《杭州市限制养犬规定》：集最坏规则于一体，乃恶行事件之祸首

摘要：在对八个养犬地方法规中13个制度要素进行比较的结果显示，《杭州市限制养犬规定》集最严苛最坏之规则于一身，“捕杀”、“宰杀”字眼通贯全篇。这样一部落后的、充满暴戾之气的动物立法，如何让执法者文明执法？如何去引导文明养犬？这是近年来，尤其是近期，杭州市不文明养犬和不文明执法恶性事件频出的根本原因。这部地方法规让执法者背负骂名，让养犬者心痛，让不养犬者也备受困扰。如果迟迟不改，杭州如何去打造世界名城？

杭州市的养犬管理问题已成国内典型，严重影响了城市形象。笔者选取北京市养犬管理规定(2003)、杭州市限制养犬规定(2004年修订)、南京市养犬管理条例(2007)、厦门经济特区养犬管理办法(2007)、辽宁省养犬管理规定(2014)、上海市养犬管理条例(2017年修订)、西安市限制养犬条例(2017年修订)、深圳市养犬管理条例(2018年修订)等八个有典型性和可比性的地方专门性养犬法规，抽取立法宗旨和基本原则、养犬区域限制、品种限制、数量限制、遛犬时间限制、管理费、身份登记、遗弃虐待禁止、屠宰限制、养殖销售限制、流浪动物处理、无证犬处理、社会治理模式等13个制度要素进行比较，以期为杭州市的动物保护和管理立法提供参考和推动。

 一、八地犬类管理法规立法宗旨和基本原则的比较

按照法规制定或修订的时间顺序，笔者首先比较立法宗旨和基本原则。表1显示，各地养犬管理法规的立法宗旨除了表述差异外，都是从保护人的角度对犬类进行管理，尚未确立犬类保护理念。但基本原则显示了好的迹象。虽然杭州市（2004）、北京市（2003）和西安市（2017）仍然坚持“限制养犬”的原则，但大多数地方已经从“限制”进化到“管理”。其中，南京（2007）确立了“管理和服务相结合”的原则，服务养犬人是促进动物保护的一个侧面。同时，南京规定养犬人应当为犬只提供必要的饮食条件、活动空间和生活环境，这是动物福利。上海市也有独具一格的地方，规定各级人民政府和相关部门应当通过多种形式，除了依法养犬、文明养犬、防治狂犬病之外，还要开展“人与动物和谐相处”的宣传教育，这是立法推动动物保护理念确立的良好开端。从中，我们可以看到随着时间的推移，各地对待伴侣动物——犬类的态度在发生变化，由野蛮走向文明是一个整的趋势。

表1 八地犬类管理地方法规立法宗旨和基本原则比较

	立法宗旨和基本原则
杭州市限制养犬规定（2004年修订）	第一条  为了加强城市市容环境卫生管理，保障公民的人身健康和安全，维护社会公共秩  序，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。 第三条  本市对养犬实行严格控制、严格管理、禁限结合的原则。
北京市养犬管理规定（2003）	第一条  为加强养犬管理，保障公民健康和人身安全，维护市容环境和社会公共秩序，根据国家有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本规定。 第三条  本市对养犬实行严格管理、限管结合的方针，政府部门执法，基层组织参与管理，社会公众监督，养犬人自律。
南京市养犬管理条例（2007）	第一条  为了规范养犬和养犬管理行为，保障公民人身健康和安全，维护市容环境和公共秩序，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。 第三条　养犬管理实行管理和服务相结合，行政机关执法和基层组织参与管理相结合，养犬人自律和社会公众监督相结合的原则。
厦门经济特区养犬管理办法（2007）	第一条　为规范养犬管理，保障公民健康和人身安全，维护社会公共秩序，保护市容环境卫生，遵循有关法律、行政法规的基本原则，结合本经济特区实际，制定本办法。 第二条　对养犬实行严格限制和管理，建立政府监管、基层参与、养犬人自律、社会监督的管理机制。
辽宁省养犬管理规定（2014）	第一条  为了加强养犬管理，规范养犬行为，保障公民身体健康和人身安全，维护市容环境卫生和社会公共秩序，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。 《大连市养犬管理办法》（修订草案）第三条  养犬管理遵循政府部门监管，养犬人自律，基层组织参与，社会公众监督相结合的原则。
上海市养犬管理条例（2017年修订）	第一条　为了规范养犬行为，保障公民健康和人身安全，维护养犬人的合法权利，维护市容环境卫生和社会秩序，根据有关法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。 第三条　养犬管理实行政府部门监管、养犬人自律、基层组织参与、社会公众监督相结合的原则。 第七条　各级人民政府和相关部门应当通过多种形式，开展依法养犬、文明养犬、防治狂犬病和人与动物和谐相处的宣传教育。
西安市限制养犬条例（2017年修订）	第一条　为了保障公民人身健康和安全，维护社会公共秩序和市容环境卫生，限制和规范养犬行为，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。 第三条　限制养犬实行政府部门监管、养犬人和养犬单位自律、基层组织参与、社会公众监督的原则。
深圳市养犬管理条例（2018年修订）	第一条 为了规范养犬行为，保障人体健康和人身安全，维护市容环境和社会秩序，制定本条例。 第三条 养犬管理实行养犬人自律、政府监管与公众监督相结合的原则。

二、养犬区域、品种、数量、遛犬时间限制比较

表2显示，在八个地方中，杭州、北京、南京、辽宁、西安五地划分了养犬重点管理（或限养）区和一般管理（或限养）区，厦门、上海和深圳不分区域。

在品种限制方面，厦门、上海和深圳禁养烈性犬，杭州、北京、南京、辽宁、西安五地规定在重点管理（限养）区内禁养烈性犬和大型犬，另外，杭州规定在一般限养区内也不得饲养34种烈性犬；在烈性犬目录里，杭州、厦门、辽宁大连、西安、深圳四地列入了中华田园犬；在大型犬体高上限上，杭州为45厘米、北京为35厘米、南京为61厘米、西安为50厘米。

在养犬数量限制方面，辽宁和深圳不限；北京、南京、西安规定重点限养区限养一只，上海在城市化地区限养一只，其他区域不限；西安规定一般限养区限养2只；杭州在重点限养区和一般限养区都只准养一只，厦门也规定每户只能饲养一只犬。

遛狗时间限制方面，杭州和北京规定烈性犬和大型犬不得出户，杭州规定小型观赏犬允许出户时间为19时至次日7时，其他地方基本不限。

比较可见，杭州在上述四个方面的限制在整体上比其他7个地方严格得多。

表2 八地养犬区域、品种、数量、遛犬时间限制比较

	养犬区域限制	养犬品种限制	养犬数量限制	遛狗时间限制
杭州市限制养犬规定（2004年修订）	市区的城区为重点限制养犬地区，市区的农村为一般限制养犬 地区。	重点限养区内禁止饲养烈性犬、大型犬，只能饲养小型观赏犬。中华田园犬被认定为烈性犬，在重要限养区和一般限养区均禁养。	经批准个人养犬的户只准养一只。	小型观赏犬在允许出户时间为19时至次日7时。大型犬必须圈(栓)养 ，不得出户。
北京市养犬管理规定（2003）	东城区、西城区、海淀区、丰台区、石景山区、朝阳区为重点管理区，其他区、县为一般管理区。	在重点管理区内，不得养烈性犬（包括中华田园犬）、成年体高超过35厘米的大型犬。	在重点管理区内，每户只准养一只犬。	对烈性犬、大型犬实行拴养或者圈养，不得出户遛犬。
南京市养犬管理条例（2007）	长江以南、绕城公路以内的区域为重点管理区。其他区域和前款所列区域内的农村，为一般管理区。	在养犬重点管理区范围内禁止饲养30种烈性犬、大型犬(不包括中华田园犬)，以及其他体高(肩高)超过61cm的成年犬犬种。	在重点管理区内，个人养犬每户限养一只	市和区、县人民政府根据需要，应当在重点管理区内规定禁止遛犬的区域和时间。
厦门经济特区养犬管理办法（2007）	无	禁止个人饲养烈性犬。中华田园犬被认定为烈性犬。	每户只能饲养一只犬	不限
辽宁省养犬管理规定（2014）	城市市区（含县人民政府所在地的建制镇）内为养犬重点管理区，其他区域为养犬一般管理区。	第六条 在养犬重点管理区内，禁止居民养烈性犬、大型犬。在大连，中华田园犬被认定为烈性犬。	不限	在养犬重点管理区内，禁止遛犬的时间，由市、县人民政府确定。大连不限时间。
上海市养犬管理条例（2017年修订）	无	禁止个人饲养烈性犬只。中华田园犬不是烈性犬。	城市化地区内每户限养一条。	不限
西安市限制养犬条例（2017年修订）	实行划区域限制养犬，分为重点限养区和一般限养区。	重点限养区内禁止个人饲养烈性犬（包括中华田园犬）、大型犬。单位饲养或者一般限养区内个人饲养烈性犬、大型犬的，必须实行拴养或者圈养。	重点限养区内每户限养一只；一般限养区内每户养犬不得超过两只。	不限。
深圳市养犬管理条例（2018年修订）	无	禁止在居民住宅区、商业区、工业区以及市主管部门划定的其他禁止饲养烈性犬的区域内饲养烈性犬。中华田园犬被认定为烈性犬。	不限。	不限

三、管理费、身份登记、遗弃虐待、屠宰规定比较

表3显示，只有杭州，不仅在《杭州市限制养犬规定》中规定了重点限养区内与北京同高的养犬管理费，还明确规定了一般限养区收费标准；南京、厦门和深圳三地免费；辽宁只在重点管理区收费，比如《大连市养犬管理办法》（修订草案）规定第一年缴费三百元，以后每年二百元；上海市内环以内区域，每犬每年500元；内环以外区域，每犬每年300元，其中农村地区则暂缓收费；西安初次登记限养费重点限养区500元/只，一般限养区200元/只；年度限养费为重点限养区300元/只，一般限养区100元/只。

身份登记方面，杭州、北京、厦门、深圳、上海、西安规定养犬均得办证登记，南京和辽宁规定在重点管理区养犬必须办证。其中，厦门、上海、辽宁、深圳、西安等五地均要求办证时，在犬只体表植入电子标识。

在遗弃、虐待禁止方面，杭州、北京、深圳三地没有禁止；南京、辽宁、西安禁止养犬人遗弃、虐待，违者予以处罚；厦门禁止养犬人遗弃，违者予以处罚；上海原则上禁止虐待，但仅对遗弃者予以处罚。

在屠宰方面，杭州规定犬只宰杀的，准许养犬的单位和个人应当办理登记注销手续，这赋予了养犬人宰杀犬只行为的合法性；辽宁省规定，禁止在道路两侧和居民区屠宰犬只，说明在辽宁，屠宰犬只是合法的，但禁止在公共场合进行。其他六个地方无相关规定。

比较可见，杭州管理费最高，身份登记与北京一样严格而无植入电子标识服务，而且不仅没有禁止遗弃和虐待行为，还赋予宰杀犬只行为以合法性。

表3 八地管理费、身份登记、遗弃虐待、屠宰规定比较

	管理费	身份登记	遗弃、虐待	屠宰
杭州市限制养犬规定（2004年修订）	重点限养区内每只犬第一年1000元，以后每年度为500元；一般限制区内每只犬为600元 ，以后每年度为300元。	未经许可，任何单位和个人不得养犬。符合条件的，核发 《养犬许可证》和犬牌。	无禁止规定	犬只宰杀的，应当办理注销手续。
北京市养犬管理规定（2003）	重点管理区内每只犬第一年为1000元，以后每年度为500元。一般管理区内的收费标准，由区、县人民政府根据实际情况确定。	未经登记和年检，任何单位、个人不得养犬。	无禁止规定	无规定
南京市养犬管理条例（2007）	2015年11月1日起暂停征收“养犬管理服务收费”，包含100元的犬证牌及犬用芯片的工本费、植入费和200元的养犬管理费。	重点管理区养犬实行登记制度。	养犬人应当为犬只提供必要的饮食条件、活动空间和生活环境，任何人不得骚扰、虐待、无故伤害犬只。	无规定
厦门经济特区养犬管理办法（2007）	免费	符合条件的，应当场予以受理，并在五日内核发养犬登记证和犬牌，为犬只植入身份识别芯片。	遗弃犬只，处以二千元以下罚款。	无规定
辽宁省养犬管理规定（2014）	养犬重点管理区内收取，包括狂犬病疫苗及接种费用和相关证件制作等费用。	在养犬重点管理区内实行养犬登记制度。各市可以根据实际情况对符合办证条件的犬只植入电子标识。	养犬人遗弃、虐待犬只的，处二千元罚款并吊销《养犬登记证》，五年内不得申请办理《养犬登记证》。	禁止在道路两侧和居民区屠宰犬只。
上海市养犬管理条例（2017）	养犬人应当承担犬只狂犬病免疫、电子标识、相关证件和管理服务费用。	出生满三个月的犬只应当送至指定地点接受狂犬病免疫接种，植入电子标识。未经登记，不得饲养犬龄满三个月的犬只。	养犬人不得虐待饲养的犬只。养犬人遗弃犬只的，处五百元以上二千元以下罚款，并吊销《养犬登记证》，收容犬只。养犬人五年内不得申请办理《养犬登记证》。	无规定
西安市限制养犬条例（2017）	养犬人、养犬单位应当按年度缴纳限养费。具体标准由市人民政府制定。	符合条件的，准予登记，发放《养犬登记证》和犬牌，并为犬只植入电子标识；公安机关应当建立犬类管理信息系统和犬只管理电子档案，实行电子标识跟踪监管。	养犬人虐待、遗弃犬只的，处二百元以上五百元以下罚款，并吊销《养犬登记证》，收容犬只。五年内不得申请办理《养犬登记证》。	无规定
深圳市养犬管理条例（2018年修订）	自2018年11月28日起，不收管理费。	即时办理登记手续，发放养犬登记证及号牌，并为犬只植入电子标签。	无禁止规定	无规定

四、养殖销售限制、流浪动物和无证犬处理、社会治理模式比较

表4显示，在养殖、销售方面，除了要求办理许可证这一共性之外，各地规定不同。杭州除了禁止私自繁衍犬只外没有其他禁止；北京、南京、西安、深圳禁止在特点区域养殖、销售犬只；厦门禁止从事经营性犬类养殖、销售活动；辽宁和西安规定，销售犬只应当到指定的场所；上海规定犬龄满三个月但未接受狂犬病免疫接种的犬只禁止销售。

在流浪动物处理方面，杭州直接规定“捕杀”，其他地方都规定设立犬类收容所收容、领养，无人领养的，再按无主犬处理。在领养期限方面，北京和厦门明确规定了7日期限；辽宁、上海明确规定了30日期限；南京、西安和深圳三地在法规中没有明确规定期限，但南京和西安明确规定相关行业协会、动物保护组织等社会团体经市公安部门认可，可以开展犬只的收容、领养工作，给予了流浪动物更多的生存空间，上海也做了同样的规定。

在无证犬处理方面，杭州市直接规定没收或者捕杀，并处以罚款；北京和厦门规定没收犬只并罚款；上海规定责令限期改正，逾期不改正的收容犬只并罚款；南京和辽宁规定在重点管理区，责令限期改正，逾期不改正的没收犬只并罚款；西安规定收容犬只，责令限期改正并罚款，逾期不改正的没收犬只。深圳规定限期改正并罚款，逾期不改正的加重罚款并可以没收犬只。

社会治理模式方面，其他地方均规定社区居民委员会、村民委员会、业主委员会可以制定公约，并组织监督实施。其中，南京、辽宁、上海、西安均规定鼓励动物保护组织、养犬行业协会等社会团体、自愿者组织或自愿者参与养犬管理工作。而杭州，仅仅规定各机关、团体、部队、企业、事业单位以及居民委员会、村民委员会应当开展宣传教育，配合有关部门做好限制养犬工作，既没有规定社区自治，也没有鼓励社会组织参与。

比较可见，起码在立法层面，杭州市在犬类养殖、销售方面毫无作为，在流浪动物和无证犬处理方面野蛮粗暴，在社会治理方面远远落后于时代发展和文明要求。

表4 八地养殖销售限制、流浪动物和无证犬处理、社会治理模式比较

	养殖、销售限制	流浪动物处理	无证犬处理	社会治理
杭州市限制养犬规定（2004）	不得私自繁衍犬只。	杭州市市容环境卫生管理部门负责狂犬、野犬的捕杀。	没收或者捕杀，对单位养犬的，处以 5000元以上10000以下的罚款，对个人养犬的，处以3000元以上5000元以下的罚款。	各机关、团体、部队、企业、事业单位以及居民委员会、村民委员会宣传教育，配合有关部门做好限制养犬工作。
北京市养犬管理规定（2003）	禁养区、重点管理区内禁止从事犬类养殖、销售和举办犬展览。	公安机关设立的犬类留检所收容的无主犬，自收容之日起7日内可以被认领、领养；对无人认领、领养的，由公安机关负责处理；对病死犬，应当进行无害化处理。	没收其犬，或者对单位处5000元罚款，对个人处2000元罚款。	社区居民委员会、村民委员会、业主委员会可以制定公约，并组织监督实施。
南京市养犬管理条例（2007）	禁止在住宅小区、商住楼内设立犬只养殖、交易、培训等经营场所。从事犬只养殖、交易、培训等经营活动，应当记载养殖、交易犬只的品种、数量和流向，并向公安部门备案等。	公安部门捕捉、设立犬只留检所收留流浪、被放弃饲养和违反本条例规定被没收的犬只。鼓励有条件的民间动物保护组织和个人依法设立犬只收留场所，收留流浪、被放弃饲养的犬只。无人领养的犬只，可以由犬只留检、收留场所处理。	在重点管理区未经登记养犬的，由公安部门责令限期办理登记手续；逾期不办理的，没收犬只，对个人可以并处三百元以上一千元以下的罚款，对单位可以并处五百元以上二千元以下的罚款。	居民委员会、业主大会、业主委员会可以制定养犬公约。没有业主大会和业主委员会的，可以先由物业服务企业代为组织实施。养犬行业协会应当协助做好养犬管理工作。
厦门经济特区养犬管理办法（2007）	禁止从事经营性犬类养殖、销售活动。违者对犬只予以没收，没收违法所得，并处以一万元以上二万元以下罚款。	流浪的犬只收容。对收容的犬只，能查明养犬人的，应当立即通知养犬人认领，养犬人应当认领；不能查明或者养犬人七日内不认领的，按照无主犬处理。	无证养犬，对犬只予以没收，并处以二千元以上五千元以下罚款。	居民委员会、业主委员会可以就本生活居住区有关养犬管理事项依法制定公约，并组织监督实施。
辽宁省养犬管理规定（2014）	养殖活动应当依法办理相关许可和工商登记。销售犬只应当到指定的场所，违者处一千元罚款。	自犬只被收容之日起三十日内无人领养的，视为无主犬只，由犬只收容场所会同动物保护组织等处理。	在养犬重点管理区内无证养犬的，由公安机关责令限期改正，逾期不改正的，强制收容犬只，对个人处一千元罚款；对单位处二千元罚款；养烈性犬、大型犬的，由公安机关强制收容犬只，处二千元罚款。	社区居民委员会、村民委员会以及业主委员会可以订立养犬公约。鼓励动物保护组织、宠物行业协会等社会团体参与养犬管理工作。
上海市养犬管理条例（2017年修订）	犬龄满三个月但未接受狂犬病免疫接种的犬只禁止销售。	收容的犬只自被收容之日起三十日内无人领养的，视为无主犬只。相关行业协会、动物保护组织等社会团体可以开展犬只的收容、领养工作。公安部门可以通过购买服务等形式予以支持。	责令限期改正;逾期不改正的，对单位处一千元以上五千元以下罚款，对个人处二百元以上一千元以下罚款。逾期仍不登记、年检的，收容犬只。	居民委员会、村民委员会、业主委员会可以制定公约或者规约；鼓励与养犬相关的行业协会、动物保护组织等社会团体协助养犬管理活动。鼓励志愿者者参与养犬管理活动。
西安市限制养犬条例（2017年修订）	必须在公安机关指定的交易市场进行犬类交易。 重点限养区内，禁止从事犬类养殖活动。	设立犬只收容所，负责流浪犬、走失犬、无证犬等犬只的收容、认领和领养等管理工作。相关管理协会、民间动物保护组织等社会团体可以收容流浪犬只。	由公安机关收容其犬只，责令限期补办手续，每只犬可处五百元以上一千元以下罚款；逾期未补办手续的，没收其犬只。	社区居民委员会、村民委员会负责本居住区自治管理工作。鼓励相关行业协会、社会团体、志愿者组织参与限制养犬管理活动。
深圳市养犬管理条例（2018年修订）	禁止在住宅区、写字楼开设犬只养殖、销售场所。	设立犬只收容场所，负责收容流浪、遗弃、丢失的犬只。不能查明或者逾期无人认领的，按无主犬只处理。	责令限期办理登记，每只处以五百元罚款；逾期未补办登记的，每只处以二千元罚款，并可没收犬只。	社区居民委员会、住宅区业主委员会可以依法制订公约，并监督实施。

五、结论

比较得出的结论是，迄今，在立法层面，杭州市仍然坚持“限制养犬”的原则，而大多数地方已经从“限制”进化到“管理”甚至“服务”。在养犬区域、品种、数量、遛犬时间限制方面，杭州市远比其他地区限制更为严格，毫无犬类的动物福利而言，也完全不能满足人们对伴侣动物的时代需求。杭州的犬类管理费畸高，身份登记方面毫无服务，不仅遗弃、虐待毫无禁止，而且是八个比较对象中唯一准予养犬人和单位合法地、不限场所地宰杀犬只的地区。在流浪动物的源头控制方面，与其他地方相比，杭州没有任何作为，不仅不追究产生流浪动物的责任人，反而对流浪动物进行暴力捕杀。对待无证犬，杭州同样采取直接没收或暴力捕杀的方式，而不像其他地区那样予以收容或者给予改正的机会。在社会治理方面，杭州市不鼓励成立动物保护组织，不鼓励民间救助，不鼓励社区自治。

在13项制度要素比较中，《杭州市限制养犬规定》集最严苛最坏之规则于一身，“捕杀”、“宰杀”字眼通贯全篇。在这样的一部落后的、充满暴戾之气的立法框架下，如何让执法者文明执行？如何引导养犬文明？这是近年来，尤其是近期杭州市不文明养犬和不文明执法恶行事件频出的根本原因。这部地方法规让执法者背负骂名，让养犬者心痛，让不养犬者也备受困扰。如果立法部门迟迟不改，杭州啊杭州，如何去打造世界名城？

（图片来自网络）

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