【律师视点】黄振达：关于民用航空管理几个基本概念讨论和对共有产权飞机、会员制分时共享飞机等商业模式的一点看法

黄振达

北京德和衡律师事务所

关于民用航空管理几个基本概念讨论和

对共有产权飞机、会员制分时共享飞机等

商业模式的一点看法

——民用航空法修订背景下的

立法规范和监管建议

我国民航业伴随改革开放的稳健发展正逐步成长为重要的国际和区域航空市场。当前中国是国际民用飞机重要进口国和国际旅客运输重要始发地和目的地。民用航空运输企业基于运行规章的分类、飞机型号分类、飞行目的和用途等，大致区分为公共航空运输和通用航空运输。在具体管控各类航空业态过程中，我国民用航空法、法规、规章和民航部门政策文件对于航空运输企业、航空承运人、航空运营人、航空运行人、缔约承运人、实际承运人等给与了不同的概念描述。本文尝试从国家法律、法规、规章、民航政策文件层面，从概念定义冲突角度结合民航法修订计划，探讨构建统一的航空运输企业分类标准、航空业务术语，并实现精细化专业分类监管原则。同时考虑到共有产权飞机、会员制分时共享飞机使用权等商业模式目前在中国市场开始出现，并逐渐成为投资类产品趋势，现就该模式的法律属性、金融属性和涉及的风险责任，尝试给予初步分析探讨。

一、目前我国民航法律、法规、规章、

民航局政策文件中关于民用航空运输

相关概念回顾与检讨¹

基于法律概念层面的严谨性和规范性，我们首先对现行有效的法律、法规、规章、民航管控文件中关于航空运输主体、航空运输活动以及航空器概念进行全面回顾与相应小结检讨。

第一组概念：民航企业、民用航空运输企业、公共航空运输企业

1．《民用航空财经信息管理办法》（2016修订）

第二条 本办法适用于在中华人民共和国境内注册登记的从事民用航空活动企业（以下简称民航企业）的财经信息管理工作。

民航企业包括公共航空运输企业（集团）（以下简称航空运输企业）、通用航空企业（集团）（以下简称通航企业）、民用机场（集团）（以下简称机场）和航空运输服务保障企业（集团）（以下简称保障企业）以及上述企业（集团）的所属企业。

2．国务院关于《民用航空运输销售代理业管理规定》的批复

第三条规定民用航空运输企业，是指使用民用航空器经营运送旅客、行李、货物、邮件的企业。

3．中国民用航空总局对《民用航空运输销售代理业管理规定》的说明

《规定》第二十条中“有经营权的任何民用航空运输企业”，是指取得经营许可的中国民用航空运输企业和在中国有指定销售代理人权利的外国民用航空运输企业。

4．《重庆市民用航空条例》（重庆市人民代表大会常务委员会公告〔五届〕第34号）

第五十九条规定民用航空，包括运输航空和通用航空。运输航空，是指公共航空运输企业使用民用航空器运送旅客、货物、行李或者邮件，进行经营性客货运输的航空活动。

5．中华人民共和国民用航空法（2021年修正）

第九十一条规定公共航空运输企业，是指以营利为目的，使用民用航空器运送旅客、行李、邮件或者货物的企业法人。

6．《公共航空运输企业经营许可规定》（2018修正）

第二条规定所称公共航空运输企业，是指以营利为目的使用民用航空器从事旅客、行李、货物、邮件运输的企业法人。

7．南京市人民政府办公厅关于印发《南京市工商登记前置审批事项目录》的通知（宁政办发〔2014〕90号）

规定公共航空运输企业：公共航空运输企业是指以营利为目的，使用民用航空器运送旅客、行李、邮件或者货物的企业法人。

小结：上述概念，主要是从宏观上界定了民航企业范畴和强调了公共航空运输企业性质是以营利为目的。按照我国民法典有关法人制度的规定看，界定为营利法人。事实上，公共航空运输企业作为交通运输服务性质，还是具有公共服务职能。对于国家临时征用承担公益性质救援和紧急任务时，其以营利为目的的属性并不明显。对于市场经济下的商业主体，不必专门强调以营利为目的。而对于本文下面提到的通用航空，则没有提及以营利为目的，但是通航企业不追求营利，其运营动机是什么呢？当然专门用于公益性质的紧急医疗救援性质的通用航空行为除外。

第二组概念：通用航空、经营性通用航空、通用航空短途运输、通用航空包机飞行

1．民用航空法

第一百四十五条规定，通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。

第一百四十七条规定，从事非经营性通用航空的，应当向国务院民用航空主管部门备案。从事经营性通用航空的，应当向国务院民用航空主管部门申请领取通用航空经营许可证。

2．民航局关于印发《通用航空术语解释》的通知（民航发〔2020〕44号）

经营性通用航空活动分为三类，载客类、载人类和其他类。载客类包括通用航空短途运输和通用航空包机飞行。

通用航空短途运输是指通用航空运输企业使用低于30座（包括机组座位）的民用航空器实施的定期载客运输飞行服务活动。短途运输航线距离通常不超过500公里。

通用航空包机飞行是指通用航空企业使用低于30座（包括机组座位）的民用航空器，按照与包机方订立的合法文本合同提供的不定期载客运输服务。此类包机活动，不对社会公众销售机票、不对非乘机人公布航班时刻，根据实际需要决定飞行频次。

3．《通用航空飞行管制条例》（国务院、中央军事委员会令第371号）

本条例所称通用航空，是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。

4．《重庆市民用航空条例》（重庆市人民代表大会常务委员会公告〔五届〕第34号）

通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。

5．《通用航空包机飞行管理暂行办法》

第三条规定，通用航空包机飞行是指通用航空企业使用 ３０ 座（含机组）以下的民用航空器，按照与包机方所订立的文本合同提供的不定期载客运输服务。

6．《通用航空包机飞行（短途运输）经营管理暂行办法》

第三条规定，通用航空包机飞行是指通用航空企业使用30座以下的民用航空器（初级类航空器除外），按照与用户所签订文本合同中确定的时间、始发地和目的地，为其提供的不定期载客及货邮运输服务。此类服务不对社会公众发售机票，不提前公布航班时刻，根据需要决定飞行频次，原则上不得从事危险品运输。

小结：通用航空概念范围比较宽泛，既有商业运营目的明显的通航行为，也有出于人道主义、公益目的的救援航空行为，还有政府机构出于社会管理服务职能的空中探测、遥感服务等政府委托服务或者政府购买产品的行为。但是实际上看，营利目的还是主要的，否则通用航空产业国家不出资金，如何激活这个产业健康发展呢？

从民用航空法律层面看，我国没有明确规定私人或私企拥有自用飞机的立法规定，也没有私人或私企商务包机的立法规定、以及外国来华公务机的监管立法规定等。

据统计，我国目前私人或私企（非航空企业）拥有的私人商务飞机，接近300架。为了更好实现跨境国际飞行，很多私人飞机产权人将飞机产权国籍登记在境外国家或地区。而对于没有私人商务飞机，确因为工作生活需要临时进行私人商务包机租赁飞行消费的行为，即业界称之为私人商务包机，或说公务包机，通常是公务机管理公司或商务机管理公司负责市场营销、飞行申请以及全程飞行与保障服务。这些私人飞机的定义上，核心标准在于该等飞机的座位数低于30座以下。如果私人飞机座位数超过30座，则应当归属于公共航空运输企业管理范畴，即CCAR-121部规章来管理。按照运行规章，私人或企业购买自用的飞机，委托给拥有经营许可和运行许可的航空管理公司代为管理和服务，或者飞机托管公司将拥有产权或管理权的飞机，对外出租经营实现私人商务包机或公务包机的商业服务行为，分别属于CCAR-91部和CCAR-135部规章规范管理。但是由于不允许公开航班时刻、票价信息，不得冲击公共航空运输市场秩序，不适用公共航空运输运行规章121部。所以，目前通用航空商务包机的运输市场空间极为尴尬有限，变相或隐形的市场营销在所难免，合规冲突比较明显，建议民航管理部门还是实事求是的给与规范和扶持。

第三组概念：航空运营人、航空运行人、商业运输运营人、航空器代管人、航空器经营人、航空缔约承运人、航空实际承运人

1．大型飞机公共航空运输承运人

依据大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则（CCAR-121）第121.3 条 适用范围规定：

(a)本规则适用于在中华人民共和国境内依法设立的航空运营人实施的下列公共航空运输运行：

(1)使用最大起飞全重超过 5700 千克的多发飞机实施的定期载客运输飞行；

(2)使用旅客座位数超过 30 座或者最大商载超过 3400 千克的多发飞机实施的不定期载客运输飞行；

(3)使用最大商载超过 3400 千克的多发飞机实施的全货物运输飞行。

(b)对于适用于本条(a)款规定的航空运营人，在本规则中称之为大型飞机公共航空运输承运人。

附件 A 定义规定，定期载客运行是指航空承运人或者航空运营人以取酬或者出租为目的，通过本人或者其代理人以广告或者其他形式提前向公众公布的，包括起飞地点、起飞时间、到达地点和到达时间在内的任何载客运行。

小结：这表明航空承运人和航空运营人存在属于同一个主体的情况适用，及这种情况下航空承运人就是航空运营人。只有出现航空器干租或湿租时，出现航空承运人和航空运营人分立情况。

2．小型航空器商业运输运营人

依据小型航空器商业运输运营人之运行合格审定规则（CCAR-135）附件 A 定义 规定，商业运输运营人是指使用本规则第135.3条规定的民用航空器并从事本规则第135.3条规定的飞行和运行种类的航空运营人。 

航空运营人：指在中华人民共和国登记的公共航空运输企业、通用航空企业和从事民用航空飞行活动的其他单位。

第 135.3 条适用范围规定：

(a) 本规则适用于在中华人民共和国境内依法设立的航空运营人所实施的下列商业运输飞行：

(1) 使用下列航空器实施的定期载客运输飞行：(i) 最大起飞全重不超过 5700 千克的多发飞机；(ii) 单发飞机；(iii) 旋翼机。

(2) 使用下列航空器实施的非定期载客运输飞行：(i) 旅客座位数量(不包括机组座位)不超过 30 座，并且最大商载不超过 3400 千克的多发飞机；(ii) 单发飞机；(iii)旋翼机。

(3) 使用下列航空器实施的全货机运输飞行：(i) 最大商载不超过 3400 千克的多发飞机；(ii) 单发飞机；(iii) 旋翼机。

(b) 对于适用于本条(a)款规定的航空运营人，在本规则中称之为小型航空器商业运输运营人。

小结：这表明，航空运营人的概念是对民用航空运输企业的统称，但是航空运营人组织形态为指企业形式，不包括自然人。适用CCAR-135部规章的定期载客运输飞行，应该理解为就是通用航空短途运输活动性质，通常也称为通航通勤航空，例如边远地区、农牧业少数民族地区由于路途遥远，利用通航飞机实现人们出行的一种方式。规章明确定期载客飞行，那么其性质是以营利为目的，通用航空短途运输行为，应当允许公布定期航班时刻、公开销售机票，包括飞行代码提供，纳入统一的航空运输市场管理，实现规范运行。否则由此产生的旅客安全运输责任和保险保障等都是一个法律问题和监管责任问题，毕竟现实中一直在运营，但又不公开公布航班信息和售票渠道，不进入客票销售系统，没有办法取得航班代码，非常矛盾。

3．商业非运输运营人、私用大型航空器运营人、航空器代管人

（1）依据《一般运行和飞行规则》（CCAR-91）H 章 

商业非运输运营人的运行合格审定要求第 91. 701 条适用范围规定：中华人民共和国公民或在中华人民共和国境内登记的企事业法人，应当经局方按照本章审定合格并获得局方颁发的商业非运输运营人运行合格证和运行规范，方可使用民用航空器在中华人民共和国境内实施以取酬或出租为目的的商业航空飞行。

（2）依据《一般运行和飞行规则》（CCAR-91）J 章 

私用大型航空器运营人的运行合格审定要求第 91.801 条适用范围规定：

(a) 除本条(b)款规定的情况外，对于使用下列航空器的中华人民共和国公民或在中华人民共和国境内登记的企事业法人，应当经局方按照本章审定合格并获得局方颁发的私用大型航空器运营人运行规范，方可在中华人民共和国境内实施私用飞行：

(1) 最大起飞全重 5700 千克以上的大型飞机；

(2) 涡轮多发飞机；(3) 最大起飞全重 2730 千克以上的大型直升机。

(3)依据《一般运行和飞行规则》（CCAR-91）K章

对于按照本规则 K 章审定合格的航空器代管人，可以实施其运行规范中批准的运行种类的私用飞行。航空器代管人应当主要是指专业飞机管理公司。

4．《民用航空飞行标准管理条例》（2021年征求意见稿）

附录术语定义规定，航空器运行人：是指实际控制使用民用航空器实施飞行运行的单位或个人。航空器运行人包括公共航空运输运营人、特殊商业运营人、其他商业运营人以及从事非商业运营的单位或个人。

公共航空运输运营人：是指以营利为目的，使用民用航空器运送旅客、行李、邮件或者货物的单位或个人，按照其所使用的航空器和运行特点分为大型飞机公共航空运输运营人、小型商业运输和空中游览运营人。

特殊商业运营人是指以营利为目的，使用民用航空器从事农林喷洒、直升机机外载荷作业和跳伞服务等安全风险较大飞行活动的单位或个人。

5．航空器经营人、缔约承运人、实际承运人

我国民用航空法第一百五十八条规定“本法第一百五十七条规定的赔偿责任，由民用航空器的经营人承担。

前款所称经营人，是指损害发生时使用民用航空器的人。民用航空器的使用权已经直接或者间接地授予他人，本人保留对该民用航空器的航行控制权的，本人仍被视为经营人。

经营人的受雇人、代理人在受雇、代理过程中使用民用航空器，无论是否在其受雇、代理范围内行事，均视为经营人使用民用航空器。

民用航空器登记的所有人应当被视为经营人，并承担经营人的责任；除非在判定其责任的诉讼中，所有人证明经营人是他人，并在法律程序许可的范围内采取适当措施使该人成为诉讼当事人之一”。

我国民用航空法第一百三十七条规定“本节所称缔约承运人，是指以本人名义与旅客或者托运人，或者与旅客或者托运人的代理人，订立本章调整的航空运输合同的人。

本节所称实际承运人，是指根据缔约承运人的授权，履行前款全部或者部分运输的人，不是指本章规定的连续承运人；在没有相反证明时，此种授权被认为是存在的”。

3.4.5.部分小结：《民用航空飞行标准条例》（征求意见稿）法律位阶较高，属于法规层级，效力比规章优先。这个法规草案在有关概念解释上与以往相比存在较大突破。一是明确表达了航空器运行人就是航空运输运营人，二是明确了航空器运行人主体分为单位或个人。而过去概念都是指企业法人。三是将公共航空运输运营人分类为大型飞机公共航空运输运营人、小型商业运输运营人和空中游览运营人三个分级主体。这一点非常关键明显变化。这个概念将传统的公共航空运输企业和通用航空运输企业的划分进行了交叉，即作为通用航空业务范畴的小型商业运输运营人和游览运营人属于公共航空运输运营人。而按照传统划分方法，这里面的小型商业运输运营人是指通用航空运输。即在前面提到的《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》（CCAR-135）界定的小型航空器商业运输运营人。这就存在运行规章的交叉了。

此外，明确了通用航空的以营利为目的的法律性质。这与之前的关于通用航空的定义存在不同。过去通用航空企业内部分类为经营性通用航空和非经营性通用航空，至于是否营利为目的没有涉及。目前看，通用航空企业也是以营利为目的。随之产生的问题就是：是否存在不以营利目的的经营性通航或者是否存在不以营利为目的的非经营性通航？因为按照民航局关于印发《通用航空术语解释》对于经营性通用航空活动分类，分为载客类、载人类、其他类。实际基本上把通行的通航活动都纳入经营性之中了，既然是经营性通航活动，营利应该是核心经营行为特征。

公共航空运输运营人定义明确以营利为目的，并将概念扩大为包括小型商业运输和空中游览运营人。将小型商业运输运营人纳入公共航空运输性质，这是一次根本性突破。这将过去通用航空性质的小型商业运输转为公共航空运输性质并进行民航运输市场化管理提供了法律依据的契机。我们倾向认为，短途通用航空运输，作为定期载客飞行，应当纳入公共航空运输管理，建议在CCAR-121部中增加新的专门运行规章规范。但是，征求意见稿将空中游览运营人也纳入公共航空运输概念，还需要细分认证。通常空中游览观光属于通航的典型活动特征。这个草案能否通过或进一步修改，未来有待观察。

最大的问题还在于，法律位阶最高的民用航空法将航空运输主体定义为航空器经营人、缔约承运人和实际承运人。这三个概念，在民航法规、民航运行规章层面均没有提及。这导致上述规范体系中针对航空运输主体和航空器的法定概念和定义存在实质性冲突和模糊，已经造成概念混乱。

第四组概念：国内包机飞行、私人飞行与通用航空包机飞行（私人包机飞行）

1．《关于重申加强国内包机、包座销售管理的通知》

国内包机飞行是指航空公司根据民航总局批准的经营范围使用民用航空器从事除定期航班以外的国内不定期飞行。这是指公共航空运输企业的大型飞机的不定期包机飞行，适用CCAR-121部运行规章。并不是通常社会上所说的私人包机飞行概念。

2．《通用航空飞行计划审批与空管运行管理规定》（试行）

本规定所称的个人（私人）飞行是指中华人民共和国境内（港澳台地区除外）的中国公民驾驶民用航空器，以个人名义从事非经营性的通用航空飞行活动。个人（私人）飞行的申请人应当为航空器驾驶员本人。私人飞行实际是一个狭窄的运动型自驾体验通用航空活动概念。

包机飞行概念目前比较普遍流行。事实上按照民航局方监管的要求，涉及私人包机、私人飞行概念与社会上的私人商业包机飞行概念是完全不同的。民航规章规定的私人飞行专指私人驾驶飞机的自用或训练或娱乐运动性质行为。与包租飞机实现旅游或商务目的，实现异地起降的商业消费行为性质是不同的，即私人商务包机飞行在行业上称之为通用航空包机飞行。

依据《通用航空包机飞行管理暂行办法》第三条“通用航空包机飞行是指通用航空企业使用30座（含机组）以下的民用航空器，按照与包机方所订立的文本合同提供的不定期载客运输服务”。这类通航包机飞行属于商业包机租赁飞行或者说公务机租赁商业飞行的模式。也就是常说的富人圈的出行方式。类似概念，依据《通用航空包机飞行（短途运输）经营管理暂行办法》第三条 “通用航空包机飞行是指通用航空企业使用30座以下的民用航空器（初级类航空器除外），按照与用户所签订文本合同中确定的时间、始发地和目的地，为其提供的不定期载客及货邮运输服务。此类服务不对社会公众发售机票，不提前公布航班时刻，根据需要决定飞行频次，原则上不得从事危险品运输”。依据最新的民航局关于印发《通用航空术语解释》的通知（民航发〔2020〕44号）通用航空包机飞行是指通用航空企业使用低于30座（包括机组座位）的民用航空器，按照与包机方订立的合法文本合同提供的不定期载客运输服务。此类包机活动，不对社会公众销售机票、不对非乘机人公布航班时刻，根据实际需要决定飞行频次。

此外，与私人包机概念对应的还有一个国内包机、包座、包销等航空运输销售概念。但这是公共航空运输企业，适用于121部运行规章的概念。依据《关于重申加强国内包机、包座销售管理的通知》规定，国内包机飞行是指航空公司根据民航总局批准的经营范围使用民用航空器从事除定期航班以外的国内不定期飞行”。这里是指公共航空运输企业的大型飞机的不定期包机飞行。即30座以上公共航空运输企业的包机飞行概念，行业也称之为包班或包座销售行为。

二、构建概念统一、标准清晰的

民用航空管理法律法规规章文件

体系势在必行

通过对前面四组航空运输概念的梳理，我们基本可以看到，民用航空运输管理领域基于管理目标、管理行为、管理标准、管理流程的分工，运行规章的差异，具体监管部门对于公共航空运输和通用航空运输分类，对于相应的航空运输企业分类界定、对于航空器运行人、航空运输运营人、航空承运人、国内包机飞行和通用航空包机飞行等均有不同的概念描述。因为飞行管理、运行管理、安全管理、运输管理、市场管理等部门的监管服务角度不同，运行规章合格审定不同，民航企业运营的市场表现形式不同，这都给概念统一带来了挑战。但是不统一上述概念，实践中经常出现概念混淆、业务监管范围交叉、监管方和被监管方之间理解冲突等现实问题。实事求是地说，任何一个看过上述概念差异的人，可能都会觉得晕头转向，“知其说云不知其所以云”。这样的管控局面，即使出现行政处罚，也面临很大的行政争议、行政复议、甚至行政诉讼。实际上，也不利于改革的效率优先、兼顾公平原则。笔者希望借助本次航空法修订的契机，系统性地将民用航空法律、法规、规章、政策文件等统一协调大修一次。毕竟，国家民航局纳入国家交通部之后，民航局这是一个副部级单位，原来独立的部委规章，现在需要按照交通部的名义起草发布，国家法律体系中的“行政规章”与民航局的“运行规章”的法律性质需要重新完善和程序构建。

我国民用航空法的立法定位应当建立在民用航空产业立法的高度，而不是仅仅站在民用航空运输管理的支点来进行。对这一点，笔者之前的一篇专门文章曾有专门论述²（详见刊登在中国律师网的《我国民用航空产业立法和司法实践刍议》）。航空产业从大的形态划分，应当主要区分为军事航空产业和民用航空产业。民用航空运输无疑属于民用航空产业链条中的下游运营环节。航空器从法律性质和使用功能上主要区分为国家航空器和民用航空器。根据国际民航芝加哥公约和日内瓦公约有关规定，用于军事、海关、警察使用的航空器，不属于民用航空器，不适用于国际民航组织有关国际公约和各国民用航空运输管理的有关规定。需要提示的这里面的警察使用航空器主要是指基于国家安全管理执法性质用途，例如边防警察、安全机关警察使用等。对于从事社会治安管理性质的民事警察事务的航空器应当执行民用航空器管理有关规定。

此外，对于政府临时紧急征用民用航空企业运营管理的民用航空器执行国家任务，则通常被认定为不属于适用民航运输管理规章范围。例如外交行动、紧急国家救援、灾害或灾难救援等。但是对于政府采购服务，委托民航企业从事的付费商业合同行为，则应当属于民用航空运输服务事项，适用民航规章。对于因为国家任务征用强制的飞行，既然不适用民用航空管理办法，是否适用空军飞行管理办法？这个目前还不清楚。因为民用航空器的机型和性能与空军作战飞机性能完全不同，飞机运行体系也完全不同，因此完全适用应该不可能。但是不解决国家任务的飞行管制问题，包括国家紧急征用的民航飞行其保险问题如何解决？是商业保险还是政策保险？凡此等等，我们建议应当进一步完善国家任务飞行的有关立法管制体系和配套体系建设。

民用航空运输领域的监管主要对象实际是按照民用航空运输行为分类、民用航空运输企业分类、民用航空器型号分类、民用航空运输运营人主体分类和承运人主体分类等实现。民用航空运输分为公共航空运输和通用航空运输两大类。民用航空企业是我国民用航空管理部门主要监管与服务的对象，其中核心是民用航空运输企业和机场企业。而民用航空运输运营人分类则主要是基于航空器、航空运输企业分类对应的运行规章不同而相应划分。构建统一的民航运输基本概念，是确保民航运输整体改革，实现管理优化的基本前提。

三、对于航空运输企业和航空运营人、

航空器分类监管的建议

从前述的概念分类回顾和检讨，我们可以看出，从民航监管标准统一、航空运输企业规范运营、社会消费者维权顺畅、航空业投资标准规范角度，均需要尽快统一上述航空运输相关的概念。鉴于运行规章的相对科学性，原有的公共航空运输企业的内涵是比较清晰的。但是对于通用航空运输活动具体分类的确较多，应当进一步规范，并结合运行规章的实践差异，尝试进一步专业分类，加强不同类别的差异化监管，尤为必要。

我们认为进一步规范的重点与核心是：

（1）是否考虑将通用航空中私人包机飞行或说私人公务包机飞行与通航短途运输飞行（通勤飞行），即30座以下的通勤航空，统一归类为：小型航空器商业运输运营人，并建议提高纳入到CCAR-121部专章管理。

（2）将私人飞机拥有者作为产权人和委托人，与公务机管理公司作为受托管理人和服务商定义为非商业运输的航空运营人，仍然执行CCAR-91部规章运行，对于其他类别的经营性通航按照CCAR-135部规章运行。这三类运行标准适用不同的运行规章和审批监管流程。

（3）应当加强外国来华公务机的单独监管，原则上按照国家间对等原则，参照有关公约和双边协定，基于上述分类原则，分别监管，防止外国私人性质飞机，在外国公务机管理公司或其国内分公司的运作下，混淆飞行性质，在我国从事非法经营和非法运营，扰乱国内航空运输市场秩序。事实上这个航空市场运输秩序包括国内公共航空运输市场秩序，也包括我国通用航空包机飞行运输市场秩序以及飞行航行秩序。

从法律和法理基础上看，对于我国境内的领空范围，属于我国国家航空主权，中国企业才具有经营权。而外国来华公务机属于外国公务机管理公司负责，属于外籍飞机，其不具有在我国境内自由飞行的航行权和经营权，其飞行规则应当是严格按照事先申请并获批的起降时刻、飞行航路、飞行和经停时间、地点、送审载客的客人名单进出境。超出之外的任何行为均属违规违法，并应当给与制裁，这是国家主权和市场经营权的管制领域。³

对于私人自有飞机、自行使用应当单独监管。对于通用航空公司包括公务飞机管理公司在内，由于实践运营中存在前述几种类型业务综合运营管理的，在该公司内部运营层面应当实现分类运营、分类审批、分类监管、专人负责，不允许混同经营，严禁人财物和运行规章不分。强化运营风险池分别设置。

小结：民航企业作为航空业运营主体，属于行政许可型管制行业。通常要获得行业经营许可、运行许可、航空器适航许可、维修资格资质许可、技术工种执照许可、标准工作手册建设、重要技术记录保存等管制性、强制性要求后才能合法合规地运营。将公共航空运输和通用航空运输分类监管总原则下，应当进一步细分各自范围内的详细分类监管，同时存在将原有分类的部分业务合并等情况。

四、对于“共有产权飞机”、“会员制”

分时共享飞机使用权等新商业模式的

一点认识和监管建议

民用航空运输事业的产生与发展的核心基础是强化民用飞机的公共运输服务职能和社会公共服务属性。民用航空运输企业属于市场化经济主体，同时客观上也承担着社会公共服务职能，具有社会基础设施使用性质。我们认为，对于航空运输企业和航空器的投资行为，民用航空主管部门除了主要关注适航许可、运营许可、安全管理、经营许可之外，还要适当监管其金融投资属性，防止以金融投资、回报承诺或变相回报承诺的方式成为非法集资、违法理财的标的和媒介。航空运输企业投资回报率不是很高，不应该基于所谓的稳定现金流的测算和价值估值而过分宣传吸引社会投资。从航空运输企业和飞机制造企业的上市公司股票价值看，也是长期持有的对象，不具备短期高企获利能力。

目前市场上出现的“共有产权”飞机投资模式，即融资－购机－商业运营－投资回报－退出机制模式，这类模式应当限定在一个合理区间。我国目前的基本条件还不足以维持并支撑中产阶层及以上群体的广泛采取私人商业包机模式出行并成为消费常态的阶段。对于会员制飞机使用权分时共享模式，则更为复杂。如果采取境内外双重投资架构，例如类似VIE架构模式，在境外设立离岸公司购买飞机，境内设立协议公司用于飞机管理运营和会员制分时共享使用权产品销售或飞机产权份额销售，且投资回报承诺是境外公司，境内公司负责干租或湿租该境外飞机入境运营，则相关法律问题和法律风险更麻烦，监管更复杂。但是不监管，就出现了监管失职的可能。这类监管不能完全依靠民航监管机构，还需要国家金融监管部门、商务部门、外汇管理部门等协调进行。

按照美国FAA的管控经验，参照我国民航CCAR-91部运行规章的K章关于部分产权项目的有关内容，自然人或法人可以共同拥有一架航空器的一定份额。单机共有产权基于飞机类型，限制产权人数是16—32自然人或企业组织。但是，使用用途限定在产权人自用而不是出租营利获取投资回报。投资者按照投资份额并计算出各自比例的周期内（例如一年）的使用飞行小时数字。这个飞行小时使用额度只能投资者自用，不可用于对外出租取酬经营。即不能以营利为目的的自购飞机并非法经营航空器，实现投资获利目的。因为作为私人自用的飞机运行规章是CCAR-91部，而作为通航商业包机性质适用的是CCAR-135部运行规章。对应我国有关法律看，符合我国民法典按份共有产权制度，并集体成为航空器共有产权人。按照未来使用角度看，则构成用益物权。

实践中，经常出现张冠李戴，私人飞机托管公司将飞机产权人的自用飞机的飞行服务小时私自换成商业包机飞行销售产品，赚取利润后和机主分享。从现有规章立法本意和他国实践来看，共有产权只是单纯解决共有产权人共享飞机用于自身使用的消费功能，但不具有投资回报的溢价增值功能。不能用于对外商业服务或者变相间接的对外销售、虚假赠送方式进行商业营销、有偿交换等方式实现商业目的。这样的交易行为实质性穿透后，发现涉嫌非法商业经营，干扰正常公共航空运输市场秩序、危害国家安全、影响飞行安全、并由此带来的保险理赔、侵权损害赔偿、合同违约赔偿等关联法律争议和行政处罚甚至刑事追责。如果出现上述情况，因为违反法律、法规和政府监管的禁止性规定，从根本上看是违法无效的行为，但是产生了实际损害赔偿的法律责任后果。赔偿责任主体范围将涉及飞机管理运营公司、飞机出租人、飞机产权人、甚至民航监管机关自身的渎职失职行为。同时也存在法律关系和法律责任竞合。如果该等飞机实现跨境飞行任务，更大范围带来跨法域冲突问题。因为飞行涉及的航权属于国家间主权范畴，临时航线申请与使用同样涉及国家领空主权法律问题。这样的问题后果导致飞机运营规章更加混乱，并面临他国执法机构的调查处罚等。

共有产权飞机的商业模式目前看，法律不禁止。但是从经济学角度看，从投资回报率和有效概率角度看，不可能大范围推广。投资者盲从和不真实可行的投资测算、对于市场的过度期待以及监管滞后，都可能成为催化新的非法集资、违法理财的渠道。按照飞机投资、托管、运营和投资回报次序看，无论盈利还是亏损，飞机投资红利分派之前，飞机的融资成本、托管成本、运营成本、税费等都是具备法律优先权和抵押担保权保障机制的，而投资者则是排序最后的分配者。飞机运营管理属于管制严格的专业性强的行业，飞机资产处置也是一个相对专业的市场，投资运营维护成本较高。飞机资产的金融属性原本属于国际上专业金融机构和飞机租赁公司与飞机制造商、飞机运营人之间的B2B项下的合同交易法律关系。很少出现个人投资者或家庭投资者。而此次新业态模式则是实现了B2C交易架构。因此，这类投资者需谨慎投资，认真法律咨询。

我们认为，我国民法典关于按份共有制度、用益物权和担保物权等法律规定，现有民航规章等对于共有产权飞机模式，具有重要指导和规范意义。⁴ 但是应当进一步细化标准和措施，规范投资框架和运营框架，明确监管责任。我们建议，就飞机共有产权模式和会员制分时共享飞机使用权模式，民航监管部门和金融监管部门、市场监管部门应当适时联合调研有关企业，要求如实申报有关商业运营模型、产品设计、投资者情况，资金来源、安全运营管理、航空运输市场秩序、尤其是否存在投资收益保底承诺或变相承诺，是否建立单机产品风险隔离制度，严禁同一投资者重复投资购买飞机产权份额或会员制消费产品、严禁不同产权飞机的资产和投资资金混同，例如必须确保单一飞机产权的独立管理，包括资金账户监管、投资者客户名单以及投资者消费使用记录台账等。监管目的就是必须确保共有产权飞机模式和会员制分时共享飞机使用权模式，只适用于投资者自身使用消费功能，不能以营利为目的，事实上也不可能出现投资收益。有权监管机构应当重点审查现有飞机产权人主体、飞机产权人原始主体、飞机交易合同、交易价格、飞机技术状态和使用寿命、未来飞机退出机制、飞机处置条件等。如果是境外资本参与，需要考虑其是否满足QFLP或QDLP基金形式。会员制消费是否符合我国商务部和金融监管机构关于会员卡、会员制有关规定等。如果是国内公务飞机管理公司承诺或变相承诺投资者保底收益，则对于飞机管理公司的日常监管机构将扩大为除了民航监管部门之外的金融监管机构和国家市场监督管理部门等。因为此时的公务机管理公司的行业属性将发生多重性变化，其不再是单纯的民航运输企业或以民航运输企业为主业的范畴。

如果投资者投资组建航空运输企业，则属于另外问题。如果不严格管制，很可能出现将共有产权飞机的使用权、产权份额和经营现金流作为资产支持债券性产品进行境内外募集或流转，则形成嵌套型金融投资产品。这样的虚拟经济还可以再加杠杆再次循环起来。这时，底层资产起到了信用背书的作用。原本提供航空运输服务的实用功能产品成为了金融投资产品。原本在大型金融机构通过贷款、融资租赁、售后回租模式进行的传统航空金融模式，变相通过共有产权飞机模式或者是会员制分时共享飞机使用权模式，成为非金融机构经济实体并以有限责任公司、基金或有限合伙或个人等形式参与金融游戏。这是否属于变相规避金融监管审查进行的无法可依的金融运作？是否属于变相规避民航规章有关要求，将自用的运输消费产品变成民航投资产品，并违反民航规章监管要求，破坏民航运输市场秩序和正常市场监管秩序？这些可能出现的问题，有待未来市场观察。但是有一点，作为民航运输市场秩序的监管机构，尽管不能越权干预企业的金融投资行为，但是对于涉及民用航空器购买使用和商业运营服务的新模式，有义务、有职权及时调查研究，及时与法律、金融机构、商务部门、外汇监管部门研讨，及时做出行业监管标准和动作，及时研判并实施定向分类监管，对于违规者及时严厉查处，甚至采取行业市场禁入等规定。这是民航部门的使命担当，职责所在。

对于飞机共有产权、会员制分时共享飞机使用权等商业模型，我们更倾向于将这些投资所有权、使用权物化为飞机资产所属公司的股权，而不是物权本身。股权退出方便，共有物权登记麻烦，产权份额无法分割和单独处置。即将飞机产权的上一级定义为一个合伙企业或法人公司，在其之上设置合伙基金份额或购买人的股东架构。在飞机产权公司层面或者在其委托的飞机运营管理公司层面设置合法的消费制会员产品，作为消费使用权能的依据即可。这样就把飞机所有权和使用消费权分层设置，便于流通和处置，隔离必要金融和市场风险。因为，这种消费使用权和产权权益之股权可以继承也可以流通。较好解决购买者和运营者痛点问题和违规风险规避，但是必须严守法律风险和道德风险底线。涉及具体产品情况需要专门要论证。

综上所述，我们建议对目前通用航空各业态强化分类监管、分类运营，并在安全和运营监管原则指导下，满足合规监管的原则，即将合规原则提升为总体把控民航运输中的安全、飞行、运营、经营、市场秩序的最高原则统称。尽管看上去，飞机运营管理公司按照CCAR-135部较高规章运行确保飞行安全，但是实际上存在数据不合规、申请信息不真实、影响国家安全、信息失真的危险，根本上看也是影响安全管理范畴的。

注释：

[1]为撰写本次论文，笔者和北京德和衡（上海）律师事务所俞徜律师，先后检索查阅了25份法律法规规章文件，这些资料文件均对航空运输企业、公共航空运输企业、通用航空、航空运营人、航空承运人等概念进行了描述。本次只选择其中具有代表性概念进行回顾与检讨，特此说明。

[2]2020年2月8日，中国律师网：《中国民用航空产业立法与司法实践刍议》，http://www.acla.org.cn/article/page/detailById/26824

[3]本文作者曾参与民航部门针对外国来华私人飞机监管的有关法律咨询和方案论证、起草等工作。

[4]参见我国民法典第298条、第305条—第310条、第323条、第386条、第387条、第388条、第390条等。

或许您还想看

作者简介

黄振达

北京德和衡律师事务所公司业务中心总监，香港律师协会注册外国律师

黄振达律师在公司企业重组、并购、运营管理尤其商业航空运输企业、民用机场公司、国际国内旅游公司、 高星级酒店饭店物业、商业不动产以及商业物业运营管理方面具备丰富经验；在房地产企业投资开发、建设运营以及建筑施工企业工程管理业务方面具有丰富经验；在疑难刑事、民事经济纠纷案件诉讼、 企业管控、合规实务方面具有丰富经验。

社会兼职：西北大学兼职教授、西北大学经济管理学院 MBA/EMBA 校外兼职导师、法学院硕士研究生校外导师、中国航空法学会会员、海南国际仲裁院仲裁员

联系方式

手机：[phone]

邮箱：[e-mail]

质控人简介

赵  颖

高级合伙人

公司业务中心副总监

[e-mail]

✦本文仅代表作者观点，如需转载、节选，请在后台留言

         扫码关注我们
视频号:德和衡律师
微博：@北京德和衡律师事务所