刘仁文、邹玉祥：完善立法惩治电信网络诈骗

刘仁文，中国社会科学院法学研究所研究员、刑法研究室主任、博士生导师。

邹玉祥，中国社会科学院法学研究所博士后、助理研究员。

来源 | 《检察日报》2021年11月19日。

2021年10月，第十三届全国人大常委会第三十一次会议对《中华人民共和国反电信网络诈骗法（草案）》（下称草案）进行了审议，目前草案正处于公开征求意见阶段。

近年来，电信网络诈骗活动多发高发，形势严峻，在刑事案件中占据了很大比重，严重危害人民群众利益与社会稳定。草案的制定是贯彻落实党中央决策部署、打击遏制电信网络诈骗的重要举措。草案进一步完善了电话卡、物联网卡、金融账户等相关基础管理制度；统筹推进跨行业、企业统一监测系统建设，加强了对涉诈相关非法服务、设备、产业的治理；首创紧急止付、预警劝阻等制度，立足于综合治理、源头治理，全方位规定了预防和惩治电信网络诈骗活动的相关措施。在此，结合草案具体规定，提出相关完善建议，供参考：

在个别用语准确、规范表述方面。其一，有的表述需要更准确。例如，草案第1条对立法目的的表述中，仅规定了保护“公民合法权益”，无法涵摄有关组织及单位的合法权益，建议修改为“保护个人、组织合法权益”。再如，第2条是对电信网络诈骗的立法定义，据其规定，电信网络诈骗只能是通过远程、非接触方式骗取公私财物的行为。然而，实践中的电信网络诈骗方式未必都是远程，且出现了接触与非接触相结合的形态。由于电信网络诈骗的定义直接决定了本法的适用范围，为适应电信网络诈骗手段的多变性、避免出现规制漏洞，建议第2条删除“通过远程、非接触方式”这一限定。其二，有的语言表述需要更规范。立法语言应尽量做到概念清晰。故此，建议将第五章章名由现在的“其他防范措施”修改为“其他治理措施”，以与其他章节的表述保持一致；将第14条第2款中的“风险共享机制”修改为“风险共担机制”；将第32条、第33条和第34条中“有下列情形之一的，由有关主管部门责令改正”的表述统一修改为“有下列情形之一，由有关主管部门责令改正，拒不改正的”，删除第1项中“经有关主管部门提出整改要求，拒不整改的”表述，以充分理顺条文内部的逻辑结构。

在增强可操作性方面。首先，草案第29条和第30条针对特定风险防范措施与治理跨境电信网络诈骗犯罪国际合作的规定，过于原则。建议明确风险防范措施的种类、期限与限度，增设“跨境涉诈资产追回”条款，为开展跨境涉诈资产追赃挽损合作提供法律依据。其次，建议进一步完善第28条有关受害人救助的规定，明确何为“有关方面”，以及依照何种规定对受害人予以救助。应对实施救济的主体、依据、标准、程序等作出规定，以利于本法的有效实施。再次，建议对第8条、第10条等条文中的异常情形进行一定的解释说明，可通过列举和概括相结合的方式限定条文中异常情形的性质和范畴，以便为监管部门提供明确的指引。最后，建议探索建立针对特殊电信网络诈骗案件的检察公益诉讼制度，以此推动各项监督管理措施得到有效落实，达到有效惩治电信网络诈骗活动的目标。

在强化对个人和组织合法权益保护方面。为强化对如何避免个人和组织合法权益遭受不当侵犯的考量，可以考虑从以下几个方面予以完善：第一，建议在总则中增设“合理保护个人信息安全”条款。这不仅是因为在电信网络诈骗中，个人信息安全面临着巨大风险，也是为了与草案具体规定中涉及个人信息监管、使用、查询等条款相对应。第二，建议在现有条文中对监管行为增设限制性规定。如，建议在第8条中建立特殊情形下的查询审批制度，明确主管部门的审批职责，避免信息共享机制和平台被滥用；又如，建议将第13条第2款中“持续关注并审查客户状况及交易情况，了解客户利用账户洗钱的风险”修改为“持续关注并审查客户异常状况及可疑交易情况，了解客户账户被利用于洗钱的风险”。第三，建议在第五章中明确增加个人信息保护条款，可表述为“反电信网络诈骗活动的各部门及其工作人员应依法处理个人信息，不得擅自利用、披露或者向他人提供个人信息”。第四，建议明确因监管失误导致个人和组织合法权益受损情况下的权利救济措施。

在与其他法律法规衔接方面。草案第37条第1款规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但该条款并未指明违反本法的哪些规定才能追究刑事责任，不利于与刑法中的具体罪名相衔接。建议在第12条、第22条、第32条、第33条、第34条后直接增设“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，明确哪些违法行为可能承担刑事责任，以为公民提供明确的行为指引，也有利于规范司法。又如，第18条规定了互联网服务提供者应当依法要求用户提供真实身份信息的义务，建议根据提供服务的场景和用于网络安全的场景进行必要的区分和使用限制，以与个人信息保护法的有关规定相协调。同时，本条中的“真实身份信息”与第24条中的“重要信息”应当参考个人信息保护法的规定加以明确，避免不同法律规范之间产生冲突，以确保法秩序的统一性。

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