“ 三权分置”下适度放活宅基地使用权探析

张克俊付宗平宅基地管理与利用

2024-09-15

本文作者：张克俊付宗平

本文来源：《农业经济问题》2020年第5期

摘要

适度放活宅基地使用权是在制度变迁理论指导下破解宅基地使用权权能扩张困境、凸显使用权财产价值功能、突破使用权封闭性流转限制的必然要求，但是必须厘清在现代产权制度安排下适度放活宅基地使用权的内涵，提出准确把握宅基地使用权适度放活的条件限定性、阶段性、差异性，动态性、平衡性要求，并从赋予宅基地产权主体完整处分权和收益权、适度突破使用权流转范围和方式、拓展宅基地(农房) 使用权经营性用途等方面探寻适度放活宅基地使用权的实现途径，同时要在落实集体所有权、明确农民宅基地资格权，健全宅基地使用权流转市场，构建风险防范机制、适时修改相关法律等方面为适度放活宅基地使用权提供保障。

一.引言

为盘活农村闲置宅基地，让农民住房财产权得到保护，2018年中央“一号文件”提出“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权”的“三权分置”改革，其改革主张成为中国农村土地产权制度改革中的又一重要创新，破解了“既要坚持土地集体所有的底线，又能在保障农民基本生存权、居住权的前提下，激活宅基地使用权财产价值”这一难题，这一政策能否顺利实施的关键在于如何“适度放活宅基地使用权”。目前，我国《物权法》、《土地管理法》等依然停留在宅基地“两权分离”的权利架构下，作为制度供给的现行法律未能给予“适度放活宅基地使用权”提供明确指引，学术界对“适度放活宅基地使用权”的理解也是意见纷呈。那么，为什么要适度放活宅基地使用权？适度放活宅基地使用权的“适度”如何理解和把握？适度放活宅基地使用权的重点内容、实现途径是什么？这些具有重要理论和现实价值的问题给当前学术界带来了巨大的研究空间和新的思考。

自宅基地“三权分置”改革提出以来，学术界关于宅基地“三权分置”的相关研究陆续增多，但对“适度放活宅基地使用权”的研究较少，大多学者遵循承包地“三权分置”后“放活经营权”的研究路径，对宅基地使用权适度放活的内涵和权利性质倾向于同质化解读，中央政策层面表达的较多，具有深刻研究的较少，如何适度放活宅基地使用权远未达成共识。在我国，宅基地使用权因其承载着对农民提供基本居住保障、社会保障、财产增值、情感归属等多重功能需求而具有特殊的地位，其中最重要的是居住保障功能，但是，21世纪以来随着工业化城镇化的快速发展，在农业剩余劳动力加速向城市转移的过程中，宅基地使用权所承载的福利保障功能已趋于弱化，如何盘活农民手中的宅基地使用权以实现财产价值显得至关重要。目前，学术界对宅基地“三权分置”后使用权的相关研究主要集中在以下几个方面：(1)放活宅基地使用权的意义。放活宅基地使用权不仅是土地市场化的发展，而且对于释放宅基地资产价值、增加农民土地财产收益、打破城乡资源要素单向流动格局具有较强的政策效果。(2)对宅基地使用权的法律内涵、权能属性进行诠释和解读并提出实施路径(宋志红，2018；韩立达等，2018；董祚继，2017)。“三权分置”改革的关键点在于激活宅基地使用权经济价值，应逐步建立完善宅基地使用权流转市场实现其财产等功能；应规定宅基地使用权一定使用期限(董新辉，2018)。(3)探索宅基地使用权放活过程中可能面临的障碍和风险(孔祥智，2018)。改变宅基地的使用用途并不是放活的真正目的，而是允许其在合法范围内有效实现其权利价值，并要对社会资本下乡圈地和侵占耕地进行有效防范(韩立达等，2018)。(4)尝试构建放活使用权后的利益分配机制。宅基地使用权放活后的权利主体涉及到政府、集体经济组织、农户和受让主体，因此放活使用权后的收益分配是值得研究的重要问题。

虽然放活宅基地使用权的改革已在一些试点地区陆续开展，但从现有研究成果来看，学术界关于“适度放活宅基地使用权”的研究总体上还处于初步探索阶段，对其内涵、权能属性、实现途径及保障措施还未系统阐述。在国家将适度放活宅基地使用权作为宅基地“三权分置”改革政策顺利实施的关键路径选择之背景下，本文试图以不同地区宅基地制度改革案例作为剖析样本，从适度放活宅基地使用权的现实需求、内涵解读、重点内容及实现途径等方面展开，以此作为凝聚宅基地使用权改革共识的一次尝试，以期裨益于进一步推动宅基地“三权分置”改革，对宏观政策制定和实践指导起到抛砖引玉作用。

二、适度放活宅基地使用权的重大现实需求

(一)破解宅基地权能受限与实际权能扩张的矛盾困境

从《物权法》、《土地管理法》等相关法律条款来看，我国农村宅基地使用权已得到法律认可，如《物权法》规定“宅基地使用权人依法享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施”，这显然存在处分权和收益权的缺失，尽管被界定为一项用益物权，但其完整的用益物权产权权能并未得到法律支持(董新辉，2018)。问题在于，现行法律对宅基地使用权权能的严格限制并没有阻止现实中宅基地使用权权能实际的扩张。在我国经济发达地区的城市郊区或者经济区位条件较好的农村，农民从宅基地(房屋)的出租中获取租金等孳息的情况并不少见，甚至超出法律规定之外对宅基地使用权任意处分并获取收益的现象也屡见不鲜，如宅基地(农房)出租、转让、继承、赠予、抵押等。对于这种宅基地使用中由“事实产权”带来的外部性问题(吴秋菊，2014)，亟需通过产权的调整和安排来有效实现外部性内在化。随着我国城市扩张导致土地资源的日益稀缺，宅基地除了作为土地实物交易之外，还出现了转化为“集体建设用地指标”、“地票”等具有创也已经大量存在宅基地抵押贷款的案例。可见，现实中的宅基地使用权已区别于法律上的使用权，具有使用、处分和收益等较为完整的权能，出现了使用权实际权能明显扩张的事实，反映了农民在宅基地使用中实际的权能需求(孙祥智，2018)。当法律产权和现实产权存在背离时，极易滋生宅基地使用权流转的隐性市场，这些私下交易市场长期存在并被农民认可，只是缺乏法律的保护。应该说，目前宅基地使用权权能在法律上受限与现实中的实际扩张已经构成了尖锐矛盾，其出路要么是改革法律，要么是行政禁止宅基地使用权流转。采取行政阻止或打击的方式限制宅基地使用权权能的扩张，已经难以适应人们日益增长的财产权利需求，唯一可行的方法就是从法律上丰富宅基地使用权权能以破解这一困境。

(二)凸显宅基地使用权财产价值功能的迫切需要

传统的宅基地使用权制度是在计划经济体制背景下建立起来的，在农村社会保障供给机制不足的情况下曾经发挥着保障农民基本生存、维护农村社会稳定的重要作用。随着市场经济体制的建立、新意义的可独立交易的权利客体，并且试点地区城乡人口流动的活跃、农民非农就业机会的增加和农村社会保障体系的逐步完善，传统的二元宅基地权利构造矛盾凸显，宅基地使用权所承载的福利功能和资产功能之间出现严重冲突：一方面，宅基地使用权带有与生俱来的福利保障性，被限定为农村村民提供基本居住权利的福利性和身份性标签，规定了单一的使用主体和有限的使用用途；另一方面，随着城乡人口的流动、收入水平的提高和收入来源的多元化，宅基地使用权之于农民的福利保障功能逐渐式微，而不断推进的城市化进程导致的土地价值增值，宅基地的财产功能日渐凸显。在这种情况下，仍过度强调宅基地的身份属性、基本生存保障属性而维系宅基地福利特性就与土地资本化要求背道而驰。现代产权理论重在通过产权安排解决外部性问题，弥补市场机制缺陷。农民作为“理性经济人”，对宅基地使用权进行适度处置并实现收益，是市场经济体制下对资源的合理经济利用，是实现其财产价值的正面回应。从西方学术界宪法学者伯纳德·施瓦茨的观点来看，“过去将福利视为一种恩赐而不是权利，但是现在应将福利视为一种财产，且是一种法律权利的性质”。故此，宅基地的福利性不应成为其实现财产价值的障碍，通过“产权分置”放活宅基地使用权凸显其财产价值功能是客观现实的必然要求。

(三)突破使用权封闭性流转限制的内在要求

长期以来，农民凭借成员身份天然享有宅基地使用权，但这并不意味着宅基地使用权不可以流转，问题是流转受到了严格限制，突出表现为仅限于本集体经济组织内部各成员之间流转，受让对象是禁止向城市居民开放的。虽然这种限于集体内部的流转能够有效防范外来资本挤压农民的基本生存空间，但是从经济学角度看，宅基地使用权流转被限制在本集体经济组织内部狭小的交易范围内，有限的受让主体之间交易并不能完全显化宅基地的经济价值，其真实的市场价值难以实现，与城市住宅用地使用权流转不限主体、不限范围相比，存在巨大的权利和利益反差，这显然对农民不公平。正因流转的限制性条件，使得农民即使想退出宅基地，也难以找到合法交易对象和途径。随着经济的快速发展和社会结构的加速变迁，土地要素相对价格的上涨导致农村宅基地存在着巨大的增值空间，在宅基地使用权流转具有巨大的经济利益驱使下，农民宅基地的大量闲置必然要求在更大范围、更广空间谋求财产价值的实现，这是一种不可阻挡的潮流。实际上，现行法律对宅基地使用权流转的封闭性限制规定，并没有阻碍宅基地使用权在城市居民群体之间流转和在隐性地下市场寻求交易，尤其是隐性交易市场的出现直接诱发了农村宅基地的自发入市，被学界改革派称为继家庭承包责任制后“农民的又一个创造”，由此证明土地要素市场配置的强大生命力。能否顺应农民放活宅基地使用权的要求，检验着政策制定者究竟站在何种立场的考量。有些专家站在农民利益角度，一说放活宅基地使用权就认为农民立即会流离失所、没房子住，好像农民都是一群弱势、非理性的经济人；而部分宅基地试点改革地区宅基地使用权跨集体、跨村、跨乡镇等县域范围内自由流转，虽然还不完善，但回应了农民宅基地使用权流转亟需打破内部限制、寻找更为广泛的交易市场以实现最大化经济价值的需求，因而从实践的状况来看总体上得到了农民的认可。

三、“三权分置”下资格权、使用权的权利属性及对“适度放活宅基地使用权”的理解

(一)“三权分置”下农民资格权、宅基地使用权的权利属性

对于“适度放活使用权”内涵的理解，首先必须对“三权分置下”农民资格权、宅基地使用权进行定性，如果“三权分置”中各权利的性质尤其是农户资格权的定位和属性不确定，那么必然影响“三权分置”下“宅基地使用权”的定性。从目前学界对“三权”的权利属性研究来看，唯一没有产生争议的只有集体土地所有权，对于“三权分置”中资格权和使用权的性质分歧较大。如在“三权分置”下宅基地使用权的属性认识上，学者有两种截然不同的观点。一种观点认为是用益物权，基于物权的地上权(宋志红，2018；孔祥智，2018；)。另一种观点则倾向于债权，房屋的取得并非宅基地使用权的取得，而是基于债权的宅基地租赁权(徐忠国等，2018)。很显然，我们要弄清楚宅基地“三权分置”中资格权和使用权的性质和关系，需要从改革设想的初衷谈起。

在“三权分置”改革提出之前，实际上就已经存在农户将宅基地使用权出租而形成了租赁使用权。换句话说，在“三权分置”之前，“集体所有权、农户宅基地使用权、租赁使用权”这种“三权分置”结构实际上事实存在。那么，现在明确提出“三权分置”的制度结构，在不触动农民宅基地利益的前提下，创设出宅基地资格权将宅基地使用权的身份属性限定在宅基地分配层面承担福利保障功能，将宅基地上的实际利用权进行交易，一方面是适应旺盛的市场需求、激活闲置宅基地的需要，另一方面也是为了打破制度“坚冰”、发挥市场配置土地资源的需要，其最终目的是为了兼顾效率和公平，在保障农民基本居住权的前提下，打通宅基地使用权流转的“通道”，有序盘活闲置宅基地资源。因此，基于农民长远生计和基本居住保障的考虑，在坚持集体所有权不变的情况下创设了“农户资格权”以维护农村社会稳定；在无限期农户宅基地使用权这一物权基础上，产生有期限利用权，也就是“放活使用权”，是为充分发挥使用权的经济价值功能、增强第三方租赁使用权的稳定性、开放性和流通性。这样，就实现了宅基地保障功能和财产属性之间的合理平衡，解决了使用权的制度功能超载和冲突矛盾问题，消除了“稳定”和“放活”之间的龃龉(高圣平，2019)，这是制度变迁过程中实现宅基地使用权外部利润内部化的制度创新安排，也是农村宅基地使用权制度变革的逻辑必然。伴随着由单一产权(农民所有和使用)到两权分离、进而“三权分置”的产权细分过程，突出表现为使用权主体范围逐渐扩大、权能种类更加多元、产权强度更加合理的特征。

在宅基地“三权分置”中从原宅基地使用权中派生了农户资格权，这是新创设的权利种类，但目前还未在法律制度中得到体现，仅是一个停留在政策文件上的政策术语。不过，就其实质而言，农户资格权应与农户承包权类似，均属于集体成员权的内容范畴，也就是农户对宅基地的分配取得权。在农户未取得宅基地使用权之前，这种“资格权”仅是农户基于成员资格取得宅基地的期待权，并不是现实的权利。当农户实际取得宅基地使用权之后，“资格权”实际上已经实现，资格权与使用权合一，他就是宅基地使用权本身，依旧是“所有权+使用权”的“两权分离”结构。当宅基地在发生流转的情况下，原农户对宅基地使用权利进行让渡，原使用权的身份权与用益物权由新创设的资格权来承担，那么“三权分置”下的“农户资格权”就是产生租赁使用权后的宅基地使用权，因此我们可将农户资格权界定为设立次级使用权后行使受到限制的宅基地使用权，这时的农户资格权也具有用益物权性质，理应对其进行确权登记、颁发权属证书。显然，农户对宅基地“剩余权”的索取就是农户资格权的实质性表现。因此，“三权分置”后，资格权更多表现为占有、处置权，以及在此基础上衍生出的多重权益，典型的如继承权、赠与权、退出权等。

在“三权分置”下，由新创设的农户资格权来承担原使用权的身份权与用益物权，派生出来的使用权仅是这个权利束中的一部分使用权利。由于物权具有排他的效力，同一物之上不得设立性质相互矛盾的两项物权，从法理上看，其分离出来的宅基地使用权就不是用益物权，否则二者对立，违背了一物一权的基本原则。“分置”后的宅基地使用权只能是债权或是脱离了身份属性的利用权(租赁权)，主要是基于租赁合同产生，内容和期限由双方谈判确定，租赁使用权期限届满时，宅基地就恢复由原宅基地使用权人占有、使用，是社会主体享有的从原宅基地使用物权(有限物权)分离出来的一个子权利，并能够独立对抗集体所有权和农户“资格权”，但不得损害村集体所有权和农户资格权相关权能。

(二)对“适度放活宅基地使用权”的理解

目前，中国正处于经济社会结构转轨的历史变革时期，一方面要认识到农村土地产权体系由身份制转向契约制、由封闭式转向开放式是历史发展的必然；另一方面也要看到农村社会保障供给机制建设不足的现实，“依法保障农户宅基地用益物权”仍然是今后一个较长时期内宅基地使用权改革的方向。根据新制度经济学制度变迁理论，外部利润虽然是推动宅基地制度改革的内在动力，但是通过放活宅基地使用权的制度安排实现外部利润内部化的制度设计要平衡其福利保障功能和财产功能(梁亚荣等，2008)。放活宅基地使用权的目的是为充分发挥市场配置宅基地资源的功能，让使用权主体能够更加充分的实现宅基地的经济价值、财产价值，也是为了平等保护受让人依法流转取得的宅基地使用权，稳定其经营使用预期。放活宅基地使用权改革，既要尊重当前阶段农村经济社会发展水平的实际和农民的理性现实需求，也要考虑当前宅基地仍然具有社会福利保障功能(喻文莉，2011)，不加限制地放活可能引发潜在社会风险。因此，笔者以全国试点地区四川省泸县、浙江省义乌市、安徽省旌德县的宅基地制度改革实践为案例，探讨对宅基地使用权适度放活的内涵理解和把握。

1.适度放活宅基地使用权应具有条件限定性。土地制度的基本功能体现在明晰产权、激励约束及促进市场有序交易。结合宅基地使用权制度规范和保障土地资源配置效率的约束条件，对当前宅基地使用权制度变迁而言，放活宅基地使用权不是没有条件和限制的完全放开，必须具有前提条件和限制条件才能确保风险可控。其中最重要的限定条件是放开使用权流转之前需要将宅基地的取得方式加以明确。可以在不改变宅基地集体所有权的前提下，明确界定宅基地使用权的取得及分配资格，从时间、广度、独立性和确定性上保障农民宅基地的一般用益物权(李泉，2018)。如四川泸县在宅基地使用权的取得方面，坚持在控制宅基地总量的前提下，探索在本集体经济范围内初次无偿分配、跨区域有偿取得宅基地的方式；在传统的“一户一宅”认定方式上创新性地改为以“人”定面积的办法；在使用权退出时，要求农户城镇有固定住所或愿意进城镇购房，且以农民承诺不再回农村建房为前提。另外，为确保宅基地使用权放活有序推进，应严格设定使用权流转限定性规定。如浙江义乌坑口村要求退宅农户必须是本村集体经济组织成员，且农户自身要留有人均15平方米以上的宅基地，若是宅基地用于抵押贷款，同样要求农户人均留15平方米合法住所；针对跨村流转的情况，还要对跨村竞标的村民进行资格条件审核。另外，还要对宅基地使用权的放活范围加以明确限定，尤其是使用权被分割、转租或者流转以后，对使用权的放开范围和用途应进行严格限定并进行监管，尤其要对使用权在集体经济组织内部流转和集体经济组织外部流转上进行区别对待，不仅要在流转条件、流转对象、流转期限、流转用途等方面做出差异性规定，还要对权利处分、流转价值、补偿收益等加以明确，以维持农村社会稳定，尤其是通过流转方式取得宅基地使用权的都应明确规定其使用年限，流转期届满后由原资格权主体收回。如浙江义乌制定政策规定跨集体经济组织流转的宅基地使用权期限为70年。除此之外，以非集体经济组织成员为代表的社会投资主体(第三方)不得与农户直接交易取得宅基地使用权，同时严格限定宅基地流转使用用途，宅基地使用权受让人应严格遵守乡(镇)土地利用总体规划要求，不得利用宅基地建别墅大院、私人会馆等搞房地产开发等。

2.适度放活宅基地使用权应具有阶段性。从制度演变的内在规律来看，宅基地使用权变迁及其权利关系构成具有明显的阶段性特征(朱新华等，2012)。宅基地使用权放活改革应考虑不同时期、不同阶段经济社会发展水平梯度推进。如浙江义乌在2018年中央“一号文件”发布之前就先行先试探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，随后进一步深化改革试点，探索宅基地跨村竞拍，将农民手中的宅基地变成多元化的“动产”。又如安徽旌德将三溪镇路西村作为整村推进试点，将整村推进工作分为3个阶段12个步骤分阶段进行，以点带面，审慎稳妥逐步推进宅基地使用权流转。就当前中国城镇化率快速提升、农民社会保障水平逐步提高、城乡二元经济结构正在破除而农民对土地还具有一定依赖程度的阶段来说，应稳慎推动放活宅基地使用权，并鼓励农村集体经济组织及其成员将闲置、零星存量宅基地(房屋)进行盘活利用(刘同山，2018)。随着我国城镇化水平进一步提升，农民的社会保障水平进一步提高，农民对土地(宅基地)保障的依赖程度进一步弱化，城乡融合发展体制机制更加完善，当达到这个阶段时，应逐步消除城乡土地产权界定歧视，届时放活宅基地使用权的内涵将出现新的变化。

3.适度放活宅基地使用权应具有差异性。资源禀赋是影响制度变迁的重要变量，宅基地使用权放活通常会受到城乡区域之间人地关系及土地资源等因素的影响。中国农村幅员面积辽阔、地区发展差异巨大，放活宅基地使用权没有统一模板，应当针对不同区域、不同乡村、不同人群特征，宅基地使用权放活改革应尊重地区差异分类实施，科学把握不同乡村的发展差异和走势分化特征，在不同区域的不同乡村通过多种方式盘活闲置的宅基地(农房)，强化分类实施、因村因地因户施策，探索各具特色的宅基地使用权放活形式。如四川泸县对于退出宅基地的一般农民，要求他们到中心村或集中安置点统规统建、统规自建、统规联建，也可申请农民公寓或到新型社区居住，享受水、电、气、排污、医疗、绿化等公共配套服务设施；对于居住在基础设施落后、交通不便、生产生活条件差的山区、林区贫困户以及家庭成员因病因残致贫的贫困户自愿退出的宅基地由政府收回，政府兜底统规统建安置房集中无偿安置，安置房所有权归政府所有，农民只拥有使用权，并不得转让。总的来说，在东部沿海地区、大城市城乡结合部、旅游区，宅基地的基本保障功能弱，要素功能明显增强，可允许这些地区的农民在自己的宅基地上有限制的建设多层房屋，然后将其中的部分住房出租，除农民本人外，其他人只有房屋使用权或者承租权，没有房屋所有权，从而激活农民的财产权；在一般的农村腹地、传统农区或者偏远农村地区，宅基地仍有较强的保障功能，且零星分散，难以形成较大市场，可鼓励村级集体经济组织自行开发经营宅基地，也可以通过联营、入股等方式建设运营闲置宅基地(农房)。

4.适度放活宅基地使用权应具有动态性。土地制度变迁具有动态性，在不同阶段表现出不同形式。不管是出于不断增加农民财产性收入、维护城乡公平正义的需要，还是出于遵循市场经济发展客观规律、优化土地资源配置的需要，放活宅基地使用权的内涵和外延应随着经济社会条件和市场需求的变化而变化，作出动态调整。如浙江义乌建立了全国首个宅基地基准地价体系以探索宅基地有偿调剂，农民在宅基地置换、调剂、抵押时有了价格依据，并且地价体系做到了适时更新、动态调整。过去在计划经济时期，农村宅基地只具有住房性质，只能建成住房，不能供其他用途，宅基地使用权呈现“两权分离”特征，使用权的流转范围和使用用途受到严格限制。随着市场经济发展及农村经济社会结构的变化，农民对宅基地的依赖程度降低，乡村旅游、民宿康养等新产业新业态的兴起，农民的宅基地不只是建设住房用于居住，还可以用于其他用途，如民宿、康养等，但这个宅基地的主人仍然只能是农民。当城乡融合趋势进一步加快发展、农民成为一种职业而使得农民与市民的界限逐渐打破时，实施放活宅基地使用权的内涵已经在适应新的客观形势需求发生重要变化，届时宅基地产权将进一步细分，使用权主体范围将进一步扩大、权能种类将更加多元、产权强度将更加合理，使用权放活改革将在更大范围、更深领域推行。

5.适度放活宅基地使用权应具有平衡性。制度变迁具有非均衡性(胡文显等，2006)。考虑到我国传统宅基地使用权制度表现出的明显的有效供给不足和无效供给过度的非均衡性，“分置”下放活宅基地使用权应具有平衡性。首先是做到宅基地的财产功能与保障农民居住的福利功能的平衡。在工业化、城镇化加速发展背景下，我国农村每年有大批剩余劳动力不断迁移至城市，出现大量闲置宅基地(农房)，“三权分置”改革在原宅基地使用权的基础上创设出宅基地资格权给予农民兜底保障，通过放活使用权达到盘活宅基地资源、提高使用效率是必然要求。但是，应当看到，我国农村宅基地仍发挥着居住保障功能，目前大量从农村进城就业务工的农民还不具备在城市购买商品房的经济能力，回乡居住是他们的最终归宿，即便将来城镇化率不断提高，农民仍旧是一个庞大的群体，需要为他们提供居住保障，因此发挥宅基地制度公平与效率的平衡，是适度放活宅基地使用权过程中始终应该注意的问题。其次，放活宅基地使用权要与落实集体所有权、保障农民资格权保持权利平衡。如安徽旌德创新宅基地所有权、农户资格权和宅基地使用权的登记方式，通过宅基地所有权证、宅基地资格权证和宅基地使用权证三个权属证书确定村集体、农户和第三方不同的权利类型，明确了“三权”各自权利和义务。因此，在放活宅基地使用权过程中，必须处理好使用权与所有权、资格权的权能关系，尤其要以落实集体所有权和保障农民资格权为基础和前提。一般来说，宅基地所有权是基础权利，资格权和使用权是派生权利，所有权对使用权具有统辖作用，使用权对所有权具有制衡和对抗作用，且资格权和使用权内部也具有制衡和对抗的作用(朱明芬，2018)。

四、适度放活宅基地使用权的重点内容与实现途径

(一)赋予宅基地产权主体完整处分权和收益权

产权具有排他性，是获取经济利益的前提。产权是可分解的一组权利束，这种权利的可分解性决定了不同权利主体有对分解后的产权进行交易以形成新的利益关系的可能，只有可交易的产权才能提高财产价值(董祚继，2018)。放活宅基地使用权就在于让产权主体有更为灵活的处分权和有保障的收益权以提高经济利用价值，为实现这一目的，就必须在产权创新上寻求突破，从权利构造入手，赋予产权主体更为完整的处分和收益权能。

一是赋予村集体和农民更大范围的处分权。土地处分权既包括对土地的转让、买卖，也包括租赁、入股、抵押、担保、置换、继承、赠予等权利，必要的处分权是充分实现用益物权的保障(贺雪峰，2018)。由于宅基地用益物权所承载的政治和社会功能的特殊性，当前宅基地使用权行使方式因仅限于“占有”与“使用”，并非完整意义的使用权，“解禁”宅基地使用权、处分权能实现宅基地使用权经济价值是应有之义。如浙江义乌在宅基地“三权分置”改革中，给了村集体和村民较大的处置权，通过统筹宅基地资格权、放活宅基地使用权，激发了乡村振兴的活力。虽然放活宅基地使用权与城市建设用地使用权参与的市场要素、经济价值不同，但是也应当在尊重财产权利基础上，在充分尊重集体所有权的基础上，允许农户在一定条件下通过转让、置换、赠予、出租、抵押、入股、担保、继承等处置方式在本(跨)集体经济组织成员之间处分宅基地使用权，其中出租(设定租赁期限)、抵押(支付相应权利对价并规定用途)、入股(股份可内部转让)、继承(缴纳土地出让金并有存续期)可适度放开在非集体经济组织成员中进行，吸引其进入农村，发展乡村新业态，释放土地价值潜能。

二是赋予村集体和农民充分收益权。使用和收益是最能体现用益物权的核心内容，而收益权是土地产权中多项权能的最终实现(朱明芬，2018)。我国《物权法》等相关法律对宅基地使用权、收益权的忽视，抑制了宅基地财产价值的实现。尤其在

农村征地拆迁中，多数地区仅是对宅基地上的房屋进行补偿，宅基地使用权价值和发展权价值的经济补偿并未得到体现，这事实上是农民丧失对宅基地收益权的突出表现。土地发展权是集体土地所有权的本然属性，个体农民是农民集体的组成部分和宅基地的实际使用权主体，在宅基地的收益体现上，除了考虑村集体所有者的利益给予农民集体(集体经济组织)补偿外，还应考虑宅基地使用者农民的土地效益损失并通过各种方式给予补偿，故可适当赋予宅基地使用权主体征地补偿(部分)的收益权能。若农民将宅基地租赁给第三方(社会主体)经营使用，宅基地经营权人对其依法依约取得的宅基地，应赋予其在一定期限内予以占有、使用并获取收益的权利，同时可享有再流转权、抵押权以及征收时能够获取地上物和宅基地经营权的残值补偿权等。若国家征收宅基地，除了给予被拆迁人(集体和农民)补偿及补偿安置外，还应给予利用宅基地从事正规合法生产经营活动的实际使用权人停产、停业的经济赔偿等。

(二)适度放宽宅基地使用权流转范围和方式

一是允许非本集体经济组织成员在一定条件下获得宅基地使用权。在城乡资源要素流动日益活跃的今天，如果仅是将宅基地使用权对象限制为本集体内部成员之间的封闭性使用和交易，显然难以完全活化使用权的经济价值。在政策上，应逐步放开宅基地使用权主体范围和使用权取得方式。除集体经济组织成员基于资格权可从本集体经济组织获得宅基地初始使用权外，可允许非本集体经济组织成员之间流转宅基地，如安徽旌德在使用权受让人范围上进行了创新和突破，允许村民可以突破本集体范围限制，让本集体以外持有农村户口的自然人作为使用权受让人；也可允许非本集体经济组织成员(权利主体可以放宽至城乡任何自然人、法人或非法人组织)通过流转(租赁、入股、抵押、继承、担保等)方式从农民手中获得宅基地使用权，还可允许使用权在第三方主体之间流转。

二是适度允许宅基地使用权跨集体经济组织转让。从我国现行法律制度来看，《土地管理法》和《物权法》均未禁止宅基地使用权在本集体经济组织内部转让，至于跨集体转让，也应成为宅基地使用权放活的重要内容之一。我国《土地管理法》和《物权法》没有将受让人限定为本集体经济组织成员，相关政策文件中也看不到这方面的限制，那么宅基地使用权跨集体转让理应不受法律禁止。在现实生活中，有的农户因结婚分户等原因迫切需要申请宅基地，而本村集体没有可分配的宅基地，同一集体经济组织成员也无人转让，或虽有转让但是价格过高，原本有资格无偿从集体申请宅基地的这一群体，因种种原因而不能实际享受宅基地使用权，这种情况下可跨集体经济组织购买宅基地使用权以实现基本居住需求。如安徽旌德通过对宅基地“三权分置”颁证的方式对跨集体经济组织农民之间的宅基地(农房)使用权交易进行确认。又如浙江义乌廿三里街道里兆村村民吴建东通过竞标的方式跨村跨镇顺利中标福田街道西张村的1.5间(54平方米)宅基地。随着承包地“三权分置”改革的推进和乡村人口的流动迁徙，农村会出现越来越多的跨集体迁移农户，非本集体经济组织成员购买宅基地使用权实现“居者有其屋”的需求也当属合理要求。

三是允许宅基地使用权可随农房一并流转。根据中央文件释放的各种政策信号，放活宅基地使用权的重要目的之一，是为了解决过去流转限制导致农民住房财产权保护不充分的系列问题。虽然我国现行法律承认房屋物权和宅基地物权相互独立，但实际生活中房地的法律关系仍然遵循“房随地走、地随房走”的房地一体化捆绑模式，两者在流转中不可分离，要是其中一项要素在流转中受到限制，那么也会影响另一项要素的流转，这在宅基地流转处置上表现得十分明显。现行法律框架下“房地有别”的宅基地流转限制政策已经影响了房屋财产权的处置。实践中有些试点地区已经打破了这一限制，如安徽旌德坚持“房地一体”原则，采取房屋所有权与宅基地使用权一并登记的方式实现对农民房屋财产权的保护。因此，为保护农民合法的住房财产权，可立法允许宅基地使用权和房屋一并流转。应尽快推进“房地一体”不动产确权颁证，在符合“房地一体”原则下推进农房转让行为合法化，为购房人对农房的所有权提供正当权源，为后续正当流转提供依据，这样农房和宅基地也就完全实现其经济价值，随后的农房转让、继承、抵押、赠予等障碍也就迎刃而解。

四是适度打破使用权取得的“一户一宅”原则限制。随着宅基地生产经营功能、资产资本功能的凸显，很多农户欲利用宅基地开展生产经营活动，若仍坚持“一户一宅”原则，则会阻碍宅基地使用权流转，不利于农民财产性增收。我国《土地管理法》虽然对农户拥有宅基地有数量和面积的限制，但应仅是基于福利保障功能对宅基地使用权初始取得的限制。如农村子女合法继承祖辈留下的房产(宅基地使用权会一并继承)等情况会出现“一户多宅”的情况。因此，随着宅基地使用权的放活以及物权的发展，立法上“一户一宅”不应对宅基地使用权继受取得进行限制，在宅基地使用权内部流转场合，农民申请一处宅基地后，仍可通过购买、继承和赠予等途径取得第二宗宅基地，甚至还可以探索除宅基地实物取得之外的期权、地票等多种取得方式，如浙江义乌大胆向“户有所居”“住有宜居”探索，从百姓需求出发全盘统筹土地利用。

(三)拓展宅基地(农房)使用权经营性用途

我国现行法律规定宅基地使用权以农民居住为主要功能，在用途管制制度下，宅基地由居住用途、畜禽养殖(生产用途)转为经营性用途以追求更高的经济收益受到严格限制。但实践中随着农村畜禽养殖关停转，农家乐、民宿等乡村新产业新业态的兴起，很多地方的宅基地使用已扩展至经营用途。如安徽旌德近年来乡村旅游发展较快，村民利用闲置宅基地发展农家客栈、农家乐、民宿酒店等作为增收渠道。又如浙江义乌独特的市场环境导致宅基地成“香饽饽”，宅基地上的农房，既是农民住宅又是经营店面，还可以是出租的公寓。一些地方的政策文件也承认了宅基地使用权的经营性用途。如上海市《关于加快推进本市农业旅游发展的若干政策意见》规定，要在符合村庄土地利用规划和用途的前提下，尽量使用闲置的存量集体建设用地新办农业旅游项目、农家乐、民俗酒店等(刘双良，，2018)。因此，为适应实践发展的需要，从法律上应有限制地放开宅基地使用权用途管制，改变现行法律法规对“宅基地使用权不得用作经营性用途”的笼统规定，通过《土地管理法》明确列出宅基地可用于开发经营的各项条款。同时，规定凡是对放活使用权、用于居住以外的经营性用途，村集体都应收取相应的“增值收益调节金”用于村庄公共服务供给，具体收取标准和方式则可结合各地实际情况因地制宜安排。除此之外，应逐步放开社会投资主体利用宅基地的各种限制，不仅允许农民可用闲置宅基地(住房)自主从事合法生产经营活动，也可允许集体内部成员和社会投资主体等在内的多种需求者以土地入股、联营等方式达成相关协议，就宅基地利用实现多种形式的“共建共享”、置产经营等对外合作，利用企业运作模式进行经营管理。当然，为避免产生负外部效应，应适当对宅基地上可开展的经营性使用用途作出限制，可在《土地管理法》中列举概括法律、法规对宅基地使用权用途限制禁止的条款，给农村土地政策调控预留空间。针对宅基地扩展至经营性用途的应设置相应的审批程序，规定在符合乡镇(村)土地总体利用规划前提下，禁止用宅基地建商品房、私人会所等搞房地产开发，同时也不应对周边农户生产生活产生不利影响。

五、适度放活宅基地使用权的保障措施

(一)通过还权赋能等落实集体所有权

由于土地集体所有权在土地权利体系中的基础权利地位，在放活宅基地使用权改革过程中，应坚持宅基地集体所有权地位不动摇，通过还权赋能构建有效的权利行使规则，保障村集体依法对宅基地享有占有、使用、收益和处分的权利，这是确保实现集体成员权利公平与农村土地资源有效配置的前提。首先，在处分权能实现方面，当集体经济组织被赋予法人地位后，应不受乡镇政府、村民委员会等公权力组织干预、独立行使权能，在符合土地整体利用规划条件下自主开展宅基地的分配管理工作，避免集体私权利被公权力侵犯(宋志红，2018)。其次，在收益权能实现方面，在征收宅基地所有权过程中，应保证集体所有权主体有权按照一定的比例分享增值收益，同时为保障集体经济组织有足够的经济实力回购宅基地使用权，亦可赋予集体经济组织一定的土地自主经营权，从而为发展壮大集体经济作前期投资。最后，赋予所有权主体(集体经济组织)对集体成员宅基地的合理利用进行民主管理监督的权利，在必要时进行土地用途管制。为此，在修订民法典物权编时，需要对农村宅基地集体所有权的主体及其权能进一步明确，并扎实推进确权颁证，才能使落实宅基地集体所有权得以体现。

(二)明确农民宅基地资格权

放活宅基地使用权的不得损害农民基本居住保障权益，必须将农户资格权的各项权益落在实处，农户资格权的取得、行使方式、退出程序等都亟需立法进行回应，从法律层面予以确立。由于农户资格权基于成员权身份取得，现有《物权法》虽然提出了成员权制度，但对成员权的内涵及法律性质等诸多内容还未给予明确界定和规范，有必要对成员权的相关制度进行完善，同时确立“资格权”的法律地位。除此之外，还应大力推行资格权确权登记颁证，将农民的资格权以颁证的形式确定下来，并于证书上明确宅基地资格权取得的条件、范围、方式等基本信息，有利于农民资格权的明晰和稳定，给农民一颗“定心丸”，为放活使用宅基地创造条件并解决后顾之忧。

(三)健全宅基地使用权流转市场

土地使用权交易市场的发达是放活宅基地使用权的重要载体。在城镇化推动农业转移人口大规模向城镇集中的过程中，因宅基地市场化交易缺乏导致农村出现大量宅基地闲置，只有创造条件推进农村宅基地使用权市场化流转，才能盘活农村闲置宅基地资源，释放其财产价值。为充分发挥市场对宅基地的价格发现功能，应从资源优化配置的角度逐步放开宅基地使用权流转市场，构建农村宅基地与国有建设用地同平台、同规则并轨运行的市场交易体系，从交易规则制定、交易服务等方面提供支持。要结合各地经济发展水平和资源禀赋差异，允许宅基地使用权流转市场多样化发展，以打破居住用地的政府垄断供给模式。考虑到农村宅基地使用权与城市住宅建设用地使用权不同的特性，可引入不动产评估机制，合理评估宅基地使用权转让价值，确定公平交易。当转让价格严重低于市场价格时，农村集体经济组织或集体成员在同等条件下有优先购买权。

(四)构建风险防范机制

放活宅基地使用权不仅事关农民的财产权，更关乎农民的生存权。在放活宅基地使用权实现市场化流转过程中，应高度重视风险防范机制的构建。为消除农民盲目流转使用权带来社会不稳定的风险，应对农户流转设置前提条件(提供至少拥有一处以上其他稳定住所的证明材料)，规范流转程序，同时规定流转行为须经本集体经济组织同意。为防止市场投机者囤地“炒房”，应借鉴城市房地产限购限贷的调控措施，对农村宅基地使用权流转做出限制规定。为防止放活宅基地使用权给城镇商品房市场带来冲击的风险(韩立达等，2017)，地方政府可通过开征农村土地增值税加以调节，还可通过银行贷款、优惠政策等调控手段间接控制房地产市场的供给与价格，促进市场均衡实现。为防止违法违规占地、超面积建房等导致耕地破坏的风险，乡镇和县级政府必须对宅基地使用的审批和建房管理加以规范，在宅基地使用权放活改革之前，有必要加强村庄规划、宅基地审批及建房管理工作，强化农村土地规划执法。为防止部分强势群体成为“土地食利者”引起社会不稳定的风险，应严格规范对宅基地使用权放活流转过程中的监督管理，宅基地租赁用地应符合城乡规划、土地利用总体规划及村庄土地利用规划，依法定程序审批建设，否则违法用地产权不受法律保护。

(五)适时修改相关法律

以完善的产权权能作为“适度放活宅基地使用权”的基础，迫切要求现行法律做出修改和创新，在立法层面明确使用权的产权范畴以适应这一重大变化的需要。我国现行《物权法》、《土地管理法》等法律法规，使用的概念阐述都是原“宅基地使用权”的内容，实行“三权分置”后适度放活宅基地使用权，要系统地梳理和修改相应法律法规，并明确具体的法律条文和权利内容。一是通过修订《物权法》等，充分赋予宅基地使用权出租、抵押、入股、继承、转让、赠予、置换等处分权能，实现宅基地(房屋)合法财产权的处分。二是通过修订《物权法》等，充分赋予宅基地产权主体收益权能，可在《物权法》第152条中明确表述宅基地使用权的收益权能，包括宅基地处分权实现后产生的租金孳息、股利分红、转让对价等收益；宅基地使用权人被征地后获得土地使用权的补偿收益；宅基地使用权用于经营农家乐、民宿等新兴产业的经营性收益；农村集体经济组织及其成员享有宅基地纳入集体经营性建设用地的入市收益等。