【世界司法信息化】荷兰司法数字化在曲折中前行
多年来，司法数字化一直是荷兰司法改革的重点之一。这一进程源于两大动力：一方面是司法领域需要跟上整个社会的数字化进程；另一方面则是由于其司法与安全部希望改善司法程序的运作。
从客观环境上来看，荷兰的互联网普及率和电子商务在国际上历来名列前茅。2020年底发布的世界经济论坛《全球竞争力报告》显示，数字经济发达、数字技能成熟的国家在新冠肺炎疫情期间的经济表现明显好于数字基础薄弱的国家。而荷兰在数字竞争力的多个维度上表现优异，其灵活办公程度是世界上最高的，并且荷兰居民的数字技能普及程度名列全球第五。在2020年欧盟国家数字经济指数和社会指数（DESI）上，荷兰排列第四，仅次于芬兰、瑞典和丹麦。认识到数字化在经济和社会中的重要性，荷兰政府一直在投资所有部门的数字化，包括支持司法与安全部的司法数字化计划。虽然与其他政府服务相比，司法的数字化有些落后，但近年来在司法工作流程的数字化和在线程序的开发方面取得了相当大的进展。
从主观意愿上来看，数字化对于简化司法途径、加快程序、降低成本，特别是对于消费者和小企业来说至关重要。数字技术的发展通过创造一个良性、有序的环境，使得诉讼参与各方更方便诉诸司法成为可能。但在欧洲地区，由于某些司法信息技术需要事先获得法律批准，并为其应用制定具体的法规。因此，法律法规的速度必须与技术进步相匹配。如前所述，荷兰法院信息通信技术设备拜整体数字化大环境所赐，发展水平较高。然而，在欧洲司法效率委员会（CEPEJ）于2016年发布的《欧洲法院信息技术的应用》专题报告中，对2014年-2016年期间欧洲46个国家和地区的法院信息通信技术发展情况进行评分时，荷兰落在了后面，得分是4.7分（满分10分）。而支持法院信息通信技术发展的法律框架得分更低（2.9分）。因此，司法与安全部一直在通过各种立法修正、专项计划着力推进司法数字化进程。
事实上，荷兰司法数字化起步很早。从20世纪90年代末开始，荷兰就已经通过司法机构的网站逐步实现了法律信息的在线获取，并在法院程序中引入了不同的信息通信技术功能。2008年，荷兰通过立法途径迈出了实质上的第一步，在《荷兰民事诉讼法》（DCCP）中为与法院的数字通信提供了一个法律框架。2012年又做了进一步的调整，使通过在线提交索赔成为可能。然而在相当长的一段时间内，当事人与法院之间的大部分通信以及司法机构内部的工作流程都是基于传统的纸质形式。
功败垂成的“司法质量与创新计划”
真正在荷兰司法数字化进程中画下浓墨重彩一笔的应属在2012年由司法与安全部下属的司法委员会宣布并于次年正式启动的“司法质量与创新计划”（Kwaliteit en Innovatie rechtspraak, KEI）。这一专项计划包括四项法案，对《民事诉讼法》和其他法案进行了一系列的修正。其总体目标是使诉讼行为现代化，该方案涉及民事和行政案件。这些提案于2016年7月获得通过。在一份司法委员会发布的解释性备忘录中重申，荷兰的司法机构和法律程序具有良好的质量，同时也考虑到了国际排名和关于用户满意度的调查。它认为，诉诸司法需要流程简单，司法程序需要高质量，作出判决的时间不应过长。为了保持和加强荷兰司法机构的质量，有必要对司法进行创新。这份解释性备忘录特别提到了两点。首先，诉讼当事人需要与法院进行符合时代标准的沟通方法，这意味着主要是数字化。第二，重要的是，司法程序的时间不应超过争端的内容和复杂性所需的时间，因此应简化和加速。为此，在《民事诉讼法》中加入了相应的内容，规定了数字化诉讼的新程序。此外，还有一项法案提供了进一步的细节，包括司法信息系统的安全性和在出现技术故障时延长提交法律文件的期限。
2014年，荷兰法院系统通过“司法质量与创新计划”前期阶段的建设，已经建立了在线诉讼的流程。诉讼参与各方可以登录最高法院的网站，创建一个数字案件档案。当事人可以通过安全界面“我的案件”（MijnZaak）访问。律师可以用他们的律师证登录，而公民可以用他们的国民身份号码（DigiD）登录，组织则通过电子识别号码（eHerkenning）登录。最初实施的类型是民事案件，索赔可通过在线填写的标准索赔表（procesinleiding）提交。索赔表可以添加附件，特别是证据文件。提起诉讼的文件将在立案前或立案后通过普通邮件或电子邮件两周内送达。被告也可以访问数字化案件，提交其辩护词。数字档案包括案件的所有信息，包括当事人、法官、议程以及当事人和法院的相关文件和通信。当有新的信息发布时，当事人会通过电子邮件得到通知。在庭审方面，可选择传统现场听证方式，但在必要时，特别是在跨域案件中也可以使用例如视频会议的方式进行。
与此同时，法院内部工作流程的全面数字化也在逐步开展，以期最终实现无纸化法院。与外部诉讼参与方使用的“我的案件”界面对应的，“我的工作空间”(Mijn Werkomgeving)已被引入法院，为法官和法院工作人员提供数字工作文件的安全访问。这两个内外系统都是在法院和司法委员会以及一个信息技术和组织管理专家团队的密切协作下开发的。
与技术部署实施同步进行的是相应保障规定的出台。荷兰最高法院通过其官网发布公告，从2017年3月1日起，民事法律诉讼必须以数字方式启动，并通过“我的案件”门户网站进行沟通。刑事类案件从2018年12月17日起，可以通过数字方式提起诉讼。税务和行政类案件从2020年4月15日起可以适用数字化诉讼形式。与此同时，为照顾老年公民、低收入人群或其他用户水平较低的群体以及特定的外国人群体，这些类别的人可以继续使用传统的、基于纸张的方法来参与法院程序。
通过三年多“司法质量与创新计划”的实施，至2018年，诉讼参与人与法院的沟通，特别是文件的提交和判决的下达，已经基本实现了数字化。但在现实中，荷兰司法数字化之路颇为坎坷曲折。自正式启动以来，荷兰司法部门对该计划的担忧已经存在了较长时间，主要是计划实施的延迟和超出最初预算。尽管最初的预算被设定为700万欧元，但在现实中费用已经增加到2.2亿欧元。此外，在2018年初，只有5%的初始目标得到了实现，而该计划原本打算在2018年底实现100%的目标。
为了使“司法质量与创新计划”回到正轨，2018年4月初，司法委员会指定一个外部委员会进行审查。审查发现了一些关键问题：目标过高；计划过于复杂；任务模糊，委员会、法院和IT部门之间的责任分工不明确；以及信息通信技术架构不明确。司法委员会基本同意这些结论，决定宣布重启该计划。但司法与安全部法律保护大臣桑德克·代克尔认为，只有在有足够的保障措施来成功实施的情况下，这种重启才有可能，于是决定冻结该计划，直到所有参与方就建议的措施达成一致，直到合适的人在合适的地方，以及直到建立一个明确的结构化管理，才考虑进行重启。
另辟蹊径的“数字可及性计划”
2019年3月26日，桑德克·代克尔部长向众议院于提交了《‘司法质量与创新计划’紧急法案》并于当年6月13日在经过小幅修正后由众议院通过。该修正案叫停了在海尔德兰和荷兰中部法院强制进行数字诉讼的行为规定。可以说是宣告“司法质量与创新计划”的终止。随后，司法委员会提出了一个名为“数字可及性计划”的新解决方案。实施周期为2021年至2024年，目标再次定为民事和行政案件中的无纸化诉讼。到2024年底，相关类型案件的提交、程序文件的数字交换和访问以及与司法机构的通信必须完全以数字方式完成。
“数字可及性计划”在2020年前五个月由信息通信技术评估局(BIT)进行了测试，桑德克·代克尔在给众议院的一封信中表示对该计划充满信心，因为司法委员会已表示将采纳信息通信技术评估局的各种建议以限制风险。
2021年2月22日，荷兰在最高法院发布公告，自2021年4月开始对民事案件的申请程序进行强制性数字化。能继续实施强制性措施代表了司法当局的部分信心，可见经历了2020年新冠肺炎疫情的封锁考验，“数字可及性计划”专注于外部改革的实施效果似乎是有效的。
原文刊载于《中国审判》2021年第14期，本文有所改动。
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作者：陈志宏
单位：中国司法大数据研究院
本期责编：郭诗琦
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