。
但是，如果在2年的有效期内出现以下任何一种情况的，安全评估结果不再视为有效，数据处理者应当重新申报评估：一是向境外提供数据的目的、方式、范围、种类和境外接收方处理数据的用途、方式发生变化影响出境数据安全的，或者延长个人信息和重要数据境外保存期限的。二是境外接收方所在国家或者地区数据安全保护政策法规和网络安全环境发生变化以及发生其他不可抗力情形、数据处理者或者境外接收方实际控制权发生变化、数据处理者与境外接收方法律文件变更等影响出境数据安全的。三是出现影响出境数据安全的其他情形。
《办法》的出台进一步完善了我国数据跨境流动管理制度，为数据处理者跨境提供数据提供了更加具有可操作性和法律确定性的依据，必将进一步促进我国数据跨境安全、自由流动，进一步促进我国数字经济稳定发展。
附：数据出境安全评估具体流程图
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