解决深圳“半座城”历史遗留问题
本文作者均为中规院深圳分院规划师。本篇内容由公众号“规划中国”首发，城PLUS经授权转载发布。
解决深圳“半座城”历史遗留问题
——深圳社区规划与治理
深圳的成长是人类城市发展史上的奇迹。深圳从1979年人口不足2万人的边陲小镇，成长为如今管理服务人口近2000万、GDP总量超越香港的一线城市，2015年城市综合经济竞争力更是全国排名第一。时至今日，深圳仍不乏像前海自贸区、空港新城、国际枢纽城市建设（深圳第二机场、9座火车站，面向大都市圈的城市、城际轨道网）等等重磅的城市建设项目。深圳在全国率先通过统征统转实现全域土地国有化，进而实现土地市场化的创新性做法对深圳奇迹的创造功不可没。然而，在深圳书写城市建设急就章的过程中，当年通过两纸政令①实现深圳全域名义上的城市化所遗留下来的问题日趋严峻。在这个不完全城镇化的“半座城”里，深圳原村民仅约31万人，但原村集体股份公司实际占有用地占全市比重高达42%（393平方公里），建筑面积占全市比重高达43%（4.2亿平方米），为约900万人提供了低成本的居住和工作空间；“半城镇化”引发的“新三农”问题成为深圳未来提高城市竞争力，建设可持续发展的全球创新城市的阿喀琉斯之踵。
深圳政府为了摘下这把达摩克里斯之剑，物质空间以城市更新为突破口，社会管理以社区规划和治理为切入点，以期待从政策、社会、经济和空间多维度综合解决“半座城”的历史遗留问题。
深圳市政府在1992年和2004年对深圳原特区内外实行“统征”和“统转”，从名义上消除了城乡土地的二元制。但是由于政府和原村民事实上并未对土地产权的征转达成共识，造成了政府名义上拥有土地所有权，但实际上却难以使用；原村民在实际上享有使用、收益而没有转让、再开发等等不完全产权，造成原村民手上掌握的天量“违法建筑”②陷入“政府拿不走、村民用不好、市场难作为的困境”[1]，严重阻碍了土地和空间资源的再开发和再利用。
图片来源：左氏文化
在这种新的二元结构下，原村民占用的房屋和土地难以确权，同时深圳快速城镇化带来的巨额租金收益促使多轮违建、抢建风潮，在深圳这座现代化城市中形成大量城中村。特别是在原特区外，城中村与城市交织并存，边缘地区甚至出现“村中城”的现象。在城中村中，建筑密度和空间形态基本处于失控状态，“握手楼”、“接吻楼”带来消防隐患，基本的环境卫生难以保障，道路交通、公共配套设施、市政基础设施严重缺失等问题。
图片来源：左氏文化
集体股份公司作为原农村集体经济组织继受单位，是一个以租赁业为核心，人员、信息、技术和资金上自我封闭的经济系统。虽然近年来通过城市更新与开发商合作开发房地产，在资金和物业上获得一定回报，但股份公司“政企不分”③的管理体制以及“分红型福利化”④的运作模式，使其对土地这一生产资料过度依赖，缺乏可持续增长的动力和能力。
大部分的原村民生活、工作方式尚未完全城市化，宗族和亲缘观念强烈；他们由原来的“种农作物”向“种楼”转变，普遍依靠出租屋获得高额收入，自身以及后代都缺乏主动成长的意愿。
外来务工人员缺乏就业保障和置业机会，成为深圳经济快速发展下的“新游民”。在政府管理和公共服务投入缺失的情况下，城中村普遍属于原村民的“地盘”；外来务工人员一般情况下不能享用社区的公共和公益性设施，与原村民缺乏交往平台，融合性差，普遍缺乏归属感。
村民自建的6-7层高的握手楼
图片来源：http://www.sohu.com
二、“半座城”社区规划与治理面临的特殊困境
和西方发达国家政府和社区行为相对分离的自治模式不同，我国的社区是国家行政管理最基层的组织单元，具有较为严密的组织系统和组织保障[2]。在深圳宣布全市域统征统转后，原村委会在名义上完成向居委会的转换；自2006年起深圳推行“社区工作站”制度，将原挂靠在居委会的行政管理职能和社会服务职能，划拨至社区工作站，在社区治理方面更好地发挥了基层社会公共管理和服务功能，同时也面临一系列的问题和矛盾。除了城市化社区目前本身存在的“重管理、轻服务”、行政化倾向过于强烈，机构和运作机制条块化分割导致社区与街道、区政府缺乏直接有效的沟通和协商平台等等弊端外，“半座城”由于外来人口倒挂，以及深圳历史遗留的“新三农”问题，在社区规划和治理方面面临种种特殊的困境。
2.1
没有达成共识的产权问题
成为制约社区转型的瓶颈
城市与社区集体之间对土地产权未能达成共识，导致一方面原村民和社区在“半座城”里按照个人和小集体经济利益最大化的方式进行开发建设；另一方面，由政府主导编制的上位规划无法将这类用地的现实建设情况视作合法产权用地给予充分的尊重，更难以反映社区的诉求。社区对于规划普遍表现出不了解、不认同、不实施，进而极大地限制了规划的实施，社区在经济、社会、产业等方面的转型更无从谈起。
2.2
上下沟通不畅的管理机制
制约社区管理和服务品质
区政府、街道办与社区之间构成“一级政府、三级管理”模式，由于街道下辖的社区较多，资源的整合和调配困难重重。并且三者之间缺乏有效沟通和协调的平台，致使自上而下的政策难落实，自下而上的诉求难反馈。同时政府与社会组织和社会企业之间缺乏协同机制，致使社区层级政府自身承担着巨大的人口管理和服务压力。社区成为游离于城市管理服务之外的“灰空间”，迫切的民生需求与低标准的公共管理与公共服务之间的矛盾尤为突出。
2.3
社区政企不分的管理模
式带来一系列社会问题
村转居后，承担社区管理和公共服务的队伍，基本为几块牌子一套人马，即原村委书记（领导），同时兼任社区工作站领导、集体股份公司董事长、社区基层党委书记等多项职务，导致现实中，更多是优先保障原集体利益，生活于社区的外来务工人员，难以充分的享受作为城市居民应有的各项权利和服务；社区仍处于农村亲缘自治的状态，与现代社区管理要求之间存在较大的差距；外来人口结构倒挂，导致社区的管理压力巨大，“重管理、轻服务”的问题更加突出。
深圳原特区外某社区管理结构图
（资料来源：龙岗区布吉街道综合治理专项规划）
2.4
社区相对有限的服务能力难
以满足多元化人群服务需求
“半座城”里的空间一直是城市公共资源投入的空白或者薄弱地带，城市与社区对空间发展权各执一词，导致社区公共管理与服务设施的落地严重不足，基本民生服务需求尤为迫切；“半城镇化”社区特殊的人口结构导致居民归属感薄弱、社区参与度低，需求与普通的城市化社区差异大等等特殊性情况更难以得到针对性的应对。
3.1
社区规划探索——
弥补法定规划缺失
社区规划是将社区作为研究城市现象和解决城市问题的基本空间单元。相对于政府主导的法定规划，社区规划更为关注从城市问题的社会本质去理解城市建设与空间布局，更加强调非物质层面内容的研究分析，更为关注自下而上的发展需求，更为关注公众参与和各个利益主体之间的平衡，更加强调规划的针对性和可操作性，更加强调社会效益，注重社区条件的改善和居民的满意度。
《五联社区规划》所面临的是一个典型的“半城镇化”社区，针对需要解决的既有产业升级、集体经济积累、服务体系、社区治理等转型问题，以及城市化后返回用地落实、对外交通条件改善、社区发展与上位规划矛盾等等问题，通过对社区构成要素关系的研究，搭建一个既符合现状资源特征，又满足社区综合发展需要的空间平台，探索社区规划编制的技术方法。
深圳市社区规划编制技术路线
（资料来源：深圳市龙岗区五联社区试点规划）
法定图则是深圳市城市规划和建设管理的法定性规划，虽然也涵盖了社区的空间领域，但是有编制主体、编制深度、价值观等多方面的原因，法定规划常常忽视社区的特殊性，缺乏从社区实际的发展诉求出发去看待问题，对社区的引导和控制带有片面性和强迫性，导致法定规划的合理性饱受质疑而缺乏可实施性。社区规划是法定图则趋于科学合理的基础、法定图则是社区规划得以实施的平台。
社区规划与法定图则的关系
（资料来源：深圳市龙岗区五联社区试点规划）
3.2
社区分类分治—————
以健康社区拼合健康城市
社区是一个社会运行的最基本单元，不同类型的社区聚集了不同类型的人群、具有差异化的产业以及空间区位等特征，需要以更精准的方式，对不同类型社区的问题和需求进行梳理和发现，把资源针对不同类型社区的需求做差异化地配置。
《龙岗区综合发展规划》针对社区不同的用地功能结构和未来城市发展对不同社区的职能定位要求，将龙岗区106个社区划分为七种功能类型社区，分别是居住型、综合服务型、工业生产型、科技研发型、特色文化型、仓储物流型和生态保育型社区，并根据其承担工业生产、社会服务、社会管理、生态环境保护等不同的职能要求差异化、有针对性地配置资源。规划采取差异化社区的特色发展指引，旨在发挥社区自发展的主观能动性，进而完善街道办的职能，最终实现城市的全面发展。
龙岗社区发展指引图
（资料来源：深圳市龙岗区综合发展规划）
3.3
创新公共服务平台
——激发社区活力
区政府、街道办与社区之间上下沟通不畅成为制约社区管理和服务品质、加剧社区对政府不信任情绪、影响社区健康发展的重要原因之一。构建介于街道和社区之间的片区（大社区）发展平台，促成政府和社区之间的协商互动，形成上下协同的契合点，对于一夜之间“村改居”的社区而言，可能是互联网大数据时代，破解街道规模过大、社区层面服务水平不足的一剂良方。
片区发展平台组织机制示意图
资料来源：深圳市龙岗区综合发展规划
上下协同的“三级管理、四级服务”模式图
资料来源：深圳市龙岗区综合发展规划
《龙岗区综合发展规划》以社区分类为导向，以大数据为支撑，差异化地引导片区创新中心配置，创新中心在政府引导下，由市场和社会提供包括公共产品、准公共产品、私人产品在内的多层次、差异化的公共服务，涵盖医疗、职教培训、体育服务、文化服务、老妇幼服务、交通及生活服务的一项或多项内容，具体配置根据片区内社区类型、社会和人口特征、产业特征下的需求识别，实现更有效的指向性服务，使之成为具有凝聚力的活力中心、社区共同体的空间纽带和生活公共服务功能极核，并以此增加社区交往机会，推进本地人群和外地人群之间共融发展。
片区（大社区）创新中心六大综合提升功能构成示意图
资料来源：深圳市龙岗区综合发展规划
3.4
大社区规划——————
修正社区尺度的更新行动
不同于一般城市内的“成熟社区”，深圳的社区是拥有土地资源实际支配权的团体，具备了和政府对话的筹码。对政府而言，开展城市更新可进一步释放社区土地资源；对社区而言，长久持续的发展离不开市场的力量。深圳市城市化进程飞速发展过程中，在社区外部条件改善和内生动力增强的共同影响下，城市更新项目在社区内大量开展。项目审批的主要依据是法定图则。而由于历史原因，许多已编制的法定图则对于掌握在社区手中的城中村和工业区一般采用“现状保留”的处理方式，无法应对更新需求；同时，由于图则片区化的管理模式，在多个更新项目的肢解下，要有效保障城市整体功能和利益，大社区层面的全域统筹尤为关键。
《龙岗街道（同乐-龙东-龙新社区）大社区综合规划》中提出以社区为单元重新解构城市，空间的统筹不局限于对法定图则的修正整合，更多的是在了解社区需求的前提下，协调社区与政府、开发商之间的关系，平衡各个主体之间的利益与责任，从而使规划具有更强的合理性及可操作性，并实现社区范围内公共服务资源的空间重构。
大社区规划对相关规划的统筹和协调
资料来源：龙岗街道（同乐-龙东-龙新社区）大社区综合规划
3.5
社区治理—————————
面对高异质性人群的精准服务
“半城镇化”社区由于比成熟的城市花园小区有着更亲和的置业成本和寄居成本，成为来深圳逐梦人群的落脚地。同时，由于外来人口比重大、以单身的年轻人为主、房屋自有率低等原因，这些社区的空间和人群表现出高异质性，缺乏社会治理规范性共识，居民对社区的认同感、归属感较弱。
基于这样的背景，《龙岗区布吉街道综合治理专项规划》提出“构建社区共同体”的目标，以社区为单元，通过综合治理提升社区和街道的空间品质和综合服务能力，为就业领域和生活方式差异的异质性人群提供精准化服务，类似制酒的调和工艺，以形成有序的混合、多元的活力。具体而言，在行政管理方式、资金筹集机制和居民自治机制上实现三大转变：首先，在行政管理方式上，从“政府办社会”转变为“大事小事找楼长”。将政府手中的社区治理权与治理资源下放给楼长，使其不仅仅承担被动的信息采集和治安管理职能，而能够主动发挥便民服务和资源整合的平台作用，从而成为社区工作站和居民之间的粘合剂。其次，在公共财政资金筹集机制上，从传统的“条状”转变为“块状”。以“社区民生大盆菜”作为社区可自由支配的专项资金，简化其审批流程，为社区微民生、微公益和微更新提供资金落实平台。再次，在居民自治机制上，从“低敏感社区”转变为“参与式社区”。调动社区闲置人力资源，引导组建爱心义工队、商会等公益组织，并由此发动居民达成共识，共同制定社区特有的规则。
社区精准化服务示意图
资料来源：龙岗区布吉街道综合治理专项规划
四、小结
深圳从一个边陲小镇成长为屹立于粤港澳大湾区的一极，靠的是思维开放、理念先进、敢于革新。今天，深圳的可持续发展遭遇资源难以为继的瓶颈，也受到历史发展遗留问题的掣肘。深圳又一次敢为天下之先，一方面通过土地管理政策创新，打开城市更新市场之门；另一方面，以改善民生作为发展的第一要务，创新规划编制方法和社区治理模式，促进“半城镇化”社区的城市化转型，进而推动深圳城市的发展转型。“以人为本”的新型城镇化需要“社区尺度”的规划和研究的支撑；国家新常态下，存量规划为特征的规划要求在社区尺度上破解问题，社会转型和治理现代化要求规划延伸到社区尺度。社区规划和治理的探索道路漫长而艰辛！
本文观点和素材主要来源于中国城市规划设计研究院深圳分院若干和社区相关的项目实践。特此感谢《深圳市龙岗区五联社区试点规划》的王瑛、夏天；《深圳市龙岗区综合发展规划》的朱荣远、张弛；《龙岗区布吉街道综合治理专项规划》的何艳玲（中山大学）；《龙岗街道（同乐-龙东-龙新社区）大社区综合规划》的王泽坚、杜宁等。
注释：
①深圳市政府在1992年出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，对原特区内农村土地实行“统征”，即把原特区内全部农村土地转为城市国有土地。2003年和2004年，政府先后出台《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》以及《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》，对原特区外农民实施“统转”，全部转为城镇居民，实现深圳全域土地的国有化。
②“违法建筑”依据深圳市政府出台的相关政策确定，分别是1999年出台的《关于坚决查处违法建筑的决定》、2009年出台的《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》。
③股份公司是一个党、政、法、企高度合一的管理组织，城中村内几乎所有的社会事物都由股份公司负责。政府基本上放权给股份公司管理各村公共事务。股份公司的管理人员绝大部分来自于本村村民，在对村民的管理方面具有强烈的“人治”色彩。
④股份公司通过物业租金获取的收入，大部分用于公司员工工资福利、年终股民分红，并且需要承担辖区内物业管理、市政建设、治安、卫生、安全等社会管理的费用。
参考文献：
[1]. 徐远等著.深圳新土改［M］.北京：中信出版社，2016.8.
[2]. 程玉申.中国城市社区发展研究［M］.华东师范大学出版社,2002.
延伸阅读：
为什么国家以“城市群”作为城镇化主体形态？如何引导城市群发展？
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作者 | 蒋丕彦、张小川、徐培祎、刘越
中规院深圳分院
本期策划 | 罗彦
中规院深圳分院总规划师
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