“户”是什么？

耿五三宅基地管理与利用 2022-04-04

本文作者：耿五三

作者单位：陕西省西安市高陵区农经中心

本文来源：农村经营管理-中国农村网

建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制，是农村集体产权制度改革的重要任务。陕西省西安市高陵区在探索建立成员登记备案信息化的过程中，发现“户”是一个绕不开的问题。其原因在于，农村土地承包经营权、宅基地资格权都是以“户”为单位享有，集体经营性资产也要确权到“户”。这些“户”是指户籍管理意义上的“户”，还是法律规定的“农村承包经营户”、婚姻家庭意义上的“户”，它们之间又有什么区别？为了搞清这些问题，笔者到这一方面有超前探索的江苏省常州市武进区、广东省珠海市斗门区进行了实地调研，学习了两地界定“户”的先进经验，并对高陵区农村集体经济组织成员登记备案管理信息化提出了思考。

一、江苏常州武进区：提出“宅基地保障户”概念

（一）“宅基地保障户”以“农村承包经营户”为基础

2020年7月，武进区农工办、农业农村局联合印发《农村宅基地保障资格权认定管理暂行办法》，第三条规定，“农村居民户是指户内成员具备本集体经济组织成员资格，且依法取得土地承包经营权的家庭承包户，户内成员具备宅基地保障资格的简称为宅基地保障户”。

当地宅基地的审批和管理比较细则周密，将宅基地的面积与“户”中的人数进行挂钩，具体标准是每人30平方米，促进了宅基地的集约节约利用。宅基地保障资格权实行动态管理，录入暂时由区自然资源部门负责管理维护的数据库系统，“调整周期与村股份经济合作社换届保持一致”。

简而言之，武进区的“宅基地保障户”，其本质是以“农村承包经营户”为基础，根据宅基地保障资格权的规则进行微调、细化管理，具有公平性、合理性和先进性。

（二）“宅基地保障户”与“户籍户”不同

武进区的文件中明确规定，“严禁以户口簿作为宅基地保障资格权认定的唯一依据”“享有宅基地保障资格权的人员必须具备本集体经济组织成员资格”等。这表明，武进区已经明确宅基地权益户与户籍户不是同一个概念。

此外，武进区还建立了宅基地权益户的“分户”规则：禁止将宅基地保障户擅自分户，严禁对独生子女、未成年子女、有子女的独居老人等进行分户。这种做法，创新性地回应了实践中的问题，符合法律政策方向和当地实际。

二、斗门区：成员管理数据库的“户”未来可演变为“股权户”

（一）成员动态管理会衍生出“股权户”

斗门区农业农村部门开发了“农村集体经济组织成员管理数据库”，日常的管理维护由街镇农经部门负责。该数据库系统功能较多、实用性强，股权设置非常细致，已经将每户的银行卡号码录入其中用于分红转账。

斗门区出台的《农村集体经济组织股份制改革指导意见》明确规定，各农村集体经济组织将股权的调整期限设定为“至少10年以上”“原则上固化到2058年12月31日”“量化到人、固化到户、户内共享”。

该区明确规定集体经济组织成员实行“动态管理”的规则，而且开发了详细的成员增减变动、分户等数据管理功能。所以目前这个数据库系统中的“户”信息暂时与“农村承包经营户”的信息保持一致。但是，由于该数据库主要目的和功能是用于股权管理，数据库系统中的“户”，未来可能从“农村承包经营户”演变为“股权户”。这是因为随着改革的深入，势必会出现股权的继承、自愿有偿退出、整“户”丧失成员身份等情况，从而导致数据库中的“户”不再和“农村承包经营户”一致。

如，外村的“农村承包经营户”、城镇“家庭户”或者“户籍户”都有可能通过继承而取得股权，这些“户”都属于“股权户”但不属于“农村承包经营户”。另外，自愿有偿退出股权后的“农村承包经营户”，不属于“股权户”但仍然属于“农村承包经营户”。

（二）“股权户”未来将与“宅基地保障户”不同

斗门区的成员管理系统，暂时没有明确与宅基地保障户进行关联。笔者认为，现阶段，这个系统中的“户”与宅基地保障户基本一致。随着股权的特殊变动，该系统中的“户”与宅基地保障户将产生分离。如，取得股权的外村“农村承包经营户”、城镇“家庭户”或者“户籍户”，属于“股权户”，但不属于宅基地权益户；自愿有偿退出股权后的“农村承包经营户”，不属于“股权户”，但仍然属于宅基地保障户。

（三）“股权户”与“户籍户”不同

斗门区在认定成员资格时以户籍关系为基本依据，并兼顾土地承包、长期居住地、对集体积累的贡献、义务履行等因素。可以说，斗门区的“股权户”与“户籍户”不完全一致；两者有交叉重叠的情况，也有不交叉重叠的情况。

未来如果某个“农村承包经营户”整“户”退出成员身份并迁出户籍，那么他们仍属于本村的“股权户”但不属于本村的“户籍户”。这是因为斗门区规定：“凡符合集体成员身份丧失条件的，按照组织章程规定办理除名，退出集体成员身份后，不再享有成员权益。股权固化期内，成员家庭户内股权不因成员数量的增减而变化”。

三、农村集体产权制度改革需厘清“户”的关系

农村实际上至少存在着7种意义上的“户”。

农村居民户。也就是户籍管理意义上的“户”，本文简称“户籍户”。户籍一元化改革之后，取消农村户口和城镇户口的划分，统称“居民户口”。但是，客观上农村居民和城镇居民仍存在区别，两者享有的权益仍不完全相同，例如现阶段民政部门在发放城乡低保金时就执行不同的标准。

农村承包经营户。《民法典》第五十五条规定，“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户”，这是与“成员”紧密联系的一个概念。

宅基地保障户。《土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”。这两处的“户”并未被明确定义，笔者认为，前者应该理解为“农村土地承包经营户”，谨慎起见，暂时称为“宅基地保障户”，也就是具有宅基地资格权的“户”；后者应理解为户籍管理意义上的户。

股权户。在农村集体产权制度改革中，中央倡导对股权实行“静态管理”，很多地方采取了将集体经营性资产“量化到人、固化到户、户内分享”的做法，我们将股权享有及管理意义上的“户”暂时称为“股权户”。

村民户。根据《村民委员会组织法》第十三条规定“村民”，既包括了户籍在本村但不在本村居住的人，也包括了户籍不在本村但在本村居住一年以上的人。因此，村民自治意义上的“户”，我们暂时称为“村民户”。

联户。《村民委员会组织法》第八条规定“保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益”。这里提到了“联户”的概念。

家庭户。《民法典》第五十六条规定“家庭经营的，以家庭财产承担”；第一千零四十条规定“本编调整因婚姻家庭产生的民事关系”。

农村存在的7种“户”，错综复杂、互相交织，实践操作中在使用“户”的概念时，应当尽量予以明确。笔者认为，无论是从法理层面，还是两地的经验来看，在农村集体产权制度改革中，最基础、最稳定、最清晰、最规范、最核心、最重要的概念，应该是“农村承包经营户”；以“农村承包经营户”为基础，可以有效厘清不同“户”的关系，这对于明确村民大会、成员大会、股东大会等之间的权力边界具有重大意义。

第一，“农村承包经营户”户内成员信息更新可能存在滞后，属于具体操作的问题。

第二，“农村承包经营户”与宅基地资格权紧密联系。将宅基地相关法律政策中“一户一宅”“户有所居”的“户”解释为“农村承包经营户”，最为合理，最有利于操作。根据当地实际需要，可据此衍生出“宅基地保障户”的概念。

第三，“农村承包经营户”必须与“户籍户”明确区分，与户籍管理脱钩。武进区和斗门区的实践探索均已表明了脱钩的必然性。例如，户籍在某个村的公务员、户口靠挂人员等，当然不属于“农村承包经营户”；进城落户农民，也未必就不属于“农村承包经营户”。

第四，“股权户”与“农村承包经营户”应当尽量保持一致。确属无法保持一致的，必须明确规定两者在权利义务方面的区别。

第五，“村民户”与“农村承包经营户”的概念，须明确区分。绝不能混为一谈，对于明确村民大会、成员大会、股东大会之间的权力边界具有重大意义。

第六，“农村承包经营户”与“联户”的关系，也应明确区分。

第七，“农村承包经营户”与“家庭户”，也必须明确区分。例如，夫妻双方，一方属于集体经济组织成员，则一定属于某一个“农村承包经营户”；另一方如果不属于集体经济组织成员，则不属于“农村承包经营户”。但是，两者必然属于同一个“家庭户”。

四、关于农村集体经济组织成员登记备案管理信息化的思考

以“农村承包经营户”这个法定概念为基础，采取“以户管人”的方式探索农村集体经济组织成员登记备案信息化，可以厘清各种“户”之间关系、维护农村集体经济组织成员权益、提高基层社会治理水平。

一是建立与户籍户脱钩的集体经济组织成员信息化登记备案管理体系。至少以区县为单位，规范成员增减、迁入迁出、分户合户等登记备案管理制度。开发成员登记备案数据库系统，明确该系统中的“户”指的是“农村承包经营户”。全面录入农村集体经济组织成员数据并进行清洗，实现动态管理。开发人脸识别、信息推送、民主决策等功能。逐步建立数据交换标准，实现数据共享、互联互通。

二是以农村承包经营户为基础，建立完善宅基地保障和股权管理体系。尽量不新引入宅基地保障户和股权户的概念，直接应用农村集体经济组织成员登记备案管理系统中的数据进行管理。

三是以农村承包经营户为基础，优化完善承包地确权颁证管理体系。前期开展的承包地确权颁证，由于缺少了农村集体经济组织成员登记备案管理信息化系统的支持，很大程度上依赖户籍户资料，实际操作中对于成员和“户”的管理不够完善。例如，有的分户不合理、夫妻分户后拿到两本承包经营权证；有的户内成员信息长期不更新、与实际情况差异较大。建议以农村集体经济组织成员登记备案管理信息化系统中的数据为基础，将其与承包地确权颁证系统对接打通，完善数据动态调整机制，为承包地确权合同变更登记、土地流转网签等确权成果应用奠定基础。

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