四巡判例08：对行政指导性为能否提起履行法定职责之诉？

Original 王建锋精诚法律人 2024-01-26

裁判要点

1、履行法定职责之诉而言，不仅仅要看当事人是否向行政机关提出过申请、行政机关是否拒绝履行或者不予答复，更要看当事人申请行政机关履行的是否属于该行政机关的法定职责。

2、通常情况下，行政指导因其不具有羁束力和强制力，不能成为撤销之诉的对象。基于同样的道理，也不能通过提起一个履行法定职责之诉，要求判令行政机关履行行政指导职责，

3、在一个行政机关明显不具有原告所申请履行的法定职责的情况下，不能因为原告曾经提出过申请并且行政机关拒绝履行或者不予答复而就此拥有了诉权。

4、针对一个明显没有管辖权的行政机关提起履行职责之诉，属于不符合法定起诉条件，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。

5、村民委员会或者居民委员会之所以能够成为行政诉讼的被告，不是因为它本身属于行政机关，而是因为它在有些情况下，依据法律、法规、规章的授权，行使了某种行政管理的职权。

6、并非村民委员会或者居民委员会作出的所有行为都能够在行政诉讼中挑战，可诉的行为仅限于那些既有法律、法规、规章的授权依据，在性质上又属于履行行政管理职责的行为。

基本案情

张月仙向山西省阳泉市中级人民法院起诉称：其是女儿户，即外嫁女，像其他村民一样，拥有多种形式的土地。太原市晋源区金胜镇武家庄社区居民委员会（以下简称武家庄居委会）长期歧视女儿户，非法剥夺了其2012年以前的一切村民福利。2012年8月，因城中村改造补偿款发放问题，其到区政府反映，引起居委会的不满，故自2013年6月起，居委会取消了其家的一切村民福利。现晋源区金胜镇武家庄城中村改造正在进行中，按照《武家庄新村产权置换方案》，其一家符合宅基地分配条件。依据相关规定，其于2017年1月15日通过邮政快件，以书面形式向太原市政府申请保护，请求履行保护其财产权、保护妇女、男女平等权利法定职责，并责令武家庄居委会按全成给其补发被取消了的一切村民福利。直到2017年3月17日未收到太原市政府的任何处理结果或答复。故提起诉讼，请求人民法院判令太原市政府履行其保护公民人身权财产权、保护妇女男女平等的法定职责，责令武家庄居委会按全成给其补发被取消了的一切村民福利。

四巡观点

本院认为：本案的起因，源于再审申请人作为居民委员会成员与其所属的居民委员会的争议。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第一款的规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，村民委员会或者居民委员会可以成为行政诉讼的被告，但被诉行为应当限于“依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为”。换句话说，村民委员会或者居民委员会之所以能够成为行政诉讼的被告，不是因为它本身属于行政机关，而是因为它在有些情况下，依据法律、法规、规章的授权，行使了某种行政管理的职权。因此并非村民委员会或者居民委员会作出的所有行为都能够在行政诉讼中挑战，可诉的行为仅限于那些既有法律、法规、规章的授权依据，在性质上又属于履行行政管理职责的行为。

在本案中，再审申请人并非直接起诉居民委员会，而是以太原市政府为被告，请求人民法院判令太原市政府履行保护公民人身权财产权、保护妇女男女平等的法定职责，具体内容是，由太原市政府责令武家庄居委会给其补发被取消了的一切村民福利。再审申请人提起诉讼的主要依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项。该项规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。对于这类履行法定职责之诉而言，不仅仅要看当事人是否向行政机关提出过申请、行政机关是否拒绝履行或者不予答复，更要看当事人申请行政机关履行的是否属于该行政机关的法定职责。再审申请人主张，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第六项、第九项规定了县级以上地方各级人民政府有保护公民财产权、人身权，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等权利的法定职责。但是，由哪一级政府履行、如何履行这些法定职责，需要法律、法规或者规章的具体规定。就各级人民政府与居民委员会的关系而言，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》只是在第二条第二款规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”第二十条规定：“市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”这些指导、支持、帮助等行为，在性质上属于行政指导。通常情况下，行政指导因其不具有羁束力和强制力，不能成为撤销之诉的对象。基于同样的道理，也不能通过提起一个履行法定职责之诉，要求判令行政机关履行行政指导职责，因为，履行法定职责之诉要求作出的行为必须是一个法律行为，但行政指导显然并不属于这样一种旨在设定某种法律后果的个别调整。对于本案来讲,更为关键的是，该法并没有将针对居民委员会的行政指导职责赋予像太原市政府这样的设区的市政府，更没有规定设区的市政府有直接责令居民委员会调整其成员福利待遇的法定职责。在一个行政机关明显不具有原告所申请履行的法定职责的情况下，不能因为原告曾经提出过申请并且行政机关拒绝履行或者不予答复而就此拥有了诉权。针对一个明显没有管辖权的行政机关提起履行职责之诉，属于不符合法定起诉条件，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。

案例索引

审理法院：最高人民法院

案　　号：（2018）最高法行申906号

案件类型：行政

案　　由：不履行法定职责

合议庭：张志刚仝蕾李广宇

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