胡耘通｜国家审计与国家监察协同监督路径研究

Original 胡耘通财智世界 2024-01-09

原载《财会月刊》2021年第20期

【摘要】在国家监察体制向纵深改革时期，作为党和国家监督重要力量的国家审计，应当与监察协同推动腐败治理，以促进国家治理能力和治理体系现代化。当前，审计与监察从部门设置、监督关系和工作流程等领域，均具备开展协同监督的前提条件。结合深圳市坪山新区开展协同监督实际情况，审计与监察的协同监督仍存在制度和实践层面的障碍。基于此，亟需在细化审计与监察的协同监督制度、探索审计与监察的组织机构协调、加深审计与监察的双向结果利用和注重审计与监察的人员素养提升等层面予以完善。

【关键词】国家监察；国家审计；协同监督；腐败治理

一、问题的提出

2018年3月，《监察法》顺利通过并成为监察体制改革的法制保障，实现了对所有公权力的监督。监察机关办理职务违法和犯罪案件，与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。国家监察是形成监督合力（包括党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督和舆论监督）的重要力量，主要目的是形成监察全覆盖的反腐高压态势。国家审计同样具备反腐功能，《审计法》将“促进廉政建设”作为目标追求，以保障国民经济和社会健康发展。国家审计如何与监察协同进而形成监督合力，是反腐持续推进的重要议题。

在监察体制改革全国试点前，众多学者站在局部试点的国情下对监察改革方向进行设想，并对监察和审计的关系进行探究。刘勇前认为监审合一为优选之路；程乃胜认为监审分立具有现实合理性；杨肃昌认为应保留监审分立，但可将经济责任审计全部划归监察执行；秦前红认为较为可行的方法是借鉴我国香港、澳门的廉政公署，建立立足国情、具有中国特色的监察体系。随着监察体制改革稳步推进，国家审计在改革大背景下不仅能够为监督合力贡献力量，还能够在助力监察改革中实现能力的转变和提升。叶陈云、叶陈刚认为，国家审计可以融入国家监察委员会，承担独特专业的监督功能与职责，肩负反腐“利剑”和国家监督“尖兵”的重任。赵广礼认为，审计覆盖面不广和审计后续问责力度不足等问题仍然存在，但随着监察体制和审计体制改革的深入，审计移送和问责的相关制度将得到完善，审计在反腐中的作用也将得到充分发挥。李嘉明和杨流认为，国家审计和监察的相互协助是促进国家监督效用发挥的必然选择，并提出在战略、管理和结果三个层面协同治理腐败。钱弘道和谢天予认为，借助监察体制改革的大背景加快对审计法的修订，力求在新格局下实现与国家监察协同反腐。

综合观之，国家审计在明确与监察分立的前提下，将反腐作为提升地位、改进工作方式和完善审计程序的契机，进一步在国家治理体制中发挥监督作用。本文将从审计与监察的运行现状入手，分析二者协同监督存在的现实障碍，从而探究国家审计与国家监察协同监督的路径，希望为监察体制改革的推进、审计体制的改革和腐败治理建言献策。

二、国家审计与国家监察协同监督的具体举措

国家审计与国家监察具有共同的反腐目标，通过“移送”“反馈”“交流”“协助配合”等产生关联，对标到审计过程中的具体环节，则体现在“联席会议”“提请协助”“线索移送”和“接收反馈”，各个环节是国家审计和国家监察开展协同监督的着力点，力图达成不同的效力目标。

1.联席会议。在审计实施之前，审计与监察可能会与其他相关的监督部门成立联席小组，召开联席会议，以就具体事项促成不同部门之间的相互协作。在联席会议中，依据联席会议的目的确定主导部门，其他部门以职责范围为界提供协助与配合。在以审计项目为目的的联席会议中，审计部门事先沟通审计依据和审计目标，以及各单位在之后的项目审计中需要提供帮助的范围。《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》指出，在党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计中，审计需连同纪检、组织、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门建立经济责任审计工作联席会议制度。审计与监察可以通过联席会议提前了解相关工作，对审计事项提前关注；同时，通过联席会议的沟通交流，提高各部门对审计事项的重视程度，并提升审计之后的提请协助效率。但是，并非所有的审计项目开始前都需要召开联席会议，所以，对于审计与监察在审计前的协同效应并不总是能够体现出来。

2.提请协助。在审计实施过程中，国家审计与国家监察的协同方式体现在提请协助和提供协助的过程中。审计部门应根据监察机关的工作需要提供协助；审计机关在发现重大违法行为线索、审计职权受限或有其他需要时，可以提请监察机关予以协助和配合。此外，《国务院关于加强审计工作的意见》（国发［2014］48号）强调“加强政府监督检查机关间的沟通交流，充分利用已有的检查结果等信息，避免重复检查”。而在提请协助完成之后，协助时间、方式方法和协助人员都会对协同效力产生影响。监察如果能够提前介入审计过程，则不仅能够更早开展案件调查和更全方位了解线索，而且能够进一步推动审计进程。审计与监察协作方式也很重要，监察在审计过程中承担的角色是陪审、参与审计还是审计的补充等，都会影响监察在审计过程中作用的发挥。此外，参与协助的人员级别越高、经验越丰富、能力越强，对于二者的协助作用也越大。

3.线索移送。在审计结果产生后，针对查处问题的性质，审计部门后续工作主要涉及两个方面：对于违规的财政收支和财务收支行为，审计应当在法定职权范围内做出处理处罚决定；对于应当追究有关人员责任的，审计对处理提出建议或进行移送。针对职务违法犯罪线索，审计部门应当梳理出文本资料，移送线索给监察机关。监察机关根据审计线索进行深挖，开展对有关人员的调查。这与审计针对经济事项、反映经济问题互补，从人入手可找到更多深层次证据，解决审计中无法彻底调查和最终落实的问题。但并非所有的线索移送都能够在监察查处之后将问题落实：对于实质有效的审计线索，移送线索的及时、信息准确和内容丰富等都有助于监察的立案查处；对于无法最终落实的审计线索，监察无法从审计线索中查处到腐败问题，二者体现的协同效用相对减弱，协同效用的获得更多依赖于移送过程中的业务交流和能力提升。

4.接收反馈。监察机关应当及时将线索处理结果向审计部门反馈，审计部门跟踪移送事项的查处结果，将相关情况纳入审计报告。接收反馈能够与线索移送构成审计与监察在部门之间沟通的闭环，形成有来有往的沟通。审计部门通过反馈能够了解到审计线索移交之后的案件处理结果，知晓审计线索的实质有效性；而监察机关通过反馈能够达成结果告知和表示尊重的目的。可见，审计与监察的协同效用更多体现在审计部门接收反馈后的行动之中。通过接收移送线索后的反馈，一方面，审计部门能够对审计项目进行后续跟踪，关注相关联的问题是否得到及时纠正或再犯；另一方面，不管是未能达成实质效用的审计线索，还是成功查处腐败的审计线索，审计部门都能够通过对反馈的了解，回顾审计过程，在加强对案件结果了解的同时，进一步丰富审计查处腐败线索的经验并提升技巧。

从整体效用来看，审计和监察能够通过对同一监督对象发挥协同监督效用；从审计视角来看，在审计全过程都能够将协同效用发挥出来。审计与监察协同监督关系的形成过程如图1所示。

三、国家审计与国家监察协同监督的实践分析——以深圳坪山试点为例

1.案例概述。深圳市坪山新区自2007年实施纪检、监察和审计机构合一试点，于2017年下半年开展纪检、监察和审计的分立办公。对深圳坪山新区开展审计和监察工作的探讨，能够排除地域、人文和其他环境差异的影响，集中分析在审计、监察合并和分立时的特征，为审计、监察的协同监督从各个角度找到完善路径。

在纪检、监察和审计合并办公期间，三个部门合署办公，机构的职责范围涵盖了审计、纪检和监察，机构职责广泛。部门除了开展常规的审计工作，还需要对各类信访举报做出处理，开展反腐倡廉教育活动等，三者合一的大机构在对经济业务进行监督的同时，职责范围还涉及对人的查处和教育等。但在整体部门之内，三者并非完全融合，纪检、监察和审计仍然在大部门之下分不同科室开展工作，其出具的年度报告的内容也是区分三个部门进行阐述。但因为在同一部门办公，能够从形式上提供工作交流和证据移送的便利，同时也能够排除出于利益考虑而造成的协同阻碍，三者齐心监督的客观条件充分具备。

自2017年下半年开始，坪山审计局独立承担坪山新区的审计工作。在面对权威性下降给工作带来不便的同时，坪山审计局也不得不面对审计范围不断拓展和审计内容不断调整带来的挑战，审计内容开始涵盖政策措施落实跟踪审计、资源环境审计和民生审计等新型审计项目（详见表1），审计成果也在不断丰富（详见表2）。除此之外，在改变长期的监审合一状态后，审计的职责范围也需要重新探讨。例如，在监审分立首年，坪山区政府要求审计部门在按照法定职责完成审计任务的同时，对区政府的重大决策事项、规范性文件制定、重要工作推进、重点项目建设以及国有资产管理等事项，进行提前介入并提出意见和建议。可见，监审合一在赋予国家审计更大权限的同时，也使国家审计陷入执行者和监督者的矛盾之中，从而影响审计独立性。

2.案例剖析。

（1）深圳坪山新区监审协同监督优势体现在以下三个方面：第一，缩短开展协同监督的物理途径。同属一个部门不存在分立时的部门隔阂，从主观心态上更能够接受协同监督的工作开展方式。从客观角度看，坪山新区通过纪检、监察和审计的合并设立，至少能够从物理路径上减少时间损耗，为审计与监察的随时交流和协作提供便利。第二，业务交流更加频繁。在合署办公期间，审计与监察能够开展更加频繁的业务交流，对于项目开展前的重点讨论、过程中的介入以及完成之后的线索移交等更加便捷，能够更好地为双方的业务精进和工作磨合提供契机。第三，监察能够提前介入审计过程。面对审计过程中发现的职务犯罪问题，因为与监察同属一个部门，上级领导可以及时派出监察人员，在审计过程中提前介入。监察的提前介入使得监察工作能够及时开展，对职务犯罪问题无需等到审计报告出具之后才着手调查；对于审计来说，监察的提前介入也能够有力推动审计进程、提高审计的权威性。

（2）深圳坪山新区监审协同监督障碍表现为：第一，工作方式磨合问题。从工作的侧重点来看，审计主要对“事”，监察主要对“人”，二者由于工作权限和工作职责的差异，在方式方法上也会有差异。审计核实经济信息，而监察更多是对当事人或相关人员进行访谈或讯问以得到案件侦破线索。由于审计与监察合并办公，针对同一案件一并处理，工作方式难以磨合，因此无法寻找到增进工作效率的契机。第二，工作重点的确立问题。鉴于审计与监察的着力点不一致，审计需要关注经济事项的真实性、合法性和合规性等，腐败线索为“顺带”发现的事项，而监察却以查处腐败为主要目标。二者在联合行动时，由于受资源和时间的限制，如何确立工作重点是一个难点问题；为了实现二者目标兼顾，势必造成大量人力资源的投入。并且最终出具报告的侧重点确立也存在困难。第三，工作成果的划分问题。虽然审计与监察同属于一个部门，但终究是两个科室和两套人马；虽然出具一个年度报告，但分属于报告的两个部分。所以，对于共同参与的案件，两个部门在案件中的贡献度难以准确划分。在将成果作为工作绩效考评依据的前提下，成果划分的公正性会影响到协同监督的主观意愿。

（3）深圳坪山新区监审协同监督启示。通过对深圳坪山新区监审协同监督实践分析可知，应当接受审计与监察的差异，明晰二者的目标定位，从各自的专业特色出发，寻求协同监督的有效路径。

四、国家审计与国家监察协同监督的障碍

1.重要环节协同制度欠缺。我国法律法规对于二者协同监督的规定较少，且对于关键性环节缺乏更细致的规则。例如，在审计部门线索移送阶段，虽然明确了应对不属于职责范围内的事项进行移送，但未规定移送标准、时间和范围等内容。在移送标准方面，是以被审计对象职位高低，还是以涉事金额大小，抑或其他综合指标作为判断标准都不详细。在移送时间方面，“及时”并不具体，完成手头工作再移交是否及时？按事情重要程度先后排列而导致延误是否不算“及时”？具体日期间隔多久能称为“及时”，亦未有规定。事实上，案件移送是否及时是影响监察机关办案效率的重要因素。对于移送范围，需要移送审计发现的哪些问题、移送给哪些机关，都未有相应规定，实际中主要依据审计人员的职业判断确定。但由于职业判断水平由审计人员的专业能力、经验积累和个人特性等多种因素决定，职业判断本身缺乏理论支撑。

此外，尚未有审计对其他部门提供协助的适用准则^②，欠缺相应的协同工作准则。审计部门对其他部门提供协助并不适用于审计准则，而脱离审计准则的指导之外；对于审计部门和人员协助其他部门的工作，也未有相应的准则或制度进行细致化规定。由此，在审计与纪检、监察或其他行政部门开展协同工作时，工作依据未可知；在审计未能有先行规范前，只能成为被指导对象，也同样缺乏规范自身行为的基础。此外，这并不利于审计部门协助尺度的把控，过度协助会影响审计独立性，更不利于保障审计人员在工作过程中的权益，无法从中获得行为依据。

2.权限与职责不对等。各项部门法对涉及其他部门合作等内容均为单向，并未在对方相应的法律条文中有所体现。例如，《审计法》中规定可以向有关部门提请协助，在《监察法》中的职责内却未提及可以提供协助的内容；类似地，《监察法》中涉及其他部门应当提供协助和配合的内容，却未能在《审计法》中找到相对应的内容。由此可能在审计和监察协同监督时出现这样的情况：一方提请协助而另一方无依据提供协助，协助缺乏有力的制度保障，进而使协助的效率无法得到保证。此外，在国家监察委员会体制下，监察权的性质、监察的对象和范围发生了较大的变化，《监察法》的颁布也将腐败处理的过程进行了重塑；但《审计法》等一系列法律法规却未能进行相应修订，在《审计法》中规定的协同主体“监察”，其内涵已经发生变化。单从制度层面而言，审计并未主动与监察发挥有效协同作用，一些部门之间合作的措辞应该得到修改。

例如，审计在需要其他部门协助之时“可以”提请协助，而监察需要其他部门协助时相关部门则“应当”依据监察机关的要求予以协助，上述用词的不同可以看出二者协同发起的权限并不一致，也不对等。监察可以根据自身所需提请协助，其他部门应当根据监察的需要进行配合，由此看出监察对于协助的发起具有更多主动性和强制性，被要求提供协助的部门相应地降低了提供协助的选择程度。反观审计部门，需要其他部门协助时可以提请协助，协助是否成功实施、协助质量的决定权几乎全掌握在被提请协助的部门手中，审计部门在这一过程中处于较为被动的地位。监察与审计发起协助的权限不同使得二者在协同过程中起点不一致，审计在其中发挥效用的主动性会相应变弱，或会影响审计进一步发挥效用的程度。

3.双向结果利用局限。在审计工作开展前除联席会议之外没有强制性规定，过程的沟通协助根据实际情况而定，线索移送只占审计与监察工作的小部分，结果反馈专注于流程的完成而不是实质效果。审计与监察两者产生联系的环节较少，且在这些节点上能够开展的交流范围较窄。对于审计工作的计划阶段，监察参与部分经济责任审计，主导工作由审计进行，监察执行配合工作直至审计线索移送，其余审计方面二者不存在审计开展前的联系。在审计过程的沟通阶段，鉴于审计的提请协助权受限，监察较少参与审计业务的执行过程。对于监察和审计产生直接联系的移送环节，审计产生需要移送处理的问题只占整体审计业务的小部分，且审计线索的移送单位并不都是监察。对于最后线索处理的反馈结果大多流于形式，停留在领导层而业务人员鲜能获得反馈结果，更无法从反馈结果中提升线索发现能力。

联席会议、提请协助、线索移送和结果反馈等阶段的协助沟通应当被归纳在事后监督一类。事后监督过程中审计与监察已进行了一定程度的协助沟通，而对于被广泛强调的事前预防和事中监督，二者的协助沟通尚且不足。忽略事前和事中监督会使得审计线索的滞后性更加明显，这对五年一审的国有企业审计项目的影响更加显著。在我国审计与监察分立的部门设置下，审计与监察在不同层级平行办公，并在特定的条件下产生交集。可见，审计与监察的联动交集面并不广，二者处在同一条事务处理线上，产生协同的作用面较窄，二者的相互渗透协同作用还有较大提升空间。

4.线索移送受限于专业能力。审计与监察的主要关联通过审计线索移送实现，而要想审计与监察能够形成更强的协同作用，则需要审计部门移送数量和质量都有保障的线索，这就对审计人员的专业能力提出了较高的要求。此外，在案件处理过程中也需要审计部门提供贴合度更高的协助。

一方面，审计专业性和知识复合性要求高。面对腐败手段出现深层化和隐蔽化、涉及的专业领域广、腐败关系网络纵深发展的现状，审计不仅需要改进技术方法以在经济业务中发现问题，还需运用更多的审计技巧和更强的职业敏感性找到深层的腐败线索。考虑到审计业务涉及领域的广泛性，审计人员需要具备复合性知识，以在有限的审计期间内发现数量和质量都有保证的审计线索。另一方面，审计也需要与监察有较高的配合度，保障其移送的线索能够更便利或更大程度地被监察所利用。这需要审计与监察在腐败线索处理上具有统一口径，便于审计与监察对移送线索的快速理解和使用，以提升监察对于审计线索的利用程度，由此需要审计加强与监察的沟通。审计专业性、知识复合性、与监察的贴合度均能体现在审计人员的专业胜任能力上，具体表现为审计在与监察的协同环节中所能发挥的作用。

五、国家审计与国家监察协同监督的完善路径

1.细化审计与监察的协同监督制度。国家审计与国家监察开展协同监督的重要基础是协同监督制度的完备。

一方面，国家审计与不同部门协同适用的准则规定缺失，因此应当填补与不同部门开展协同工作规定的空白，根据不同部门的职责和协同特点分别制定各具特色的协同规定。可以根据历史经验进行总结，对需要开展部门相互协助的情形进行描述，阐述相互协助部门的职责权限、开展协同的业务范围、协调观念差异和进行结果汇总等多方面内容，并在赋予部门工作一定自由裁量权之后通过定期修正得到适用面更广的部门协同规定。而对于监察，需要制定审计与监察的协同制度规定，包括审计与监察在协同监督过程中各自需要承担的责任，在协同过程中出现的共识达成和差异协调，统一线索移送描述口径等。

另一方面，对当前的制度规定进行细化完善。针对线索移送的规定，应对移送判断标准、移送时间和可移送对象等进行完善。可以通过案件性质、涉及金额和涉及人员等指标对案件进行归类，并根据类别的等级划分对应不同的处理过程。例如对于国有企业的审计项目，可对发现的问题进行分类，并分别移送给国资委或监察等部门处理。此外，在细化协同监督制度的进程中，还应当注重对法律条文和相关名词的解释，以形成普遍理解。

2.探索审计与监察的组织机构协调。对于审计与监察的职责权限闭环断裂和权利义务不对等，多可归结为部门设立上的协调不畅。根据2018年3月《深化党和国家机构改革方案》组建的决策议事协调机构——中央及地方各级审计委员会，其办公室分别设在审计署及地方各级审计机关。事实上，审计委员会的成立，不仅是加强党对国家审计工作的领导和强化国家审计监督作用的具体体现，更为审计与监察提供了组织机构协调的契机。从机构人员构成来看，在中央层面上，中央纪律检查委员会书记担任中央审计委员会副主任，中央纪律检查委员会副主任担任国家监察委员会主任，中纪委书记兼任中央审计委员会副主任，同时领导国家监察委主任（中纪委副主任）；而在地方层面上，纪委书记兼任监察委主任，同时兼任审计委员会副主任。领导干部在组织机构之间相互兼任，从而奠定了审计委员会与监察委员会之间组织协调的基础。

作为议事协调机构，审计委员会主要职责为提出、组织实施和审议相关决策和方案，重心在于顶层设计和组织管理上，而监察委员会行使的监督、调查和处置职责主要聚焦在业务层面。在现有联席会议基础上，考虑建立审计委员会与监察委员会共同领导、统一监督的合作机构，定期组织召开协作问题交流研讨会，汇报当前工作中协作配合现状，研究重大案件与重要事项，共同协商并根据实际提出解决难题的办法和途径。通过合作机构更好地沟通、协调及问责，保证协作关系网络的畅通，进而弥合“监审分离”引致的体系“分离”，最终实现党的领导与审计、监察之间的和谐统一。

3.深化审计与监察的双向利用程度。国家审计和国家监察不仅应将协同视角放在事后监督，还应当重点关注事前监督和事中监督，加强审计与监察在工作中的相互渗透。在审计开展事前监督时，可以邀请监察一同开展；对于事中监督可以和监察组成项目组，以便于线索的查找和缩短移送时间。例如对于大型项目的跟踪审计，审计可以邀请监察参与，在成立的工作小组中涵盖监察人员，抑或是委派专门的监察人员与工作小组对接。

对于监察利用审计的情况，监察不局限于对审计线索的调查，可以从审计线索出发对整个审计项目进行了解以寻求更多腐败线索，以及对暂未查出腐败线索的审计案件进行了解，以便于尽快得到审计的协助。对于审计利用监察的情况，同样可以在资料调取受阻或存在明显腐败疑点时联系监察介入调查，以防止此后审计线索移送滞后。

4.注重审计与监察的人员素养提升。在审计和监察人员队伍建设方面，应当重视人才选聘到在职培训的过程。在人才选聘过程中，尤其对于专业复合型人才选聘，将专业限制放宽，将更多的工科、理科、其他文科专业人才吸收到审计和监察队伍，专业多元化更利于协同监督的深入开展。同时，进一步健全职业教育培训体系，尤其对于大数据、信息化等新型的工作方法和技术，应当积极展开学习和应用，持续推进在职人员的技能培训。此外，积极展开人力资源整合，实现审计与监察的充分配合。例如，在审计与监察部门进行人员的相互选用和借调，具备两个部门工作经验的人员可以专职开展部门协同工作；举办审计与监察的定期交流活动，也可在一定程度上促进双方对彼此工作的熟悉、了解。

注释

①数据整理自坪山审计局年度工作计划及总结：http://www.szpsq.gov.cn/gbmxxgk/sjj/ghjh/ndgzjhjzj/。

②《中华人民共和国国家审计准则》第一百九十七条，审计机关和审计人员开展下列工作，不适用本准则：（一）配合有关部门查处案件；（二）与有关部门共同办理检查事项；（三）接受交办或者接受委托办理不属于法定审计职责范围的事项。

参考文献

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