浙江省农村宅基地“三权分置”实现途径研究

本文作者：沈月琴  冯娜娜  周隽  赵夫明  刘雅慧

作者单位：浙江农林大学

农村宅基地具有保障农民基本居住需求和维护农村社会稳定的基本功能。近年来，随着工业化和城市化的快速发展，浙江省大量农村居民进城务工甚至落户城市，农村出现了大量闲置宅基地，土地资源浪费严重、土地利用效益下降，而城镇建设用地却面临土地资源的刚性约束，供需矛盾十分尖锐。为了在城乡范围内优化“人地”资源配置，提高农村建设用地的利用效率，2018年中央“一号文件”及浙江省委、省政府《全面实施乡村振兴战略高水平推进农业现代化行动计划（2018—2022年）》文件明确提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。义乌市和四川省成都市作为全国农村宅基地制度改革首批试点，在探索宅基地“三权分置”、释放农村沉睡资产、优化城乡土地资源配置等方面取得了一定的成效；浙江省绍兴市实施的“闲置农房激活”计划，通过探索宅基地“三权分置”的实现路径，盘活了乡村闲置农房，创造了乡村振兴的“绍兴经验”。课题组深入这3个改革试点地区进行调研，通过相关人员座谈和农户调查（12个乡镇23个村475户），了解宅基地“三权分置”改革情况，总结实践模式和取得的成效，分析存在的问题，并提出推进农村宅基地改革的政策建议。

一、我国农村宅基地制度的历史演进及现实困境

新中国成立以来，中国土地制度不断变迁，宅基地制度也随之变迁，大致可分为三个阶段：（1）新中国成立到上世纪六十年代初期，私人拥有所有权，宅基地及其农房可自由买卖阶段；（2）上世纪六十年代到九十年代，宅基地归集体所有，农房可自由买卖阶段；（3）从上世纪九十年代至今，宅基地归集体所有，农房处置受限制阶段，此阶段表现出典型的管制性和限制流转特征。农村宅基地使用权人必须是本集体经济组织成员，农村宅基地使用权不得向本集体经济组织以外的成员转让，禁止城镇居民在农村购买农村宅基地、农民住宅或“小产权房”。

随着国家经济发展战略的转变和市场经济体制的日益完善，宅基地制度在实践中遇到的困境日趋加大，政策、法律与现实的冲突加剧，既造成政策实施困难，又伤害了法律的权威。（1）宅基地集体所有权虚置，主要表现在宅基地集体所有权主体长期虚化以及“农民集体”仅仅掌握了宅基地一部分控制权，对于宅基地没有完全的处分权和完整的收益权；（2）农户宅基地资格权受到挑战，主要表现在三个方面：①在实践中，随着宅基地财产价值的逐渐显化，加上城镇建设用地越来越紧张，农户不再无偿分配宅基地；②宅基地财产价值显化，难免会受到公平和效率问题的挑战；③变相出让宅基地资格权的现象存在，宅基地资格权的变更、范围和开放程度受到挑战；（3）宅基地使用权权能残缺，宅基地进入市场已经成为普遍化趋势。

二、农村宅基地“三权分置”的主要模式及其特征分析

本次调研在四川省成都市温江区、郫都区，浙江省义乌市、绍兴市上虞区、柯桥区共5个县（市、区）展开，依据宅基地“三权分置”的实践并参考相关研究，将案例点宅基地制度改革的经验做法主要分为退出和流转两种类型。

（一）宅基地退出类型

宅基地退出主要指在坚持自愿、有偿的前提下，农户主动退出原有宅基地及地上房屋和附属设施，并获得合理补偿。根据以上界定，本研究所指的宅基地退出主要指宅基地资格权退出和宅基地有偿腾退，结合具体实践，主要的模式和做法包括：城乡新社区集聚建设、新农村集聚建设、旧村改造以及空心村改造。其中，城乡新社区集聚建设为农户完全退出宅基地；新农村集聚建设、旧村改造以及空心村改造为农户置换宅基地。

1．宅基地完全退出——城乡新社区集聚建设模式。

城乡新社区集聚建设，就是农民自愿以退出宅基地资格权、使用权及房屋所有权为代价，按照规定的标准置换城镇规划区内的一套住房，获得该住宅的所有权，并迁入城镇生活。如义乌市湖滨村和绍兴市上虞区滨笕新村鼓励农户放弃宅基地资格权，以原有宅基地置换高层公寓，并与城市居民享受同等的社保待遇。宅基地完全退出后，宅基地权利的配置方式为“农民集体享有宅基地所有权，社会主体享有某种土地利用权”。

城乡新社区集聚建设模式具有以下特征：①农户完全退出宅基地资格权和使用权，宅基地回归到村集体手中，农户利用原有宅基地置换高层公寓；②农户置换高层公寓土地性质为国有性质，可在一定条件下进行转让和上市交易；③退出后的宅基地不再是原有用途，通过复耕或整理，用做工业或建设用地。

2．宅基地置换——新农村集聚建设、旧村改造、空心村改造。

宅基地置换指农户退出原有宅基地，在不迁居城镇的基础上向中心村聚居或者原有村庄更新改造后建造新住房，主要包括新农村集聚建设、旧村改造和空心村改造三种模式。宅基地不完全退出后，农户宅基地权利的主要配置形式为“农民集体享有宅基地所有权，农户拥有新的宅基地资格权和使用权”。

（1）新农村集聚建设。

新农村集聚建设为在原有村庄的基础上，对村庄空间结构进行优化与整理，引导不愿意迁居城镇而继续留在农村的农民退出原宅基地并向中心村聚居，形成人口相对集聚、综合配套及服务功能相对完善的农村聚居区。义乌市坑口村、成都市温江区幸福村、郫都区战旗村通过对原有村庄统一规划，引导农民退出原宅基地并进行集聚建设，实现了村土地的集约节约利用。

新农村集聚建设模式具有以下特征：①依据村里的优质资源和功能定位，对乡村空间进行整合与重构，在农户不迁居城镇的情况下，提高生活品质、改善生活环境，发展村集体经济，促进农民增收；②农户建设的住房土地性质仍为集体建设用地，通过新农村集聚建设，结余的土地指标经过统一整理，优先复垦为耕地，通过城乡建设用地增减挂钩或者挂牌交易，保障城镇发展用地需求，或者就地发展产业；③发挥村级民主管理的功能，由政府统一规划，村级自主决定，农户自发自愿进行土地综合整治，突出农民主体决策地位。

（2）旧村改造。

旧村改造主要是在城乡结合部，依托城市的产业优势，实施村庄的更新改造，改造形态采取兼顾居住和产业功能的模式，在改善农户居住条件的基础上，鼓励农户充分盘活农房资源，用于出租、经营等活动，充分实现农房的价值。义乌市青岩刘村、游览亭村、柳二村、宗塘村依托城市的产业优势，实施旧村改造，并吸引电商入驻，促进了经济发展和城乡融合。

旧村改造模式具有以下特征：①旧村改造的村庄主要位于城乡结合部，有城市产业发展作为依托，旧村改造后，能够充分盘活农房价值，实现产业发展；②旧村改造后的土地性质仍为集体用地性质，没有使用年限，可以在保证每人建筑面积不少于15b㎡的前提下，在义乌市范围内集体经济组织成员之间交易；③改造过程中实行宅基地资格权有偿调剂和宅基地有偿选位，充分发挥宅基地所有权和资格权的价值；④村庄更新改造后，房屋的租金收入使农户解决了农户的基本生计问题，在促进经济发展和城乡融合发展的同时，农民的财产性收入也大幅增加。

（3）空心村改造。

改造空心村即对面积达到一定规模的旧住宅区，对空闲农房的产权进行回收补偿，成片拆除并重新规划后，建造农户自建房、集体联建公寓房。2013年，绍兴市上虞区笕桥村为谋求村庄旧住宅区的成片改造和整体转型，对面积1亩以上的旧住宅区的空闲农房产权进行回收补偿与空心村改造，经规划后建造农户自建房、集体联建公寓房，实现农户生活居住条件的改善。

空心村改造模式具有以下特征：①改造的目的主要是解决村庄“空心”的问题，促进新农村建设，改善农户的居住环境；②改造并不采取整村推进的方式，而是根据村整体布局和规划，采取小范围的建新拆旧，涉及农户也是特定范围内的；③由政府牵头进行组织，并在空心村整治过程中给予村资金奖励，用于村配套设施的建设等。

3．不同模式的比较分析。

（1）改革目标和内容。

从改革目标来看，存在着共性目标与差异性目标。①共性目标。总体上不同宅基地制度改革模式在改善农民居住环境、增加耕地面积、促进土地集约化利用方面的目标都是相同的；②差异性目标。因所在地理区域和村集体经济发展状况各有差异，上述模式的目标也有所差异，其中：城乡新社区集聚建设多是出现在城郊区，或者是较为适宜建设城市公共设施的地区，改革的目标是推进城市化进程。新农村集聚建设、旧村改造多出现在有资源或产业发展基础的农村地区，如坑口村、战旗村，利用当地的旅游资源，推进新农村建设和促进农村综合发展；游览亭村、青岩刘村、宗塘村、柳二村借助当地发达的产业市场，实现房屋的增值潜力；空心村改造在于改变原有农房空闲率高的现象，改善农民居住条件，并通过对原有宅基地的复垦，增加耕地面积。

从改革内容来看，不同模式改革目标差异导致改革内容存在着相似性与差异性。①相似性。在推进基础设施和公共设施的完善、推进耕地的集中和平整等方面的内容是相似的。②差异性。城乡新社区集聚建设的改革内容主要是在城镇建设扩张区内对农户进行安置，安置的住房多以多层楼房为主；新农村集聚建设和旧村改造的主要改革内容是促进农民集中居住和产业发展的集中，根据村庄的状况对产业发展、农民居住、基础设施等进行统一规划；笕桥村通过空心村改造改善村内部较为破败的现状，采取小范围的建新拆旧，对原宅基地和空闲土地进行复垦，实现改善农户生活条件的目的。

（2）运作方式和驱动机制。

在运作方式方面，城乡新社区集聚建设模式主要是在政府主导下开展的，资金来源主要是政府负责住宅和基础设施的建设；新农村集聚建设、旧村改造以及空心村改造是政府牵头，以村集体主导为主，发挥集体自主的作用，农户住宅由村集体自主规划、房屋由农户自己出资建造，对于农户建造房屋出现的资金困难问题，可借款或在本集体经济组织成员间进行资格权的调剂获取资金，村庄的公共设施和基础设施建设资金主要由节约的土地形成的土地出让金进行筹集。

在驱动机制方面，宅基地制度改革的驱动因素按照作用方式的差异可分为外部驱动因素和内部驱动因素，外部驱动因素一般包括人口、风俗习惯、技术进步以及相关政策等；内部驱动因素一般包括生产力发展水平、生态环境等。城乡新社区集聚建设是由于城市化、工业化的需要，在政府政策驱动下的新型城镇开发，主要是外部驱动的结果；新农村集聚建设、旧村改造及空心村改造是农户改善自身生产生活条件的愿望以及外部经济发展的需求，特别是产业发展的需要，在内部需要和外部驱动下共同形成的新农村建设。

（3）适用范围和条件。

不同模式的适用范围各有不同。①城乡新社区集聚建设适用于城市郊区，这些地区有工业化和城市化发展的需求，农户非农就业率高；②新农村集聚建设模式多出现于近郊或远郊地区，当地拥有一定的资源或者有产业发展的需求，农户意愿高，通过农村土地的综合整治可促进新农村建设和农村综合发展，改善村庄环境，增加农民收入；③旧村改造模式多适用于有产业发展基础的近郊区，土地整理后农户可利用产业优势充分盘活房屋使用权，实现房屋的财产价值；④空心村改造适用于对村庄局部的调整和更新，从而实现农户改善居住条件、推动新农村建设的目标。在整治后，城乡新社区集聚建设要配套农户的社会保障和就业政策，使农户免于失业的风险；新农村集聚建设、旧村改造、空心村改造要建立结余建设用地指标交易流转制度以保证基础建设的资金来源，并做好村级产业发展规划，但是以上四种模式都要首先保证农户宅基地退出后的获得感。

（二）宅基地使用权流转类型

宅基地流转（主要指宅基地使用权流转）是指在不改变农户原有宅基地所有权、资格权的前提下，宅基地使用权从一个主体转移到另一个主体，主要包括农户自主流转和村集体主导流转两种模式。

（1）农户自主流转模式的代表是义乌市青岩刘村，在完成旧村改造后，青岩刘村利用城郊区的地理和产业优势，把大部分农房出租用于网店商品展示、商务办公、生活居住、仓储仓库等，实现农民财产性收入的增加。此种情况下，农房仅供出租，宅基地的权利配置呈现为“农民集体享有所有权，农户享有宅基地资格权，社会主体享有宅基地租赁权”。

（2）村集体主导流转模式的代表是绍兴市丁宅乡上宅村，绍兴市开展的“闲置农房激活”试点工作，实施“产权交易公司+农村宅基地经营服务站+农户”的运作模式，承租人在租赁期内拥有宅基地及房屋租赁使用权证书，并可进行融资抵押担保，实现了“农民集体享有所有权、农户享有宅基地资格权、社会主体享有某种宅基地用益物权”的权利配置格局。

三、农村宅基地“三权分置”改革的主要利益相关者分析：农户意愿和行为

本次调研在四川省成都市温江区、郫都区，浙江省义乌市、绍兴市上虞区、柯桥区共5个县（市、区），每个县（市、区）选取2个乡镇，每个乡镇选取2个村，每个村选取20—25户农户进行“一对一”访问，共收集样本477份，其中有效问卷475份，样本有效率99.6%。通过农户访谈，能够更好地从微观层面了解农户对于宅基地“三权分置”的参与意愿及对政府相关政策执行的评价。

（一）农户对于宅基地“三权分置”的认知度不高。63%的农户表示没有听说过“三权分置”，60%的农户对于宅基地“三权分置”完全不了解，甚至有些村干部也不能够准确说出宅基地“三权分置”所代表的含义。

（二）已退出宅基地农户对退出补偿总体满意，退出后收入结构发生改变。66%的农户对宅基地退出补偿总体满意，71%的农户表示若有重新选择的机会仍然选择退出；认为政府给予的承诺没有及时兑现的农户对于补偿的满意度也更低；农户退出后收入结构发生变化，以租金和养老金为主要收入来源的农户比例由8%上升到54%，主要从事农业生产的农户比例由27%下降到9%。

（三）农户逐渐意识到宅基地的财产价值，流转对象偏向“价高者得”。多于1/3的农户表示希望可以用宅基地抵押贷款；未流转宅基地的农户中40%表示有宅基地流转意愿；与目前宅基地主要流向外村人不同，农户的流转意向更偏向企业和政府，另有些农户相比于流转的对象，更关心流转的价格，希望“价高者得”。

（四）宅基地的居住保障功能和乡土情结大于其经济价值。农户不愿意用宅基地进行抵押贷款、退出及流转的原因除了考虑到目前宅基地发挥的居住保障功能外，另一主要原因是农户根深蒂固的乡土情结；不愿意退出宅基地的农户中，16%的农户主要原因是心理留恋，远远高于愿意退出宅基地农户的这一比例。

（五）受让主体认为投资有风险，希望政府介入。受让主体目前面临宅基地及农房租赁期限20年的合同法规定与农家乐、民宿等投资周期长的冲突，以及村基础设施建设及公共服务缺失与经营可持续性的问题，希望政府介入。

四、农村宅基地“三权分置”的实现途径及其成效

（一）实现途径

案例点农村宅基地“三权分置”探索与实践可概括为“退出”和“流转”两种类型，每个类型有不同的实践模式和做法，其所有权、资格权和使用权“三权”的体现详见表1。

（二）主要成效

1．农村宅基地“三权分置”改革，促进了三项权能的实现。

经过各地探索，在农村宅基地“三权分置”权能实现方面取得了明显的成效，主要表现在:

（1）落实集体所有权，增加村集体经济收入。一是村集体可对宅基地实现使用、收益和处分的权利，宅基地制度改革中获得的收益可自主处置；二是村集体可对土地和村产业自主规划，可决定村级节约的村集体建设用地用于城乡建设用地增减挂钩或是发展产业，村集体的使用和处分权得到充分发挥。

（2）保障农户资格权，盘活闲置农房资源。一是严格界定村集体经济组织成员资格权；二是落实宅基地资格权，通过“按人分配、按户控制”，实现宅基地资格权无偿分配；三是实施市场化配置宅基地资格权，如义乌市鼓励资格权上市交易，通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员，显现宅基地资格权的财产价值。

（3）放活宅基地使用权，提高农户财产性收入。一是放活农户宅基地使用权，农户房屋经过改造后可进行有条件的转让，并有权利用宅基地进行抵押贷款、流转、经营等；二是增加农户财产性收入，集中居住或旧村改造后农户可通过宅基地和房屋出租增加财产性收入，绍兴开展的“闲置农房激活”计划，农户不仅可获得农房出租的收入，还可对盈利部分作二次分配。

2．农村宅基地“三权分置”改革，奠定了乡村振兴的基础。

综上所述，各地的探索使宅基地各项权能得到了实现，而且也推动了产业兴旺，增强了农民幸福感，促进了乡风文明，改善了基础设施，实现了生态宜居，为乡村振兴奠定了良好基础。

（1）多主体入驻，助推产业兴旺。宅基地“三权分置”政策的实施，尤其是闲置农房的激活，推动了农村投入主体的多元化，企业、村集体、返乡农户、退伍军人等纷纷投身乡村，借助乡村旅游、文化创意、电商物流、农产品加工等产业的入驻，农村的新产业、新业态持续快速发展。

（2）增强农民幸福感，促进乡风文明。农民生活满意度提高，邻里关系更和谐，调查中发现82%的农户认为总体生活水平有所提高，超过一半的农户认为在邻里关系方面有所改善，66%的农户对目前的生活表示满意，生活和精神的充实带动了乡风文明，加上村文化设施的建设，农民文化娱乐活动增加，提升了农民的精神风貌。

（3）改善基础设施，实现生态宜居。通过乡村环境的整治，不仅完善了村庄的基础设施和公共服务，而且使农民的生活品质得到了有效提升，义乌市坑口村通过多规合一实现了生态环境的恢复，绍兴市借“闲置农房激活计划”，闲置的老房经过改造,变得更漂亮、更宜居，调查数据同样显示，91%的农户认为在生活和居住方面有了很大改善。

五、农村宅基地“三权分置”实践中存在的主要问题

（一）宅基地改革实践与现行政策法规的一致性问题

首先，目前法律规定宅基地的转让仅限于本集体经济组织成员之内，但目前义乌市等地区的实践已突破村内转让，与现行《土地管理法》《物权法》中转让须具备的条件“转让人与受让人为同一集体经济组织内部的成员”不一致；其次，目前宅基地流转合同期协议最长不能超过20年的规定与民宿等产业投资大、回收期长的特点相冲突；第三，农户宅基地“轻微违法”问题、资格权的财产化问题等，都亟需在研究的基础上对宅基地相关法律与政策做进一步延伸和拓展。

（二）农村各项改革协调配套问题

目前我国宅基地制度改革、集体产权制度改革以及土地“三权分置”改革交叉进行，并往往分属不同部门负责，存在着改革交叉特别是“成员权”认定不一致问题，如果村集体对农户的宅基地“资格权”进行自主认定时与集体经济组织成员权、土地的承包权认定标准不同，会导致在后续进程中尤其是涉及到集体收益分配时出现纠纷。

（三）受让双方的权益保障问题

目前农户在宅基地流转中多为“隐形”流转，许多农户未经村集体同意，与受让方进行私下交易，不走正规渠道开展的宅基地租赁和经营，农户及租赁者的利益都未受到应有的保障；其次，如果承租人通过宅基地租赁使用权证进行抵押贷款，若出现无力偿还贷款的情况，如何处理并保障好农户的宅基地使用权和房屋所有权成为亟待解决的问题。

（四）农户乡土偏好对宅基地经济价值实现的阻滞性问题

农户对于宅基地的乡土情结是除了宅基地保障作用以外影响农户宅基地抵押贷款、退出以及流转的第二大阻碍因素，调查中也发现，目前2/3的农户尚未认识到宅基地的财产价值，只有少数农户愿意用宅基地或闲置农房进行抵押贷款、退出或流转，对于绝大多数农户来说，宅基地的居住保障功能和乡土情结还远远大于其经济价值。另外新农村集聚建设或村庄合并过程中存在资源不均或村集体经济发展差距较大的情况，加上乡村的“熟人社会”、宗族意识等，可能会引起村民之间的纠纷。

（五）农村基础设施配套不足影响后续产业可持续经营

经营业主进驻农村开办农家乐、民宿等往往遇到农村文化及社区环境尚不成熟、基础设施相对滞后、文化设施仍较缺乏、公共服务未能跟上等问题，面临“来了客人留不住”的尴尬，对承租人的可持续性经营形成严重制约。

六、促进浙江省宅基地“三权分置”实现的几点建议

（一）强化研究，修订相关政策法规

一是加快开展宅基地“三权分置”的法理研究，结合目前义乌市、绍兴市等地区的实践形成正式成果，解决社会各界与地方政府实操过程中认识不一致的问题，并为国家完善相关法律法规提供法理基础和修法建议。

二是在总结试点经验的基础上，研究制定《浙江省农村宅基地“三权分置”改革条例》，对落实所有权、保障资格权、激活使用权做出明确的规定，对改革过程中的成熟和普遍的做法如取得置换、明晰产权、抵押担保、入市转让、有偿与有期限使用、自愿退出、民主管理、权益保障等上升到地方性法规，为全国宅基地制度改革作出示范。

（二）统筹谋划，协同推进农村综合配套改革

一是统筹推进农村综合配套改革。注重宅基地改革与农村集体产权制度改革、社会保障制度改革等的协调配套，特别关注宅基地“资格权”与土地承包权、集体收益分配权中“成员权”界定的一致性问题，避免在后续的利益分配中因身份认定的不一致产生经济纠纷；在社会保障上，建立包括安居工程、风险保障和资金补偿在内的宅基地退出补偿机制，关注农户的居住环境、生活状况，并提供完善的社会、就业、医疗、子女教育等配套保障政策，对于农户参与宅基地制度改革所导致的生产、生活方式改变而产生的额外成本也要给予一定的关注，并进行适当补偿，满足农民多元化的保障诉求。

二是多规合一，注重宅基地改革与当地产业的有机衔接。在基础设施建设和公共服务配套上，结合村产业布局、项目建设布局等，建立由当地主要负责部门牵头、多部门协作统筹的决策机制，科学合理做好农村基础设施建设相关规划，形成对社会主体的吸引力，确保社会资金能够“引得来”；在产业发展上，构建“多元融资、长期增值、自我发展、良性循环”的产业发展机制，促进一、二、三产业融合发展，保障社会主体的经营可持续性，不仅“引得来”也能“留得下”，确保村集体经济拥有持续不断的发展后劲。

（三）分类施策，尊重和重视农民意愿

一是尊重意愿，分类施策。在当前阶段宅基地承载着生活居住、风险保障、归属承继、支持生产、情感寄托及资本化等多重功能。因此，倡导宅基地退出或流转需针对不同情况区别对待，对于乡土情结深厚的农户，理解并重视农户的情感，并将这些感情引导到保护和开发生态村、特色村、文化村和古村中去；对于宅基地退出后生活有困难或宅基地仍然发挥基本保障作用的农户，不鼓励甚至限制其参加宅基地退出；对于已经认识到宅基地经济价值且有条件的农户，因势利导，引导和激励农户从“潜在意愿”转化为实际行动，稳妥推进，实现宅基地的财产性价值。

二是强化宣传，提高认知。加强对宅基地“三权分置”相关政策文件的解读，通过组织学习培训会、借助新闻媒体、农民学校等多种形式进行宣传引导，强化农民对于政策的认知与了解。

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