任大鹏：稳慎推进农村宅基地改革需要更完善的制度设计

2021年一号文件明确提到，要深入推进农村改革，完善农村产权制度和要素市场配置机制，充分激发农村发展内生动力。在接受新京报记者采访时，中国农业大学教授、农业与农村法制研究中心主任任大鹏专门就文件中农村改革尤其是土地政策的内容进行了解读。他指出，在农村改革深入推进的同时，还更需要注重“稳慎”，今年的一号文件就突出了稳定和发展，同时目前集体经营性建设用地入市探索空间很大，在宅基地方面，文件强调“探索有效实现形式”，在任大鹏看来，这是一个非常明显的政策信号，即在宅基地要素利用上要体现市场化，不过农村宅基地情况确实较为复杂，稳慎推进改革需要更完善的制度设计。

集体经营性建设用地入市 探索空间大

任大鹏指出，就农村土地来说，无论是耕地、宅基地、还是集体经营性建设用地，都正处于低效率利用的尴尬局面。耕地方面，即便通过政策激活了土地经营权，仍需更多政策工具和手段来促进利用。而集体经营性建设用地入市方面，值得探索的空间则更大。

“我国是从2015年开始进行集体经营性建设用地改革的，到了最近两年，新的《土地管理法》出台，将相关入市试点写入法律，可以看出我国从政策上已经营造了很好的环境。”例如早在2013年，党的十八届三中全会便强调，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。而新的《土地管理法》中，允许集体经营性建设用地入市，也标志着国有土地与集体土地“同地同权同价”的巨大进步。

但实践过程中，集体土地入市仍不够成熟。任大鹏向记者举例，在要素市场，很多原因联合导致了集体经营性建设用地的土地经营权并不活跃。“比如工商资本经常是有顾虑的，导致即便集体用地和国有土地的使用权同地同价，但你会发现，只有后者市场空间持续高热、竞争活跃。前者呢？一直在遇冷。”

在任大鹏看来，今年的一号文件继续明确“积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，完善盘活农村存量建设用地政策”，首先是非常有必要的，“尽管我们国家在法律上给了支持和空间，但怎么去激活市场，仍有大量工作要做。”

“有效”实现 宅基地要素利用要体现市场化

在社会普遍关心的宅基地改革上，任大鹏指出，一方面我国宅基地闲置比例达到10%-18%，另一方面，我国又面临着建设性用地严重短缺的局面，“这是非常明显的冲突，说明我们在制度设计上是有改进空间的。”

在新的《土地管理法》中，国家允许进城落户的村民依法自愿有偿退出宅基地、鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置住宅。显然，这是政策方面的创新。“但这个创新，是相对稳慎的，因为它涉及农民的基本居住权和基本财产利益。推进宅基地要素市场化配置机制的建立，首先一定要把宅基地上的权属关系明确。”

任大鹏说，在盘活利用方式上是否还坚持宅基地用途，就决定着，在宅基地使用权仅限于农村本集体经济组织特定的成员的严格限制下，是否可以实现盘活利用的目标。

“所以我的建议是应该把宅基地放在集体经营性建设用地的‘大盘子’里，在确保耕地红线保持不变、粮食安全的前提下，将农村的宅基地和其他建设用地一起统筹布局。”任大鹏总结，在中央提出鼓励农村集体组织经济盘活利用的前提下，如果盘活利用的方式不明确，仍然局限在现有的制度框架中，那么现实中的障碍会一直存在。

2021年一号文件指出，要加强宅基地管理，稳慎推进宅基地制度的改革试点，探索宅基地所有权、经营权、资格权分置有效实现形式。“我觉得文件中提到的内容非常到位，强调‘探索有效实现形式’，这代表设置宅基地的三权分置是有空间余地的。”在任大鹏看来，这是一个非常明显的政策信号，即在宅基地要素利用上要体现市场化。

壮大农村集体经济还有创新空间吗？

对比去年一号文件，今年文件在土地改革方面更强调“探索”和“稳慎”，该怎么理解这两个关键词汇在改革中体现的方式？

任大鹏认为，中央在文件中提出探索有效的实现形式，是需要发挥地方的创造力，试图找到解决问题的经验方案。

谈及可能面临的风险，任大鹏指出，目前改革的大方向已经非常明确，但顶层设计、制度供给还存在不足，而这就会带来冒进的风险。

他提到曾经在基层调研时遇到的情况，有的地方，一边政策机制还没有建立起来，另一边就急于流转农民的宅基地，那么以宅基地集体名义转让之后，因为利益分配机制不健全，就必然带来矛盾纠纷，同时承接转让的工商资本也面临诸多不安全因素。所以按照中央提出的“稳慎改革”，是希望能够建立一套相对完善的制度来协调不同的利益关系。”

同时，任大鹏预料未来一些潜在风险的源头会来自于制度衔接。“宅基地对于农民来说，是无偿取得，有偿退出。但如果集体经济组织没有像样的产业，市场上又没有需求，那么这可能就变成了集体的一个负担。”

此外，任大鹏还提到，在盘活利用问题上，考虑到交易成本，一些地方将宅基地通过打包统一对外交易，但集体能力有限，这就可能会导致违背农民意愿强制征收土地。“这也意味着，在农村集体经济发展壮大的过程中，我们到底应创造怎样的创新空间，仍然是非常重要的问题。”任大鹏说。

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