【PR】精准干预视角下的基础教育设施实施反馈 体系研究

欢迎点击以上蓝色字体

关注规划师杂志

[ 关键词 ]基础教育设施；精准干预；实施反馈体系；

分区分级预警

[ 文章编号]1006-0022(2016)11-0101-06

[ 中图分类号]TU984.14

[ 文献标识码]B

城市规划是一项重要的社会实践活动，建立规划成果与建设行为之间的反馈机制，不断修正和完善规划成果，控制和引导建设行为，对规划实践活动有着重要的意义。作者武汉市规划研究院规划一所主任工程师万昆，武汉市规划设计有限公司总经理黄宁在《规划师》2016年第11期撰文，文章从控制论出发，结合武汉市在基础教育设施规划、建设和管理实践中的探索，构建了完整的规划实施反馈体系，对规划实践活动进行周期化的精准干预，确保规划实施过程的良性运转。实施反馈体系是通过研究基础教育设施建设存在的实际问题，结合设施的覆盖水平和服务水平的GIS数学模型分析，创新性地提出精确的空间干预和准确的政策干预两种手段，连续并有针对性地对规划实施过程进行调控，从而实现建设管控方式从蓝图静态控制到过程动态控制的有效转变，保障基础教育设施的顺利实施。

实施反馈体系与精准干预

一、实施反馈体系

专项规划实施评估和反馈一般都是在对问题进行分析后，对规划目标、编制方法与技术手段等具体成果内容提出完善对策，为规划修编或优化实施方案提供依据。在武汉市的规划实践中，研究人员希望建立一套有效指导基础教育设施建设的反馈系统，循环跟踪指导规划实施过程。按照一定的时间周期建立连续反馈节点，并通过调控反馈节点，引导建设实施行为围绕规划成果上下波动，确保规划顺利推进，防止出现重大实施偏差(图2)。当然规划成果绝不是简单的线性过程，其自身也处于不断地优化和完善的动态变化中，这不是本文研究的重点，故不作展开论述。通过建立这一反馈机制，对每个节点进行连续反馈纠偏，从而将静态蓝图控制逐步转变为动态过程控制。

二、干预与精准干预

干预是指过问或参与某事，在这里指为达到某种规划目标，预先进行控制和引导活动。在实施反馈体系中，干预系统非常重要。通过干预系统对规划实施调控，引导规划建设行为趋向于规划成果，实现规划目标与建设结果的耦合。如何有效地进行干预活动是反馈体系的关键。经过思考，研究人员进一步引入了精准干预这一概念，希望在分析实施问题的基础上，建立有针对性的反馈系统，精准地干预规划实施，形成一套有针对性、连续的实施反馈体系，有效推动和保障基础教育设施的建设。

总体来说，城市规划是一种空间政策，干预的精准性主要体现在空间和政策两个层面。①在空间干预上，通过评估基础教育设施学位的供需条件和现状建设实施情况，建立分区分级预警系统，对区域划定预警分区，并结合分区提出分级管控措施。在分区分级预警中，干预重点在于精确找出问题区域，并提出差异化的管控要求，引导规划连续实施。②在政策干预上，针对前期遇到的各类问题，提出准确的细化政策，有步骤、有重点地解决实施中遇到的政策瓶颈。精确的空间干预和准确的政策干预双管齐下，保障基础教育设施建设 ( 图 3)。

建设实施情况

2004年后，武汉市加大对基础教育设施资源的整合力度，逐步形成了相对完善的中小学教育用地空间布局体系，同时加强了老城区中小学拆并以及新区中小学的建设。截止到2015年8月底，武汉市中心城区现状学校共计381所，教育用地面积共计489.31hm²，学生总数为 378728 人。

基础教育设施评价选择了2009年和2015年两个时间节点作为评价建设趋势的参照点，分析规划实施前后基础教育设施的实际建设情况，再将结果或者说是建设趋势与规划成果耦合，更为有效地评价建设和规划的关系。评价结合基础教育设施建设的特点，将评价目标分为学位总量、用地规模、服务半径和服务水平 4 个方面 ( 图 4)。

经过对比发现，武汉市中心城区基础教育设施建设有以下3个方面的特征：①在资源供给上，中心城区的教育用地资源相对紧张，尤其是小学段就学矛盾十分突出，初中、高中段相对缓和；②在实施情况上，与 2009 年相比，2015 年服务范围覆盖率普遍降低，整体服务水平有所下滑；③在空间分布上，城市二环、三环之间的就学矛盾集中，学校建设速度滞后于城市建设发展的速度。

问题分析

结合基础教育设施建设的特点，仔细分析其在建设实施中所面临的问题，可以总结为以下 6 个方面。

(1)“配套式”实施模式，使学校建设滞后于就学需求。一般情况下，中小学实施是在居住项目建成，获得了充分土地收益后，才纳入建设计划。这种先开发、后配建的实施模式，形成了亡羊补牢式的实施机制，逐步累积了区域就学矛盾。

(2)“周期长”用地供给，制约学校建设开展。重大建设项目用地多以打包的形式集中迁建，除非项目整体启动，其范围内规划的中小学教育用地很难被单独拆迁和建设。学校建设过分依赖于周边重大项目启动，部分项目建设时甚至将公益性设施用地放在最后一期实施。

(3)“公益性”学校建设，激不起相关部门的主动性。目前，中小学校建设需要投入土地和资金，其作为公益性设施的特点决定了其实施主动性较差。同时，学校建设未纳入区级政府和区级教育部门的年度绩效考核中，缺乏对政府职责的监管。

(4)“低成本”违法建设侵占规划学校用地，导致学校建设无法实施。在部分地区，规划中小学用地被违法建设占用，这些建设活动没有获得任何审批手续，而房屋已经建成，导致规划学校无法实施。当然，很多违法项目都存在一定的历史遗留问题，但这不能成为其侵占教育用地的理由。

(5)“单一化”报建流程难以应对复杂多变的实际情况，影响学校建设实施。基础教育设施的立项、供地与建设等环节涉及市区发改、土地储备、国土规划、财政和开发机构等多个部门，面对复杂的土地权属、众多主管部门权限、多种利益协调及审批程序的前置后置关系等问题，当前政策有待进一步明确和优化。

(6)过度“集聚化”的教育资源分布，造成基础教育空间失衡。国家规定学校不得分设重点班和非重点班，而在现实中，由于重点学校重点班的分级依旧存在，优质教育资源过于集中，择校风盛行，学区房火热。规划学校的空间均质化并没有被贯彻执行，部分地区还存在超大校、大班化的情况。

精确的空间干预系统

一、空间干预整体思路

空间干预目标是要精确找出基础教育设施建设的问题区域，并提出不同的实施管控措施。在实践中，笔者通过建立分区预警和分级管控的方式，实现这一空间干预过程：①以分析基础教育设施的供需关系为基础，通过覆盖率和服务水平两类承载力分析，并结合专家和公众修正，将区域划定为红、黄、绿3类预警区；②通过制定预警区的分级管控措施，引导和控制后续建设行为(图5)。

二、预警分级与预警单元

1

三级预警

借鉴灾害预警分类，将区域划分为三级区域。红色预警区为教育资源紧缺区，是现状学位供给严重不足的区域(即服务半径和生均用地均不达标)。黄色预警区为教育资源增补区，是现状学位供给不均衡的区域(即生均用地不达标)。绿色预警区为教育资源达标区，是现状建设趋于稳定，学位供给较充足的区域。

2

预警单元

2015年1月，武汉市人民政府正式批复了主城区和新城组群控规导则，作为规划编制和管理审批的依据。在分区预警中，采用控规管理单元作为基本预警单元，实现预警分区与法定的控制性详细规划体系无缝对接。

三、预警技术方法

基础教育设施空间建设水平的衡量标准主要来源于两个方面：一是由国家规范中学校服务半径延伸而来的服务覆盖水平；二是由技术标准中生均用地面积延伸而来的学校服务水平。

1

覆盖率分析

在覆盖率分析中，采用服务半径覆盖率和泰森多边形两种方法，分别从实际覆盖率和理论覆盖水平两个角度进行分析。服务半径覆盖率法是确定管理单元中学校服务半径覆盖范围内的居住用地占管理单元居住用地的比例。根据对中心城区覆盖情况的整体分析，划定预警分区 ( 表 1，图 6)。

泰森多边形法是借助GIS技术建立单个学校理论服务区。具体技术方法为相邻同类学段的学校之间建立连接线，在连接线上划分垂直平分线，由垂直平分线围合所形成的多边形区域作为该学校的服务区。该方法可以计算出区域内学校全覆盖且无重叠的空间分布情况。通过对比学校服务区与标准服务范围之间的关系，划定预警分区(表2，图7)。

2

服务水平分析

在服务水平分析中，本文采用了生均用地标准和学位承载力分析两种方法，分别从基础教育设施用地的生均标准和学位数供需情况两个角度进行分析。生均用地标准分析是通过计算现状学校生均用地指标，比较武汉市基础教育设施生均用地标准(表3)，研究学校生均用地达标情况。根据分析生均用地数值，将学校划分为达标与不达标两类(图8)。

在4种分析方法中，学位承载力分析是最为关键的一种，这种方法通过计算现状学校可承载的标准学位数和规划学位需求数之间的关系(图9)，准确分析控规管理单元学校学位的供需情况。根据供需的学位差值，划分预警分区 ( 表 4，图 10)。

3

叠加与修正

建立GIS数据模型，并按照一定的权重比例，将以上4种分析方法得到的预警结果进行数据叠加，形成基准预警分区。为进一步提高预警分区的准确性和针对性，引入了规划主管部门、教育主管部门和市民公众3类修正因子，对基准预警成果进行校核和修正。需要引起重视的是，在公众参与活动中，市民的热情远超过预期，对预警分区提出很多建设性意见。在根据多方意见进行修正和完善的基础上，最终形成了红、黄、绿三级预警分区图 ( 图 11)。

4

 预警分区成果

为进一步推进学校建设，本文以行政区为单位形成预警分区图则(图12)。图则主要内容为“一图一表”。“一图”为预警分区图，以红、黄、绿三级分区的形式划分控规管理单元。“一表”为预警学校的信息一览表，明确了红色、黄色预警区内规划学校的现状和规划信息，重点对学校建设实施计划和实施路径等提出管控要求。通过预警图则，建立基础教育设施的实施项目库，在空间上推进学校的建设实施。

四、 分级管控要求

在空间上划分预警分区的同时，确保达到促进学校建设的目标。武汉市国土规划部门会同市、区教育部门探索了有针对性的管控政策，实现空间的分级管制。具体管控要求为：①红色预警区(以下简称“红区”)作为资源紧缺区，原则上，国土规划部门暂缓红区内所有新增住宅类项目的审批。红区内待建住宅类项目应先征求市、区教育部门意见，获得书面同意后，国土规划部门方可办理相关的规划许可。②黄色预警区(以下简称 “黄区”)为资源增补区，黄区内学校建设应与住宅类项目同步实施。黄区内新增住宅类建设应与周边计划实施学校进行捆绑，同步规划、同步建设。黄区内规划住宅类项目应先征求市、区教育部门意见，获得书面同意后，国土规划部门方可办理相关审批手续。③绿色预警区(以下简称“绿区”)为资源达标区，绿区的建设行为无特殊管控要求，但如绿区内控规调整增加居住用地或者提高用地强度时需重新进行预警评估。目前，相关部门拟出台相关政策将以上管控要求法定化。

五、反馈周期

为充分实现对规划实施过程的调控，确定预警分区的反馈周期为1年。原则上，每年8月底，对预警分区进行重新评估。新划定的红区、黄区与绿区按照之前的控制要求执行。同时，管控政策进一步考虑了红区、黄区的实时解锁条件。红区内如新建学校后，确有新增住宅类项目，应按照行政区划重新评估并达到解锁要求后，方可办理相关手续。通过对反馈周期和解锁条件的设定，实现可持续监控基础教育设施的实施过程。需要进一步指出的是，一般而言，预警周期越短，即反馈节点越多，对规划实施调控的效果越好。

准确的政策干预

空间干预系统对引导基础教育设施建设起到重要作用，但结合前期问题分析可以发现，基础教育设施实施不仅仅是一个空间问题，制度化政策保障也是推进基础教育设施建设的重要环节之一。为加大政策准确干预，武汉市拟出台相关政策文件，从以下4个方面建立基础教育设施的政策保障系统。

1

明确责任主体，纳入绩效考核

进一步明确区政府和市、区教育部门的责权。区政府对辖区内的中小学校建设负全权。区教育局根据实际学位需求，每年向区政府提出本年度学校建设计划和教育用地整理收储建议，对学校建设进行全程跟踪；市教育局对全市各区每年的学校实施情况进行监督检查和考核。同时，建立考核学校实施情况的责任制度，将学校实施计划与实际建设情况纳入区政府和市、区教育局主要负责人的年度绩效考核目标中。

2

确定建设模式，优化审批流程

基础教育设施的建设模式采取“疏堵结合”的方式，一方面疏导学校建设的流程，增加学位供给量，另一方面结合预警控制学位增长量，从而实现区域学位的供需平衡。为促进中小学的建设实施，分别从土地收储、学校建设与学校移交3个环节，分析各个环节基础教育设施建设的难点，疏通各个环节的程序和模式，促进学校建设(图13)。同时，根据预警分区成果，以精准干预为前提，从土地出让、方案设计和学校移交3个环节对居住用地的供给进行调控，分析和评估新增居住用地产生的学位增量，提前进行政策预警干预并提供解决方案( 图 14)。

在确定建设模式的同时，根据武汉市相关法规，优化、简化相关审批程序，加快推进基础教育设施审批实施。由政府主导基础教育建设时，在完全符合已批控规的前提下，发改、财政与国土规划等多部门应联合简化审批程序。

3

规范建设行为，加大惩处力度

对于违法侵占中小学教育用地的行为，按照其违法行为程度，加大处罚力度。对无法变更的违法建设行为，以在同区域建设一所同等用地规模学校的全部费用为标准进行罚款，并责成违法单位按照法定程序先进行控规导则调整；对可以拆除的违法建设行为，限期拆除，并按规定处以相应处罚。

4

建立轮岗制度，促进均衡发展

根据国家、省、市相关文件，区级政府和教育部门应加快消除学校之间、城乡之间和区域之间义务教育的差距，逐步实现义务教育师资配备均衡化、基础设施标准化、教育质量一体化。在具体操作上，建议逐步取消重点学校和非重点学校，建立优秀教师区内轮岗制度，逐步完善全市中小学校标准化建设，以不低于20%的比例从建校10年以上的中小学选派优秀师资进入新建学校中。

文章全文详见《规划师》2016年11期

《精准干预视角下的基础教育设施实施反馈

体系研究》

《规划师》11期文章推荐                             

识别图中二维码进入微店购买《规划师》杂志

《规划师》杂志社                                    

地址：广西南宁市青秀区月湾路1号南国弈园6楼

邮编：530029

邮箱：[e-mail]

网址：www.planners.com.cn

电话：[phone]

传真：[phone]