执法规程4 | 关键是有效制止
【导读】
看到腾讯博客停止服务的消息，想起之前新浪博客中的一些文章和资料，转过来做个备份。
国土资源违法行为查处工作规程（国土资发【2014】117号）
【摆一摆】那些国土执法查处中要用到的法律文书格式（国土资源违法行为查处工作规程四）），标志着国土资源执法进入有规程可依的执法阶段。
2015年6月，原国土资源部执法监察局与中国国土资源报法制版联合开设“查处规程与执法实务专栏”，结合执法监察实务，解读《查处规程》。
本文是系列解读第四篇，主要就发现违法以后的制止手段措施综合运用，有效制止违法行为等进行解读。原载于2015年6月18日《中国国土资源报》法制版，作者岳晓武、王晓慧，有改动。
【《查处规程》是本人组织编制的第6个规程，其他的标准和规程包括《城镇土地定级规程（试行）》（1989，参与）、《城镇土地估价规程》（1993，主要起草人、参与组织）、《农用土地分等定级规程》（参与）、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（2006，组织起草、主要起草人）、《协议出让国有土地使用权规范》（2006，组织起草、主要起草人），此后还有《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》（2016，组织起草、主要起草人）】
关键是有效制止
（岳晓武 王晓慧）
如不能及时发现和制止国土资源违法，等既成事实后再立案查处和处罚，会大大增加执法成本和执法难度，有时执法监察工作机构和人员还可能面临因未能及时制止违法行为而被追究失职、渎职责任的风险。因此，应当及时发现并有效制止国土资源违法行为，将违法问题解决在萌芽状态，以减少执法成本，提升执法效能。
实际上发现国土资源违法行为的渠道有很多，比如12336举报电话、巡查、卫片执法检查、媒体反映、上级交办、其他部门转办等，发现违法并不难，难的是如何及时有效制止。根据现行国土资源法律，赋予国土资源主管部门的仅仅是有权责令停止违法行为（《土地管理法》第68条第4款：责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。《矿产资源法》第6章也有类似规定），这样的规定其实等于没有规定，因为人人都有权叫停违反行为，没有相应的制止措施和手段，也就很难及时有效制止违法行为。因此，需要采取集成法规政策规定，采取综合措施，及时有效制止违法，也就是说“发现在初始、解决在萌芽”关键是要有效制止。
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一、有效制止的关键是要严格各方责任。
《查处规程》本身并不能在法律法规政策之外创设新的权力，只能现有法律法规框架下集成应用现有的法规政策文件，综合可以有效制止违法的措施和手段，明确各方责任，有效制止违法。
在明确和严格执法监察工作机构和人员职责基础上，还要落实各级政府和相关部门在国土执法上的共同责任。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》和《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（中办发【2015】45号）等文件明确了各级人民政府和相关部门在国土资源执法中的共同责任。因此，《查处规程》6.2明确，对正在实施的违法行为，国土资源主管部门应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》。对国土资源违法行为书面制止无效、当事人拒不停止违法行为的，国土资源主管部门应当及时将违法事实书面报告同级人民政府和上一级国土资源主管部门，也可以采用抄告、通报等措施进行制止。
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二、责令停止违法行为的依据与应用
责令停止违法行为的法律依据主要为《中华人民共和国土地管理法》第六十八条、《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条、四十条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条等。责令停止违法行为是一种行政措施，不需要履行行政处罚的立案、告知等程序。对正在实施的违法行为，国土资源主管部门应当及时向违法当事人下达《责令停止违法行为通知书》。《责令停止违法行为通知书》应当记载违法当事人的姓名或者名称、简要的违法事实、认定违法的法律依据及具体条款、责令停止的法律依据及具体条款和有关要求等，《查处规程》6.2.1及附录C文书格式2对此进行了明确。
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三、报告、抄告、通报的依据与综合运用
报告的主要依据是《国土资源部关于印发〈国土资源违法案件会审制度〉等三项制度的通知》（国土资发〔2001〕372号）、《国土资源部关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》（国土资发〔2008〕173号）、《国土资源部办公厅关于印发〈关于进一步加强和规范对违反国土资源管理法律法规行为报告工作的意见〉的通知》（国土资厅发〔2010〕58号）、《国土资源部关于进一步加强对违反国土资源管理法律法规行为发现、制止、报告和查处工作的通知》（国土资电发〔2010〕78号）、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（中办发【2015】45号）等文件，上述文件多次明确“对重大、突发及其他可能造成严重后果的违法行为，地方国土资源行政主管部门要在发现后24小时内报本级政府和上级国土资源行政主管部门，上级国土资源行政主管部门接到报告后要依法及时处置；在制止和查处过程中受到阻力或干扰时，应当及时报本级政府，函告监察机关，同时报上级国土资源行政主管部门和监察机关，涉及违反土地管理法律法规的，同时报派驻地方的国家土地督察局”。此外，《最高人民法院最高人民检察院公安部国土资源部关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》（国土资发〔2008〕204号）强调：“各级国土资源行政主管部门、人民法院、人民检察院、公安机关根据需要建立信息情况通报制度，及时通报和交换相关信息。”
抄告的主要依据是《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号)和《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（中办发【2015】45号）等文件中关于共同责任机制的规定，文件明确：“国土资源部要会同发展改革、监察、农业、建设等部门，依据土地管理的法律法规和有关规定，严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为。各有关部门要依据本部门职责，切实加强监管，形成执法合力。对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。”“国土资源部要会同监察部等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资，违规提供贷款和核准融资的，要追究相关责任人的责任。”
上述文件明确了要建立共同责任机制，但对如何落实该制度缺乏具体抓手和措施。报告、抄告即为落实共同责任机制的具体抓手和措施，借助相关部门力量，共同有效制止违法行为。《查处规程》6.2.2明确，对国土资源违法行为书面制止无效、当事人拒不停止违法行为的，国土资源主管部门应当及时将违法事实书面报告同级人民政府和上一级国土资源主管部门；可以根据情况将涉嫌违法的事实及制止违法行为的情况抄告发展改革、规划、建设、环保、市政、电力、金融、工商、安监、公安等相关部门，提请相关部门按照共同责任机制的要求履行部门职责，采取相关措施，共同制止违法行为；必要时，可以将有关情况向社会通报。《查处规程》附录C提供了《抄告单》的参考格式。
通报主要是为了加大查处工作公开力度，发挥社会舆论的监督作用，形成人人监管的氛围，借助社会力量，有效制止国土资源违法行为。
土言土语
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